我国水资源的现状与发展趋势

我国水资源的现状与发展趋势

自然资源是世界各国广泛收集的重要税收。自然资源不仅要考虑市场经济的竞争要求，还要考虑国家资源开发的安全战略。没有一个国家都没有放弃资源控制。因此，税务监督的改革具有多样性和多因素的特点。在我国资源税具有税负转嫁特点已经得到普遍认同,如何正确认识资源税的转嫁能力及影响,是我国资源税进一步完善的前提条件,尤其在当前国内外对资源开发升级、环境恶化及区域环境政策不断推出的背景下,如何充分利用资源税的调节作用,实现从资源投入带动经济增长向新型资源环境友好型经济增长方式的转变,是我国资源税改革必须加以重视的问题。一、近几年我国税法改革的重要意义我国资源税征收较晚,在社会发展带来的各方面压力影响下,近几年来我国资源税改革的频率不断提高,征税范围和税率都有所调整,从其改革进程来看,具有重要的现实意义。(一)我国现行土地原则我国于1984年起开始征收第一代资源税,课税对象只有石油、天然气、煤炭3种自然资源,1986年开始扩大到对铁矿石征收资源税,1987年4月征收耕地占用税,1988年11月征收城镇土地使用税。1993年12月制定了《中华人民共和国资源税暂行条例》,于1994年1月1日正式执行我国第二代资源税,对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种自然资源征税。2010年在新疆开始进行石油、天然气资源税试点改革,并于2010年12月1日起将试点推广到西部十二个省(区、市)。2011年9月对资源税条例进行修改,并于2011年11月1日起执行,标志着我国争论已久的第三代资源税正式启动。从我国资源税的改革过程看,资源税改革是结合国家社会经济发展,先试点后推广进行的,经过了理论和实践的检验论证。(二)税收制度的变化我国资源税的征收体现了税收杠杠的基本功能,是我国经济体制改革和世界经济共同影响的结果。首先,利于对我国资源税的全面认识。通过资源税可以反映我国资源国有的社会性质,从税收的属性方面与资本主义私有制有截然差别。我国资源税的改革过程反映出我国计划经济与市场经济改革的背景特征,计划经济下是没有必要征收资源税的,这也是我国为什么资源税起征晚,征税范围狭窄,税率较低的原因。其次,利于经济增长方式转变。我国长期以来形成的高碳经济是以“资源→产品→污染”单向线性发展的经济增长,在经济发展的同时带来了资源不足、环境恶化、自然灾害频发等负面影响,我国不得不向“资源—环境—经济增长”为一体的“3E”经济增长方式转变,这就需要从资源开始进行监控,资源税被赋予了新的社会使命。二、我国动物群落建设存在的不足从我国新的资源税改革来看,与可持续发展及资源环境问题要求还有较大差距,我国资源税改革还存在许多不足,与世界发达国家相比还有较大差距。(一)资源开采导致减税不平等2011年底新改革的资源税计税范围没有按照社会发展需求扩大,范围依旧狭窄。这样不利于资源开采和保护,在资源开采行业里容易导致税负不平等现象。税率还是主要以从量税为主,新税改除原油、天然气按销售额5%从价纳税外,其余仍然执行从量税方式。这种与市场价格无关的计税方式,这不利于资源市场机制完善,无法体现资源市场价值,对企业难以起到市场竞争中自我改进的压力,对后续环节存在的通货膨胀也无法起到调节作用。(二)税收征管中的税收体系构成税收是一个有机整体,是反映课税对象“生产—交换—消费”环节的整个过程变化,既要在合理环节课税,又不能重复纳税,需要针对商品属性和宏观调控对整个环节进行多税种配套进行,构成社会经济发展中的税收体系。我国目前的资源税还难以反映社会经济可持续发展提出的环境、节约、循环、替补等要求,对资源的开采使用带来的外部性成本没有解决和改善的配套机制,对资源过度开采带来的代际公平问题还需深远谋划,对资源税转嫁带来的社会影响没有建立后续措施,而这些问题是社会对资源税改革的期望,也说明我国资源税改革依然任重道远。(三)外部性的困境我国现行的税制规定,资源税属于地方税种,除海洋石油税纳入中央征收范围外,其余由地方征收,但资源税的立法权限在中央。这一权责分离导致了资源开采使用及外部性的两难困境。其一,立法权集中,地方不能根据市场差异调整资源税率,往往形成征税对象的市场价值低估,开采主体暴利与国家收入差距严重,无法体现资源税的级差调节功能,也难以体现资源国有的本质特征,也容易导致行业差距和贫富分化。