分权化改革与中国地方行政区划的变革

分权化改革与中国地方行政区划的变革

1当代中国区划改革的背景20世纪80年代以来，中央政府通过向地方政府下放各种财政和行政权力，获得了地方政府的广泛权力，极大地推动了地方行政的改革。以加强中央控制和保障高度集中的计划经济模式为目的的传统地方行政区划开始受到经济因素越来越强烈的冲击。1983年以后随着计划单列城市、特区城市和特区省的建立,地县改市和市领导县体制的确立,极大地改变了中国的地方行政区划,同时形成了当代中国梯度分权的格局(1)和多层次的行政管理体制。然而随着市场化和城市化的不断推进,分权格局的弊端逐渐显现,区划分割与管理层级过多逐渐成为城市与区域持续发展的阻力。针对上述问题,中国行政区划进入新一轮改革高潮,自2000年开始的大中城市撤县(市)(2)设区成为新时期改革的首要实践。广州、南京、杭州、苏州等许多大中城市试图通过撤县(市)设区,利用行政集权的手段整合发展资源,减少协调矛盾,壮大中心城市发展实力。就在大中城市轰轰烈烈撤县(市)设区的同时,以分期、分批扩大县级行政区的经济和社会管理权限,发展县域经济为核心的县级行政区划改革,自2002年开始在部分省份如浙江、山东、福建、湖北、河南、河北等省悄然展开,并有逐渐推广全国之势。中国当前的行政区划改革是对新时期中国政治经济发展的直接反映。进入21世纪以来的行政区划改革高潮,已引起许多学者的关注(戴均良,2003;魏立华,阎小培,2004;谢涤湘,文吉,魏清泉,2004;张京祥,吴缚龙,2004),但全面分析两种不同区划改革产生机制的研究尚未出现。本文试图梳理当前两种改革方向,探索在中国政治经济大背景中行政区划改革的内在机制。2当前行政区划改革的实践2.1城市区划合并撤县(市)设区作为中国大城市适应城市化发展趋势,将广域型行政建制转变为城市型行政建制的手段在2000年之前就已有出现,如上海撤销上海县、宝山县等,但规模、数量都较少。将撤县(市)设区作为协调区域发展、壮大中心城市实力的手段并广泛应用却是2000年以后的事,自广州开始,南京、杭州等大中城市纷纷展开。据统计,2000年1月至2004年8月,中国共有32个城市进行了34次行政区划合并,共撤县(市)43个(表1、图1),其主要特点为两方面:(1)撤县(市)设区城市绝大多数集中于东部沿海省份,共24个城市25次撤并县(市)34个,分别约占总数的75%,73.5%,79.1%。在东部地区被撤并的34个县(市)中,长江三角洲地区占11个,珠江三角洲地区有9个,合计约占总数的58.8%。(2)撤县(市)设区城市多以非农人口大于50万的大城市为主。在所有撤县(市)设区城市中,撤并前中心城市非农人口超过50万的有21个左右,约占总数的65.6%,省会城市有8个,占总数的25%。对于当前撤县(市)设区的依据或动因已有学者研究(谢涤湘,文吉,魏清泉,2004;张京祥,吴缚龙,2004),主要有三点:(1)扩大中心城市的发展空间,使城市产业布局与发展模式更趋合理有序。这一点几乎是所有撤县(市)设区调整的首要依据。(2)整合县级单位的经济发展力量,扩大中心城市规模,增强中心城市整体经济实力。解决市管县体制中的市县矛盾往往成为撤县(市)设区的主要动因。(3)协调中心城市与周边县(市)的公共基础设施规划和建设,减少不同行政单元间的摩擦,特别是重复建设和环境污染,尤其是市县同城地区。2.2扩大土地2.2.1“市管县”体制相比撤县(市)设区,扩权强县有着较为广泛的理论基础。在关于中国行政区划调整的众多观点中(毛寿龙,1995;蔡玉峰,1999;张春根,1999;刘君德,汪宇明,2000;于鸣超,2002;戴均良,2004),“强县、撤地、分省”已基本成为理论研究的主要思路,即向县级单位扩权作强县域经济;逐步裁撤地级市,取消市管县实行省管县和城乡分治;划小省的范围或增设直辖市,逐步将中国行政管理体制向中央—省区(直辖市)—县市—乡镇四级过渡,其中乡镇以自治为主。针对现行行政区划体制的主要问题尤其是“市管县”体制的弊端,扩权强县,取消“市管县”实行“省管县”已成为许多学者倡导的首要观点。实行省管县就是依据城市型和广域型行政建制的不同性质和特点实行“市县分治”,“市”只管理城市自身一块,县改由省直接管理,逐步取消城乡合治为城乡分治。