地方财政风险的金融化及其治理

地方财政风险的金融化及其治理

在中国的特定历史和当前的经济体制下，金融和银行一直是“共同语言”，可能存在风险。目前我国银行业面临较大的风险已是一个不争的事实,尤其是在东南亚金融危机之后,人们开始更多的关注银行业风险:问题,但对事实上已经客观存在且较为隐蔽的财政风险特别是地方财政风险在较长时期内并没有能够引起人们足够的关注。针对地方财政职能日趋弱化、地方财源严重不足、增收能力十分有限的状况,不得不以各种名义、各种方式“合法”地将地方财政风险向银行分支机构(包括农村信用社)转嫁,因此产生了当前我国特殊历史时期地方财政风险“金融化”的特有现象。本课题旨在通过研究现实存在的地方财政风险金融化的主要表现及异化途径,深层次思考这种现象产生的根源,并试图从政策、体制上寻求治理对策。一、部分地方财政风险金融化,已进入转嫁之期我国诸多地方尤其是市级以下各级财政存在程度不同的财政紧张,但是各级地方政府还是过着“年年难过年年过,年年过得还不错”的日子。很显然,地方财政支出已经或正在通过各种渠道向社会其他部门转嫁。我们在对大量调查事实的分析中发现,地方各级政府向基层银行分支机构(包括农村信用社)转嫁财政支付风险的迹象相当明显,地方财政风险金融化问题比较突出,并最终对我国银行业健康运行构成了新的威胁。据分析,当前地方政府向基层银行分支机构转嫁其财政风险的主要途径表现在以下几个方面:1、保护企业利益之规定长期以来,我国地方企业尤其是国有企业承担了大量的社会责任,形成了大量的“财政隐性赤字”。随着企业制度改革的全面推开,许多隐性赤字、历史问题逐渐显现出来,迫切需要地方政府解决。由于受到“分灶吃饭”的影响,目前我国的地方经济实质上已演变成了“诸侯经济”,地方政府在企业与银行的利益平衡上往往倾向于本地企业一边,甚至用牺牲银行利益的做法来保护企业利益。特别是近几年来,地方政府总想通过改制,帮助企业卸下包袱、轻装上阵,有的地方甚至借改制之名,行逃废债之实。而司法部门因受制于地方党政,依法维权收效甚微,加之“资产剥离”后不可避免地产生了负面影响,银行信贷资金被地方视为“准财政资金”,并因此从“赖帐经济”(易钢,1999)这一黑洞中滚滚而去,不断流失。据报道:截止2000年末,全国仅在工、农、中、建、交五家商业银行开户的改制企业逃废银行贷款本息已高达1851亿元,其中:国有企业逃废银行贷款本息1273亿元,占逃废债总额的68.77%。另据对江苏省某市国有、集体“破产”企业金融债权受偿情况的调查,该市在1996—2000年期间,破产的国有集体企业涉及本地金融机构贷款本息9.04亿元,实际受偿金额只有1150万元,受偿率仅为1.27%。在已办理抵押手续的4.99亿元贷款本金中,实际受偿额仅有810万元,受偿率1.62%。以上种种迹象表明:地方政府盲目兴办项目,一味追求“速度”、“政绩”而导致的低水平重复建设,并为此付出的改革费用,大部分都在银行“报销”。2、农村合作基金的清理对农村市场的影响地方政府自办金融在全国范围内普遍存在,如各种形式的社会集资、股金会、基金会等,由此产生的地方财政风险绝大部分已经或正在以各种名义“合法”地转嫁给基层银行分支机构。这方面事实很多,这里我们仅以全国范围内有目共睹的清理农村合作基金会为典型事例。在全国大规模的清理工作中,相当多的地方政府无法拿出大量的资金来保证及时兑付个人股金,从维护社会稳定和地方政府信誉的大局出发,农村信用社因此承担了许多不该承担的责任。据对江苏某地级市所辖各县(市)并入、承接农村合作基金会资产、负债情况的调查分析,地方政府已将近5—7亿元的资产损失转嫁给农村信用社,农村大局则暂时得到了“稳定”。农村合作基金会的问题也可以暂告一段落,但是对于历史包袱本来就十分沉重的农村信用社犹如雪上加霜。