建国以来我国市制建设行政区划调整模式的演变

建国以来我国市制建设行政区划调整模式的演变

行政办公室是我国行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分。特别是在市政体制的建设中，它对促进生产力的发展和城市空间的合理配置以及科学的社会经济网络的建立和国家行政体制的完善具有重要意义。建国以来,由于我国地级市设置的标准变动不一,以及社会经济发展的波动起伏,导致了我国城市数量增减各异,变动较大:1949年底,全国共有设市城市136个,1960年增加到220个,1976年减少到188个,到2005年又增加到661个(其中包括374个县级市)。在关于市制建设的行政区划调整模式上,也经历了“切块设市”、“整县改市”、“地市合并”以及“撤县(镇)设区”等不同模式的行政区划调整,这直接导致了我国城市面积的不断扩大和城市人口的逐年增加。可以说,行政区划调整在我国的城市发展和城市化进程中发挥着巨大的作用。目前,国内关于行政区划调整对城市发展影响的研究,主要集中在对城市的面积、经济、空间结构和体制管理的影响上。如陈钊以四川省的南充、乐山、内江市为例,研究了行政区划调整对区域经济发展的影响。研究发现,自区域拆分之后,新设地区和保留地区经济,均取得了高于周边同类地区的发展速度,而且这种拆分对新设地区的中心城市发展有更大的推动作用。吕宪军、王梅以南京为例,研究了南京行政区划调整对城市扩张的影响。陈忠祥、李莉以宁夏中北部地区为例,研究由于行政区划变动对银川、吴忠、青铜峡、灵武所形成的城市群在空间结构和社会经济结构等方面的变化。周霞则从规划管理的角度,研究了佛山市行政区划调整与规划管理体制的完善建设之间的关系。但以上研究都主要集中在单个城市或某一区域内,缺少从全国的角度来研究行政区域调整对我国城市发展的影响。因此,本文试图从全国的角度,研究1990年以来,行政区化调整对我国城市数量、面积和人口所带来的影响。一城市区划变动的数据来源本文研究的区域主要是我国的地级市和直辖市。城市统计标准以每年的《中国城市统计年鉴》为准。城市面积、人口和数量的数据,主要来自1991年至2006年的《中国城市统计年鉴》,各城市行政区划变动的信息,除来自每年的《中国城市统计年鉴》外,还参考了“中华人民共和国行政区划网站”①。一些“撤县设区”的地级市和直辖市各区的数据,参考了2005年各地级市和直辖市的城市统计年鉴。本文所研究的区域不包含香港、澳门和台湾。二19自90年代以来，行政法规的调整对中国城市发展的影响1.“地市合并”模式1990年以来,随着我国经济持续高速发展,各地区的小城市也迅速发展起来,逐渐成为各地区的经济中心,很多县镇都已达到了设市的标准。而且,随着改革开放的深入,国家进一步扩大了各地区经济发展的自主权和决策权。因此,在这一时期,伴随着行政区划调整,我国地级市和直辖市的数量增长很快。1990年,我国地级市和直辖市共有188个,其中直辖市3个,到2005年,地级市和直辖市达到287个。其中地级市增加了99个,直辖市增加了1个。在设市模式上,主要以“地市合并”和“整县改市”为主。“地市合并”,指把原来的地区和县级市合并到一起,组建新的地级市,其目的是为了精简机构和行政编制、打破城乡分割,以经济比较发达的市来带动周边地区经济的发展。1990年-2005年,我国新成立的地级市采用“地市合并”模式的共有89个,占新设地级市的88.1%。“整县改市”,指把原来的县级市直接升级为地级市,全县地域范围是改市后的城市地域范围。“整县改市”的目的是以县城或某一经济发达的镇为核心,来带动全县乡村的发展,以缩小城乡差别,促进地区经济的发展。1990年-2005年,我国新成立的地级市采用“整县改市”模式的有12个,占新设地级市的11.9%②。在设市的区域分布上,按东、中、西三大地带分:东部地区有26个,占新设地级市的25.7%;中部地区有37个,占新设地级市的36.3%;西部地区有38个,占新设地级市的38%。按各省的分布,其中以广西、四川、安徽、云南、甘肃、陕西和山东居多,7个省新设立的地级市共有50个,占全国新设地级市的49.5%。