其二,资源税征收划归地方,致使资源成为地方的摇钱树,无序开采和资源浪费严重,这也是当前矿难不断,国家有令不止的重要原因。地方利益的膨胀导致全国资源的贫瘠和生态的恶化,加大了国家对资源开采后的生态恢复弥补亏空。三、税务机关的税收转移理论的分析根据税负转嫁与归宿理论来看,资源税也是具有税负转嫁性质的,这一点市场经济理论给予了充分的论证,也是资源税改革的一大阻力。(一)从官方及社会的观点到市场的转嫁税负转嫁一般分为前转、后转、混转、旁转、消转和税收资本化等形式,通常情况下税负转嫁会在不同交换环节以不同方式进行转嫁,直至最后消费或交换结束。对于税负转嫁自古以来存在不同的观点,以魁奈、亚当·斯密、李嘉图、沃里、曼斯菲特尔德等人为代表的税负转嫁绝对说学派认为,所有的税负全部都存在转嫁行为,无论是直接税还是间接税都有转嫁的行为。而以德国经济学家劳、美国经济学家塞里格曼等为首的相对说认为不是所有税收都可以转嫁,无论两个学派观点正确与否,在长期和不同社会交换和分工下,税负转嫁已经得到官方及社会的普遍认同,也影响着我们每一个生产者和消费者,继而影响全球各国决策机制的变化。由于我国主要资源开采、营销主体以国有企业为主,故我国资源税发生前转较为明显,而后转范围狭窄。但也存在旁转现象,如石油企业在政府限制价格下,纷纷以亏损为由向政府施压,最终政府不得不实行财政补贴、注资输血等来满足企业,实现税负部分甚至全部旁转给了政府。(二)形态的特性理论模型资源税的转嫁可以通过弹性理论模型、市场结构模型等来进行分析。(1)弹性理论模型。弹性理论模型认为,一般税负往往向没有弹性的方向转嫁,在前转和后转方面有所差别。资源税税负前转顺利与否受到供求双方弹性的影响,前转基本条件为Ed<Es,当Ed较大时,资源税发生前转的难度较大,反之,前转越容易。资源对社会再生产过程来说是必需品,消费需求相对没有选择权,对价格只是被动接受,故Ed相对而言是较小的,甚至缺乏弹性,资源税能在各产业链上得到顺利的前转。资源税后转时则相反,其后转基本条件为Ed>Es,当Ed较大时,资源税发生后转较容易,反之,后转较困难。而我国资源开采是具有垄断性的,进入门槛较高,企业自身就是资源开采的源头主体,也就失去了后转的必要性。(2)市场结构理论模型。市场结构根据垄断程度可以分完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头竞争市场和完全垄断市场,市场结构理论认为,交换价格是资源税税负转嫁的基本前提条件,价格不断提高或者操纵价格的市场越能转嫁税负。我国资源产权属于国有,国家政策限制着资源开采、营销企业的介入,继而形成资源企业的垄断地位,多数资源开采和营运企业形成寡头竞争市场结构,甚至部分特殊资源形成完全垄断市场结构,价格操纵就为资源税税负转嫁提供了条件。(三)产品的相关市场特点资源税税负转嫁后负税人可以分为以下几种类型:(1)政府。当资源在限制价格下交换时,政府必须进行价格补贴,其补贴金额为市场均衡价格与限制价格之差,而均衡价格包含了税负成本,这样资源税全部旁转给了政府。(2)完全竞争市场的生产者。资源税在资源为起点的产业价值链上通过价格不断提高向后面环节转移,最终到了具有完全竞争市场特点的生产经营者,因价格无法控制而出现继续前转困难,在产品无法全部按成本定价进行销售时,出现亏本销售、存货自消等情况,部分税负就自己承担,难以前转他人。(3)个体消费者。个体消费者是市场价格被动接受者,即使购物时能讨价还价,但价格一般以产品成本为基础,而成本包含了税负转嫁部分,使消费者成为最终税负承担者。(4)权力消费者。部分拥有权力的群体可以通过公款报销其购物消费,实现税负后转和旁转,但这一群体较小,行为特殊,并不能改变税负转嫁的运作规律。通过上述负税人类型的分析,可以看出资源税可以在不同时间和空间(环节)进行转嫁,税负不但得到转嫁,还通过资源特殊性载体,在税负转嫁过程中借助涨价、补贴、转嫁等方式重复、多次进行转嫁,就像投资乘数一样在“生产—消费”流通中延伸扩大,最终获得超过实际税负的转嫁收益,而且这些收益是被转移过程中多个行为主体所分享,加重了最终消费者的税负负担。四、世界经济发展探索中的资源对资源征税在各国都有悠久的历史,西方国家多年的市场经济发展探索中,资源税也纳入到市场经济体制的研究和实践中,尤其近年来世界生态问题成为世界发展的一大主题后,迫使各国不得不将资源税改革提到新的日程。