据调查,截止2001年6月底,该市农村信用社接收原基金会的存款已基本上被储户提走,而接收的基金会的巨额贷款却一时难以收回。3、基层银行的风险增加长期以来,由于地方财力不足,各级政府对文教科卫、社会保障等社会性支出严重欠账,影响了社会事业的发展。据调查,截止2001年7月底,江苏某市仅28所地方财政全额预算包干的普通中学向所在地银行机构贷款的余额就达到2.57亿元。1998年至2000年三年间,这些学校累计向各金融机构的借款3.99亿元,三年间贷款额分别为0.09亿元、1.22亿元和2.67亿元,呈现出逐年翻番的递增趋势。由于基础教育关系到国民素质提高的战略问题,在城乡居民收入不高、增长不快的情况下,国家不可能对基础教育的收费实施市场化管理,因此基础教育系统借款的偿还来源将成为一个新问题,这无疑要加大基层银行的经营风险。在社会保障资金方面,各级政府也纷纷把目光转向了当地银行部门,希望通过银行部门调剂资金解决社保资金“出险”的难题。据调查:江苏某县级市自1986年开始征缴失业保险基金,至2000年底可用保险基金仅有372万元。2000年该市共征缴失业保险金1061万元,当年支付1589万元,收支倒挂527万元。2001年全市预计可征缴失业保险金1000万元,但支出需求达2690万元,进,入2001年4月份以来,该市已出现了无钱支付的“险情”,仅6月份的资金缺口就达到150余万元。面对“险情”,当地政府采取了“银行贷款、财政贴息”的办法,来解决失业保险资金的“燃眉之急”。此外,该市养老保险基金也已频频告急,账面资金余额加上每月征缴保险金仅够支付到2001年9月份。地方政府采用银行贷款填补社保资金缺口的做法,无疑是“拆东补西”的权宜之计,其最终直接受害者将是银行机构。4、地方财政风险金融化自1998年下半年以来,我国实施了积极的财政政策,在政策的推动下,一度沉寂和压抑已久的地方政府投资热情被激发,各地掀起了一股以地方政府直接投资为主的投资热潮。但由于受地方财力严重匮乏的限制,地方政府维系高投入主要靠举债。在政府举债投资方式上,由于国家对地方政府直接举债行为进行了严格限制,越来越多的地方政府采用变通方式来举债,如通过成立类似“窗口公司”的负债载体来筹集资金。这也是当前各级地方政府采用最普遍、也是最主要的一种间接筹资方式。为了达到借贷主体合法化和筹资方便,地方各级政府部门尤其是地市级政府部门近年来纷纷设立各类公司,如城建部门成立城市基础设施建设公司,财政部门成立国资经营公司,交通部门根据道路名称成立建设公司等等,这些企业又通过出资、参股裂变为多家独立法人企业,分别进行筹资,从事政府投资活动。在当前政府举债投资的资金中,银行信贷资金逐年增加。据对江苏省某市1998年至2000年三年间银行业对地方政府主要建设项目贷款投入情况的调查,当前银行贷款主要投向三个方面:一是对城市公共基础设施建设的投入。据调查,三年间,该市各商业银行仅对24户从事城市基础设施建设投资的公司累计贷款23.92亿元,至2001年7月末,24户企业贷款余额11.82亿元。二是对交通基础设施建设的投入。三年中该市银行对9户从事交通建设和公路管理的单位和企业发放贷款9.82亿元,至2001年7月末,9户企业贷款余额仍达5.96亿元。三是对邮电、电信业的投入。在3年内,该市5家电信企业向金融机构累计贷款20.17亿元,至2001年7月末,贷款余额3.84亿元。三年间,该市银行业投向上述三大块38户企业的贷款达到53.91亿元,按年分别为12.13亿元、19.43亿元和22.35亿元,目前尚未收回贷款还有21.62亿元,占同期该市贷款新增额的36%。地方政府运用“变通”方式推动基层银行过多介入政府投资领域,形成了大量信贷资金长期化、财政化趋势,发展到一定阶段,必将形成信贷资金“空壳化”,为此银行业要为地方政府(或财政)承担巨额的资产损失,银行业的风险状况有可能进一步加剧。