如果只从地域的角度考虑出发,从图1可以看出:我国东部地区除海南省外,其他各省设市均已完毕;中部地区除黑龙江、吉林、湖北还有个别地区没有设市外,其余各省也都已设市完毕;而西部地区除陕西、甘肃和四川设市较多外,其他各省、自治区大部分地区还都没有设市。但考虑到自然状况和人口经济发展态势,可以认为,我国已基本完成了地级市的行政区划,未来如不发生行政区划体系的重大调整,则我国的城市发展会侧重在加强内功发展上,即如何在市域范围内构建有效的城镇体系和城乡结构。2.“撤县和市”的区划调整对城市市区人口密度的影响1990年-2005年,行政区划调整直接扩大了我国地级市和直辖市的市区面积。1990年,我国188个地级市和直辖市的市区面积共有26.6万平方公里;2005年,287个地级市和直辖市的市区面积有59.4万平方公里。15年间,地级市和直辖市的市区面积共增加了32.8万平方公里。其中,一部分是由于市区面积统计口径的调整造成的,另一部分是由于行政区划调整造成的。在行政区划调整中,一部分是由于新地级市的成立,导致市区面积的增加;另有一部分是由于经历过“撤县(镇)为区”的区划调整,导致市区面积的增加。据统计,1990年-2005年15年间,全国新增的101个地级市的市区面积共22.7万平方公里,占全部增加市区面积的69.2%;有58个城市进行过“撤县(镇)为区”的行政区划调整,新增加的市区面积为11.1万平方公里,占全国增加市区面积的33.8%;此外,还有两个城市进行过“撤区设县”的行政区划调整,共减少市区面积0.4万平方公里。另外,由于城市面积统计口径的调整,导致有0.7万平方公里市区面积的减少。随着地级市和直辖市市区面积的扩大,其占全国国土面积的比重也随之增加。1990年,我国地级市和直辖市市区面积占国土面积的2.8%,到2005年增至6.2%,比1990年增加了3.4个百分点。在这增加的3.4个百分点中,有1.2个百分点是由于“撤县设区”行政区划调整造成的。“撤县设区”,指把地级市周边的县、县级市、镇或乡设置成或归并为地级市的区。这样有利于在短期内有效地扩大城市发展空间,实现乡村地域型政区向城市型政区转化,扩大市场运作空间,整合政府间的关系,促进公共效率的提高。1990年-2005年,我国共有58个城市进行过“撤县设区”的行政区划调整,从图2可以看出,这些城市主要集中在东部沿海地区、直辖市及各省、自治区的首府。尤其像江苏、浙江、广东这些发达省份,由于经济的快速发展,省内各城市进行“撤县设区”区划调整的城市尤其多,三省共有25个,占全国的43%。“撤县设区”的行政区划调整虽然扩大了中心城市的发展空间,但也导致了各城市市区人口密度的下降。1990年进行“撤县设区”的58个城市的市区人口密度为1685人/平方公里,到2005年下降到992人/平方公里,下降了近70%。此外,在新设立的101个地级市中,有80%城市的市区面积都在1平方公里以上。2005年这101个新设地级市的市区人口密度为343人/平方公里,远低于全国地级市和直辖市市区人口平均密度610人/平方公里的水平。从上述分析可以看出,无论是新设的地级市,还是已进行的“撤县设区”区划调整的城市,城市市区人口密度或是不高,或是下降。因此,我国城市在未来的发展中,应着重提高城市土地利用的集约水平,防止城市无序扩张。3.不同规模城市市场需求的分布行政区划调整,尤其是“撤县设区”的区划调整,直接扩大了各城市的市区非农业人口规模。2005年,我国地级市和直辖市市区非农业人口在200万以上的超大城市有24个,比1990年增加了15个。在这24个超大城市中,除沈阳、青岛、大连、太原和吉林没有进行过行政区划调整外,其余19个城市都进行过“撤县设区”的区划调整。1990年-2005年,这19个城市因“撤县设区”而增加的城区非农业人口,在全市区非农业人口增加值的贡献率一般都在20%以上,尤其像重庆、汕头,因“撤县设区”而增加的城区非农业人口,分别占全市增加非农业人口比重的88%和76%。通过对上述24个城市市区非农业人口,在1990年和2005年的增长对比,可以发现,汕头、佛山、杭州、石家庄、无锡、东莞这6个城市,1990年城市市区非农业人口一般在100万以下,到2005年都猛增到200万以上,2005年城市市区非农业人口比1990年普遍高出2-11倍,而且因“撤县设区”而增加的非农业人口,占市区增加非农业人口的比重都在30%以上。