张春根(1999)的主张基本代表了当前行政区划理论探讨的主要观点:减少行政层次,撤消地级市和地区行署,取消“市管县”体制,形成省—县—乡三级体系;将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省,每个省辖40-45个县;改变县级政府“责任重大,权限不够”的状况,进一步放权强县,健全县级政府职能。蔡玉峰(1999)认为,中国的县制历史悠久,始于春秋历经数千年沿用至今,缩省强县的主张在学界传统深厚(3),如果减少行政层次实行地方政府三级制,理应保留成熟和相对稳定的县制,撤消变更频繁的地级建制。省—县—乡三级制法律基础坚实,地级行政建制(地区、地级市)以及“市管县”体制虽然已经实行多年,但迄今并不具有宪法和法律地位,是一种临时性的行政举措。关于行政区划改革的步骤,基本形成如下共识:第一步就是“强县”,即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限,作强县域经济;第二步“撤地”,即在条件成熟的地方由省直管县,实现县市和所在地级市脱钩,地级市的行政级别可继续保留不变,其主要职能将集中用于所在中心城市的建设上;第三步“分省”,即划小省的管辖范围,增设省或直辖市(戴均良,2004)。2.2.2信息扩大的主要做法在县市扩权的情况,部分重扩权强县作为理论研究的策略,其内含是具有普遍性的,即通过均等的扩权、取消市管县来增强县级政府的发展能力。当前扩权强县的实践并非普遍的扩权,而是试点性的“强县扩权”,即对经济发展实力、能力已经较强的县进一步扩权。相比于撤县(市)设区的实质性区划调整,强县扩权更类似于省政府的行政管理政策,虽然没有明显的行政区划变更,但产生的影响却较为深远。北京国际城市发展研究院发布的《中国城市“十一五”核心问题研究报告》指出,“强县扩权”是“十一五”时期加快发展县域经济,推动城乡统筹战略的着眼点。据不完全统计,截至2004年8月已经开始试点实施强县扩权的省份有浙江、山东、福建、湖北、河北、河南、湖南、黑龙江等8省(图1),此外还有许多省份正在研究具体扩权方案(李兆清,2004;高英雄,2004;陈辉,2004)。当前强县扩权实践的特点,主要有以下几个方面:(1)浙江省是中国最早开始扩权实践的省份,在1992、1997年就曾小规模地向县(市)放权,自2002年8月起的第三次放权规模最大,涉及领域最广。该次扩权将地区一级的经济管理权限直接下放给20个县区,包括绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区,县财政直接对省负责,经济上近似“省管县”。在浙江省委下发的文件中,扩权事项涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面,甚至扩展到社会管理职能,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。(2)浙江省通过强县扩权发展县域经济的成功一时间成为许多省份学习、效仿的对象。如2003年10月,福建省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》明确规定:除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外,其余的省、市政府审批权均授予县(市)政府行使,由县(市)自行审批;省直各部门对县(市)的各类专项补助直接下达到县(市),抄送各地级市主管部门备案。在财政体制和审批体制上,县(市)和地级市从上下级关系变成了一定程度上的平等关系。(3)强县扩权的具体方案各省基本差别不大,类似浙江、福建的做法,只是扩权县的数量各省根据经济发展实力划定,多少不一。其中河南省的扩权方案与其他省份稍有差别,其将扩权县进一步划分为两个层次,实行梯度扩权。2004年河南省出台的《关于发展壮大县域经济的若干意见》赋予巩义、永城、项城、固始、邓州5县(市)省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限;赋予2003年的经济发展前20名的县(市)(4)为扩权县,享有省辖市经济管理权限。巩义等5县(市)享有的扩大权限为:计划直接上报、财政直接结算、项目直接受理、土地直接审批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有和信息直接获得。