上述四个方面是近年来地方财政风险金融化表现较为突出的方面,但地方政府通过其行为向基层金融部门转嫁地方财政风险的渠道绝不仅仅限于以上几个方面。实际上,我国地方政府实行“赤字财政和举债财政”的事实早已存在,地方政府通过各种方式和手段向基层银行转移财政支出的现象屡见不鲜,如地方政府部门要求金融机构发放扭亏扶贫贷款、安定团结贷款等,这也是银行业不良贷款形成的重要原因。另外,地方财政风险金融化还可以通过很多间接途径实现。如地方政府向企业征收过头税或增加税外负担将导致银行信贷资金间接财政化;地方政府违背企业意愿或超出企业承受能力要求企业进行项目投资,在地方企业大部分的营运资金依赖银行贷款的现实情况下,将投资风险间接转嫁给金融机构等。通过以上的分析,我们不难看出,地方财政风险金融化实际上是地方政府将其行为强行作用于基层金融部门的结果,其实现方式主要是政府对金融机构的直接和间接干预,这些干预活动屡禁不止,对金融业的影响是十分深远的。二、地方政府职能转变的原因通过对事实和情况的深入分析,我们发现,地方政府上述行为产生的动因除地方财力本身不足的原因外,根本原因:一方面在于地方政府未能实现职能的根本转变,过多地承担了地方经济发展的职能;另一方面则缘于地方政府官员对政绩的追求或创造政绩的需要。1、地方政府职能的“减轻负担”财政是政府行使其经济与社会职能的基本财力保证,但由于地方财政长期处于困境,我国相当多的地、县级财政仅能维持人员的“吃饭”需要,难以为当地经济与社会的改革和发展提供足够的财力支持。以下是江苏某市三级财政支出结构表(表1—3,单位:万元)从表1—3我们可以看出,当前地方财政可用于经济建设的资金不多,而且在整个财政支出中的占比很难得到提高,尤其是县级财政和乡镇财政可用于经济建设的支出比重更小。但是,现阶段我国经济和社会发展的现实国情以及地方政府强烈的投资愿望均要求大量的经济建设资金投入,地方政府必然要寻求解决办法。在我国现行法律框架及社会资金供给仍以银行为主渠道的现实投融资机制下,地方政府必然会将银行机构当作其缓解财政支出压力的主要对象,这是地方政府向金融部门转嫁财政风险行为产生的经济原因,也是最直接的原因之一。改革开放以来,我国经济体制改革逐步深化,但政治体制尤其是对地方政府职能的改革至今仍未取得根本性的突破。由于对地方政府职能的改革未能及时推进,地方各级政府在地方经济与社会各个领域的主导地位不断得到加强,其职能范围也不断扩大,地方政府成为名副其实的“无限政府”。随着社会主义市场经济体制的全面推进,社会资源配置方式、经济运行机制乃至外部经济环境都在发生着很大的变化,社会对政府职能和管理水平都提出了全新的概念和要求。市场机制要求地方政府将对经济的直接调控和对微观经济主体的直接干预,转向主要通过间接调控手段和公共行政来“创造和维护公正合理的竞争环境,有效弥补市场缺陷”。但是我国地方政府习惯于对经济活动的直接干预,各级政府部门不仅参与地方国有经济生产经营,而且直接影响非国有经济的管理决策,地方党政领导热衷于为企业跑项目、跑市场、跑资金,尤其是对地方大中型骨干企业,更是“关爱备至”,一些地方甚至实施了党政领导“结对帮扶”措施,直接参与企业管理决策。在市场经济条件下,地方政府继续依照计划经济体制下的职能范围和调控方式行事,必定会违背市场经济原则,并对经济与社会造成不利影响。一方面,“管得太宽”,既分散了地方政府可用财力,又分散了管理精力,导致该管的管不好,不该管的管得太多。另一方面,过多地采用行政命令或直接调控方式来配置经济资源,不仅会造成资源浪费,而且会不可避免地出现急功近利、地方保护等追求短期利益、局部利益的行为。