(一)相关税收构成目前西方国家关于资源税体系主要由资源税和配套税构成,一般资源税大体上细分为:权利金、超额利润税、红利、资源租金、资源耗竭补贴等项目,与我国资源税相比具有以下特点:1、调节本地税法以美国为代表的西方发达国家资源税立法权通常不实行全国集中,不搞一刀切,各州可以根据各地资源供求、市场配置、生态承载能力、地方发展规划等来调节本地资源税,这样能充分发挥各地资源禀赋的优势,避免各地对资源无序开采陷入资源诅咒的陷阱。这样即照顾了地方经济发展的需要,也是地方成为本地资源、生态、发展的主体,对资源的使用和管理负有社会责任和义务,调动了地方社会参与的积极性。2、企业通过开发替代资源的能力资源耗竭补贴类似于“负权利金”,是对当前资源开采企业征收,用于未来资源开发的扶持性资金,对资源可持续性发展具有重要的意义。首先,企业在享受资源开采带来的经济利益之时,加强了资源危机的意识,并为社会发展需要提供资金去开发新的替代资源,既解决了资源与生态矛盾问题,也促进了新能源的开发和利用。其次,新能源的研发权利和责任让企业进行分担,避免了新资源研发由国家独立投入,而企业分享收益造成的外部不经济行为。实践证明,企业参与新能源的研发具有较高的优越性,无论是市场开发还是技术投入,在成效上是政府本身难以达到的。(二)税收征管属性的一致性税收是体现一个国家社会制度的阶级本质特征,不同的社会体制具有不同的税收社会属性,但在市场经济条件下,税收的很多功能是具有一致性的。在全球经济一体化日趋扩大的今天,资源禀赋差异早已成为推动国际区域经济发展的主要动因,因此西方发达国家资源税的发展和完善经验是值得我国借鉴的。1、立法权分散,不利于协调资源税立法权限是集中还是分散没有统一的定论,立法权限集中能充分体现效率和执行能力,能反映大局和整体规划,但立法权过度集中,容易造成一刀切,忽略区域差异性,使资源配置难以实现最优化。如果立法权过于分散,容易现成地方保护主义影响下的小市场,影响全国市场经济的协调发展。鉴于我国目前市场经济发展还不完善,国内市场区域性结构特点突出,可以借鉴西方国家资源税立法权分散经验,按照经济区域和资源市场区域等特点试行大行政区下的资源税立法权,来调节资源的市场需求和各区域生态发展要求,使资源税立法权更加接近社会发展的实际需要。2、税收征收对象不专业,影响社会对资源性的重视和支持我国各地资源种类分布不均,按照全国一刀切的征税范围难以适应社会发展需要。首先,不能体现资源的实际市场价值。目前我国资源税课税对象范围狭窄,对影响生态环境的诸多资源不计入纳税对象,这样容易造成这部分资源过度消耗的现象,影响了这些资源的价值性,继而不能引起社会的重视。其次,影响地方政府的积极性。由于本地大多资源不纳入征收范围,地方政府往往只重视征税资源的开采,把其视为财政收入的支柱产业来抓,而减少了其他未税资源的利用和保护。因此,应借鉴西方国家扩大资源税征收范围,同时在资源税立法权下放的前提下,地方可以根据当地资源市场和生态承载能力来合理调整课税对象,把资源、生态和社会发展相结合来制定资源税征收调节体系。3、优化矿产资源开采的市场结构随着越南、印度和澳大利亚等国矿产资源租赁税法案的实施,对铁矿石、煤等矿产资源进行了以利润为税基征收特别资源税的改革,既减小了资源税的转嫁,也有效保护了本国矿产资源的外流。我国社会主义公有制保证了国家矿产资源的国有特征,可以通过资源税制改革,进一步强化资源国有的优势,严格控制资源的国家开采许可权,使开采权和经营权集中于国家的统一规划下。这样一方面可以优化我国资源开采的市场结构,有利于促进企业的开采、勘探和综合利用,有效防止因开采混乱导致的矿难事故、资源浪费和生态破坏等社会问题。另一方面,国家可以通过绝对控制的少数大企业管理资源市场,现成矿产资源市场的一致性,有利于解决因资源税导致资源价格上调,市场成本推动引发的社会物价问题。五、发展国土流失,需要进一步加大其又要为社会可持续发展提供强有力的制度保障根据资源税税负转嫁特点,我国资源税还需结合社会现实需求加大改革,充分发挥资源税的杠杠优势,为社会可持续发展提供强有力的制度保障。(一)强化把握,增加产品的总量目前我国学术界主张实行从价税的观点较多,实行从价税,利于反映资源的真实价值,维护税收的公平性。但是如果只是从价税改革,也难以协调部分重要资源的税负承当问题,矿物能源就是实例,会将税负全额转嫁并获取税负转嫁带来的更多收益,反而成为推动通货膨胀的成本因素,并给企业带来赋税收益。所以有必要将资源税范围扩大,对所有资源按照对社会经济发展的影响程度、储藏量、外部性成本等进行分类