其他20个扩权县,省政府赋予其省辖市的部分重要经济管理权限,即在建设项目管理、土地审批、证照发放方面享有与前5个县(市)相同的经济管理权限。3分权化与市场化改革无论是撤县(市)设区还是扩权强县,都是对中国当前政治经济发展的反映,因此分析当前行政区划的变革机制,必须将其置于中国政治经济改革的大背景中。中国经济改革的实质是在行政分权(administrativedecentralization)的框架下引入市场机制。通过对外开放与国际经济接轨,通过权力下放即行政分权推行经济自由化和市场化(吴国光,2004)。分权化与市场化改革既是中国20多年来保持高速经济增长、实现经济繁荣稳定的制度基础,同时也是许多政治经济问题的直接根源。将撤县(市)设区与扩权强县置于中国政治经济改革的大背景中分析可以清晰地看到,两种行政区划实践所表现出的差异只是实施主体的不同,其问题根源与作用机制的相同是更为实质的内容。3.1扩权推行的原因分析仔细比较撤县(市)设区和扩权强县的理论依据可以发现,市管县体制的弊病成为两种行政区划改革共同的逻辑起点,只是两种改革选择了不同的破解之道。市管县体制是改革开放之初,针对中国长期市县分治所造成的城乡分割、条块分割问题,自1982年开始逐渐推行的行政区划体制。这一体制改革希望通过市管县统一领导城乡建设,从而促进中心城市的发展,解决各种分割问题。市管县体制是分权化改革的重要组成部分,对于管县城市(一般为地级市)而言这是一次综合性的放权,不仅扩大了城市的经济、政治管理权限,而且在地域组织形式上也给予了明确的保证(钱颖一,2003;刘君德,汪宇明,2000)。在当时的政治经济背景下,与以第一产业为主的县级行政单位相比,地级中心城市无疑更具备发展非农经济的能力,因此市管县体制在当时是积极适当的。然而随着中国经济的迅速发展,尤其是1990年代以后,内外动力共同推动下的市、县经济的蓬勃发展,使得市管县的矛盾逐渐凸现出来。由于市管县体制中的市大多由地区行政公署或县级行政单位升格而来,所以市与县之间虽然有上下隶属关系,但县仍保持着相对较大的独立性。这就使得市管县体制成为介于省管县和市管区体制之间的行政区划安排,而正是这种安排在中国地方政府日益自治化(钱颖一,2003)与企业化的过程中变得越来越尴尬(刘君德,汪宇明,2000)。撤县(市)设区和扩权强县虽然均为对市管县体制的破解,然而由于实施主体的不同所导致的改革方向截然相反(表2)。(1)以城市(经济)利益最大化为目标的市政府看到的是市管县体制中县相对独立的地位对其发展空间的限制,以及围绕中心城市利益而进行的市县之间协调的困难。因此为了保证1980年代以来分权化改革所带来的广泛权利,市必须通过集权的手段消除市县之间的管理体制障碍,撤县(市)设区也就成为市政府破解市管县体制的迫切、必然选择。经济发展速度越快,市县矛盾越突出的地区,往往成为撤县(市)设区的多发地区,如当前经济与城市发展速度最快的长江三角洲和珠江三角洲,撤县(市)设区最为活跃、密集。(2)省政府作为更大区域层面的管理主体,它的管理对象既包括市也包括县,这种相对多元的管理对象使得省政府在省域(经济)利益最大化的目标下必须对市县两种主体都有所考虑。对于市管县体制,省政府也许能够看到中心城市发展空间不足的情况,但更为主要的是中心城市带动能力不足、束缚县域经济发展的情况。因此,从促进更多单位成为繁荣省域经济主角的角度,将权力进一步下放理应成为省政府的现实选择,这也正是当前实践中为什么经济强县首先给予扩权的原因。(3)针对县的管理权力,省、市两级政府之间的博弈在所难免。一方面从增强县域经济活力、促进区域经济整体繁荣的角度,省政府有必要将权力进一步下放到县级单位;而同时对于市要求集权壮大发展实力的要求,省政府往往会考虑中心城市的带动作用而综合权衡,通常经济发展实力越强的城市在省市之间的博弈中常常占据更为主动的地位。从目前扩权强县的实践可以看到,率先实施扩权的省份主要分布在东、中部地区,一方面这些省份县域经济发展基础较好、速度较快;同时其省域中心城市发展相对平稳,扩权强县对各方面的影响相对较小,实施阻力也较小。而城镇密集程度相对较高、省域中心城市发展迅速、市县矛盾突出的省份,如江苏、广东两个普遍采用“地方政府主导型”发展模式的省份,扩权强县并未率先展开,倒是撤县(市)设区“先声夺人”。