3、改革开放新时期地方政府之间的主要绩效关系“政绩型”思维意识产生的根源主要有两点:一是在全国致力于经济发展和物质利益满足的转轨时期制度环境中,地方政府必须通过有效地发展地方经济,为地方人民谋取社会福利,来获得地方人民的支持和认可。二是经验观察显示,在中国现行政治制度下,对地方政府官员的考核、升迁,往往以其短期“政债”为主要依据,地方政府官员谋求的政绩主要集中于:政府主导农村产业结构调整、推动市镇建设(包括基础设施建设、小城镇改造等)、市场建设、市场开发、招商引资等方面,这些政绩的创造离不开资金的投入,在地方财政捉襟见肘的情况下,地方政府利用其广泛的经济与社会职能,千方百计将金融机构资金导入这些项目。此外,在地方政府将财政资金转向创造政绩的同时,也必然挤占了政府应该投向的公共支出领域,如社会保障事业支出、文教科卫事业支出等,这部分资金缺口也只能转嫁给银行机构。地方政府官员对政绩的追求还体现在同级政府间、上下级政府之间的竞争中。地方各级政府间的竞争是中国改革进程中的一种主要社会现象和主导地方政府行为的一种基本社会要素。改革开放以来,出于推动地方经济与社会发展、谋求政府或领导者政绩等方面的考虑,地方政府同级之间、上下级之间的竞争逐步形成并加剧。竞争一方面促进了地方经济与社会的发展与进步,但另一方面也由于缺乏统一的规划和竞争中的急功近利行为,地方政府间出现了大量简单粗放式的的盲目竞争现象,造成了大量的资源浪费,加剧了财政困难,增加了银行风险。三、行信贷资金财政化现阶段,我国的体制根本转轨尚未能完全实现,因此银行信贷资金财政化仍不可避免。为此,我们必须从产生地方财政风险金融化问题的根本原因分析入手,结合当今中国国情和改革的走势,寻求解决问题的方法和思路。1、积极引导,加快地方政府服务于社会的经营机制一是要依据社会主义市场经济体制的要求,确立地方政府的职能范围。地方政府要尽快实现由“无限政府”向“有限政府”的转变,要“有所为有所不为”。在市场经济条件下,政府应主要是提供“法治”、“产权保护”、“市场秩序”以及“基础设施”四大块,至于本来就属于市场的社会资源配置权,则应尽快还给市场,由市场通过公平、公正的竞争来决定归属;二是要借鉴市场经济国家经验,改变地方政府履行职能的思维和方式。地方政府要带头尊重市场经济原则,地方政府的经济行为要尽快从“替代市场”转变到“服务市场”上来,要主动承担创造和维护公平守信的社会经济环境的责任,把更多的精力放在为社会提供“公共服务”上;三是要进一步完善对地方政府领导者履行职能情况的考核监督机制,有效约束地方政府行为。2、金融业支持实体经济财政和银行同为国民经济的枢纽,但承担的职能不同。财政主要是围绕政府公共行政职能,为政府履行职能提供财力支持,而银行业主要肩负着支持实体经济的任务。地方政府作为地方财政的支配者,既要发挥好财政的聚财和支付职能,又要运用财政的导向功能,引导银行的有效信贷投入,减少行政干预,努力为银行改善经营、扩大投入、提高效益创造良好的外部环境,金融作为经济发展的核心,要准确把握地方经济发展的方向,在支持地方经济发展中促进财政收入稳定增加。3、进一步完善基层金融机构管理模式在当前和今后相当长一个时期内,地方政府还将在组织当地经济中发挥重要作用,特别是在进行地方性的政策性建设项目方面负有主要责任,地方政府对银行的干预是难以避免的,因此需要通过银行自身的改革和管理机制的完善来要规避或减少不合理的干预。一是对基层金融机构行政区域管理模式进行改革,改变全国性银行地方化的状况,在调整机构设置的同时,要完善跨区域的相互监督和制约机制,二是进一步健全金融法规体系,坚决依法办事,维护银行的自主权,抵御地方政府的不当干预;三是进一步完善基层行内部管理机制,提高经营管理水平,增强防范和化解风险能力。要进一步严格审贷分离制度、抵押担保制度和责任约束制度,确保新增贷款投向准确、投量合理。同时要灵活运用清收、剥离、核销等手段逐步消化信贷风险,对企业改制过程中的