因此,从上述分析可以推测,如果不是由于“撤县设区”的区划调整,这6个城市在2005年不可能跻身于超大型城市的行列。另外,2005年我国地级市和直辖市市区非农业人口在100-200万之间的特大城市有39个,在50-100万之间的大城市有76个,分别比1990年增加了17个和48个。在这增加的17个特大城市和48个大城市中,分别有常州、淮安、惠州和宁波4个特大城市与珠海、镇江和韶关3个大城市。其规模的扩大也主要是由于“撤县设区”的区划调整所导致的。从上述分析可以发现,1990年-2005年,我国大城市及其规模以上城市的数量都有了很大的增加。城市规模的扩大除了人口的自然增长、外来人口的涌入外,“撤县设区”的行政区划调整,也是导致城市人口规模扩大的一个重要因素。而且,规模越大的城市,“撤县设区”的区划调整对其人口数量的影响越是突出。行政区划的调整还导致了各城市人口增长速度加快。1990年-2005年,我国地级市市区人口年均增长率为2.9%,其中人口增长率高于年均增长率的地级市有90个。从图3可以看出,这90个城市并不主要分布在经济比较发达的沿海地区,中西部地区也大有存在。究其原因,主要是因为在这90个城市中,有78个城市进行过行政区划调整,其中有50个城市进行过“撤县(镇)设区”的区划调整,有28个城市进行过“地市合并”或“整县改市”的区划调整,而且这些城市大都分布在中西部地区。行政区划调整,不但扩大了市区的面积,而且还导致了城市市区人口统计范围增加,进而促进了各城市市区人口的快速增长。如这90个城市,2005年其市区面积大部分都比1990年有不同程度的增加。统计还发现,城市市区人口增长率与行政区划调整幅度呈正相关关系。1990年-2005年,市区人口增长率大于10%的城市有16个。在这16个城市中,除东莞没有进行过行政区划调整外,其余15个城市都曾经历过。2005年,这15个城市市区面积普遍比1990年高出5-40倍不等,而且市区人口增长率越高的城市,其市区面积增加的也越大,两者相关系数达0.93。此外,在1990年-2005年的市区人口增长中,还有20个城市的市区人口出现了下降。如图3所示,这20个城市,既有分布在沿海地区的,也有分布在内陆地区的。在这20个城市中,除11个城市由于行政区划调整而使城市市区面积减少外,另外没有进行过区划调整的9个城市的市区面积,也出现了减少。因此可以推测,这些市区人口增长率为负数的20个城市,人口减少的主要原因之一是由于市区面积的减少,而导致的对市区人口统计的减少。从上述分析可以看出,无论是市区人口增长较快的城市,还是市区人口增长为负的城市,其人口变化的主要因素之一是由于市区面积变动造成的,而造成市区面积变动的主要因素是各城市的行政区划调整。总体而言,1990年-2005年,我国各城市的行政区划调整,扩大了城市的市区范围,增加了市区人口,加快了我国城市化的快速发展。但应注意到,各城市的区划调整,尤其是“撤县(镇)设区”的区划调整,是直接把大量的农村人口划为城市人口。这样做,虽然提高了城市的城市化水平,但也导致了一些城市的城市化质量不高。三城市发展的空间1990年以来,我国城市进行了“地市合并”、“整县改市”及“撤县(镇)设区”等不同形式的区划调整,这直接促进了我国城市的发展和城市化水平的提高。本文以我国地级市和直辖市作为研究对象,研究了1990年-2005年行政区划调整对我国地级市和直辖市数量、面积和人口的影响,研究结果发现:第一,1990年-2005年,通过“地市合并”和“整县改市”形式,我国净增地级市和直辖市共99个。目前,我国东部和中部地区已基本设市完毕,西部地区除陕西、甘肃和四川设市较多外,其他各省、自治区大部分地区还都没有设市。但考虑到自然状况和人口经济发展态势,可以认为,我国已基本完成了地级市的行政区划,未来如不发生行政区划体系的重大调整,我国的城市发展会侧重在市域范围内构建有效的城镇体系和城乡结构上。第二,1990年-2005年,我国地级市和直辖市共新增市区面积32.8万平方公里,其中新增