在当前行政区划实践中,唯有浙江对已撤县(市)设区的行政单位——杭州的萧山区、余杭区和宁波的鄞州区——继续采用强县扩权的政策,这其中市与区的协调发展已成为地方发展、规划研究的重点与难点(5)。3.2市市行政区改革的对象无论是撤县(市)设区还是扩权强县其实质依然是对中国分权化改革基本逻辑的延续。而中国单一等级制的制度秩序决定了,无论是集权还是分权,其制度结构是相同的单中心,即“决策权是在等级制的命令链条中组织起来的,具有一个单一的终极权力中心”(E·Ostrom,LarrySchroederandSusanWynne,1993)。在单中心的政治体制中,决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构,该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使(V·Ostrom,1971)。因此,政府政策的稳定性与连续性较差,分权的努力往往是“集权的分权”,一旦分权出现问题,就非常容易立即恢复集权,于是就出现中国所谓的“一收就死,一放就乱”的问题(毛寿龙,2000)。分权与集权的选择如同在一个分与集的连续统一体上来回寻找平衡点,而所谓的均权与平衡往往是短暂的。在地方政府层面分析中国当前的行政区划改革,强县扩权无疑是中国分权化改革的进一步深化,而撤县(市)设区则是在整体分权化框架下的局部集权,而它们共同改革的对象,介于两种安排之间的“市管县”体制以及地区行署体制其实更类似一种“均权”的安排。集权的缺陷与分权的弊病无需赘述,仅就城市与区域发展方面,简单的集权和分权对于中国城市与城市化的健康发展都无太大促进(谢涤湘,文吉,魏清泉,2004;张京祥,吴缚龙,2004)。(1)撤县(市)设区虽然为城市政府解决了发展空间的问题,并能够通过强制的手段进行区域发展协调,但管辖区域的急速扩张将导致政府回应性的降低,从而降低地方公共服务水平,抑制经济社会发展。因此,在满足了中心城市发展战略的空间需求后,撤县(市)设区城市将进一步着手城市内部市与区分权框架的设计,否则集权的弊病将进一步吞噬地方发展的积极性。然而此时分权的努力是“集权的分权”,重要政策的制定权掌握在城市政府手中,区无法制约上级集权与分权的随意性,地方发展的自主性和积极性也就必然大打折扣。通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为“内部矛盾”,体制内生的问题并未根本解决,而这种粗暴的方式对于平级城市之间的矛盾则显得苍白无力,协调依旧困难重重。城市内部的市与区分权对于都市区的协调发展有一定促进作用,至于总体绩效水平可能并无太大提高。(2)扩权强县在促进地方发展积极性的同时,进一步增多了中国当前的行政管理等级,面对更多数量与层级的地方政府,协调与监督问题必须尽快提上议事日程。强县扩权作为省域内的梯度分权,改革的思路基本类似于改革初期设置计划单列市的方法,只不过扩权县的管理权限处于地级市与县之间,而计划单列市处于直辖市与地级市之间。如果单从管理权限大小来区分,随着扩权县的出现中国将近似形成九个管理层级:中央—省、自治区、直辖市—计划单列市(副省级城市)—地市、自治州—扩权县(市)—县(市)—区—乡镇—村。强县在获得更为广泛的经济管理权限后,其发展区域经济的积极性将被进一步调动,从而加速政府主导的区域工业化与城市化进程。在这一加速的进程中,区域潜在的矛盾将逐渐显现、甚至激化,如土地可持续利用、地下水开采、污水处理、区域交通设施等目前就已困难重重的问题。而梯度分权的格局可能进一步复杂微观发展主体间的竞合关系,在地方赶超战略(6)与城市营销战略(7)的推动下,更多数量、层级的发展主体间的协调如何展开。区域管治(regionalgovernance)在无法改变现有体制的情况下,绩效是大打折扣的。如果参与协商的主体仅为同一等级体制中的不同政府单元,而协调机构与相关政府主体之间无法按公共物品的属性与领域来区分决策权力分布,那么治理不会有太多实质性的进展,长江三角洲与珠江三角洲近10年的发展历程似乎可以说明这一问题。(3)无论是集权还是分权,似乎都无法解决单个城市发展与整个区域协调共赢的问题,那么均权的制度安排是否可行,答案是否定的。只要考察“市管县”体制及其前身地区行署制度就能看到,市县或地县之间相对独立的关系表明了