我国撤县市政区行政区划调整的效应分析

我国撤县市政区行政区划调整的效应分析

1调整行政区探索所谓行政区划，是指对一个国家的地理条件、历史条件和经济关系进行综合考虑，根据政治和司法机构的结构和职能的需要，区分和调整行政领域。行政区划是国家行政管理的重要手段,是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。在中国当前政府主导型的快速城市化过程中,行政区划的调整发挥着特殊的作用。近年来,中国许多地方的县市行政区出现了区划调整的一次高潮。主要是为城市中心城的扩展,寻找发展空间而进行的撤县改区。当中心城市在发展到一定程度后,缺乏适宜的用地空间,而其周边县(市)可能正是适宜扩展的方向,调整行政区划,能更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用。这些典型案例主要集中在我国的东部沿海发达地区,如浙江省撤销县级余杭市和萧山市,设立杭州市余杭区和萧山区;撤销金华县,设立金华市金东区;撤销鄞县,设立宁波市鄞州区;撤销衢县,设立衢州市衢江区。山东省撤销长清县,设立济南市长清区。河北省撤销县级丰南市和丰润县,设立唐山市丰南区和丰润区。广东省撤销番禺市和花都市,整建制改为广州市番禺区和花都区等等。以撤县设区为主要手段的行政区划调整可以在短期内有效地扩大城市发展空间,实现乡村地域型政区向城市型政区转化,还可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内恶性竞争的消耗,扩大市场运作空间,整合政府间的关系,促进公共效率的提高——这些都是当时进行行政区划兼并制度设计的理论效用,也是地方政府撤县设区的主要理论依据。2长沙望城县积极开展望城地处湘中东北部,撤县改区前属于长沙市郊县,东连长沙市区、长沙县,南接岳麓区,西界宁乡县,对长沙市区成北、西、南三向包围态势。境内自然资源丰富,东北部群山绵亘,最高峰黑麋峰海拔590.5m;西北部为滨湖冲积平原区,土地平旷,团头湖等多个湖泊为其增添灵气。2009年、2010年连续两年在全国县域经济排名中成功卫冕全国百强。湖南省政府于今年6月20日根据国务院批复,发出通知宣布撤销望城县,设立长沙市望城区,区政府设高塘岭镇,7月25日正式授牌。望城撤县改区后,望城县整个969km2的县域面积成为长沙市第六区。长沙市城区总面积由954.6km2扩大到1923.6km2,“长大”1倍。3对比行政级别优势望城撤县改区后,正式成为长沙市的第六区,与周边其他市县相比,具有行政级别上的优势;与长沙原城区相比,作为新兴的区域,又具有自然资源丰富、建设用地存量较大、环境舒适等方面的优势,对各界投资具有其他地域无可比拟的吸引力。4改变区域可能带来的负面影响4.1县级排除权,享有管理权限望城撤县改区后“过渡期”按“一改三不改”的原则,即职能、体制和区划不改,实行“城乡一体”的管理体制,享有县级管理权限。过渡期结束后政府职能及行政管理权将面临着重新分工和分配,行政区划调整后行政级别提高,部分管理和审批权限势必会上收,在一定程度上将削弱原县级行政单元的自主自治能力。4.2“均衡发展”的地区、表受传统发展理念影响及地方财政限制,目前我国“市”级发展重点在主城区,望城作为长沙市的第六区,同时也是远城区,在整个市级财政有限、还不能全面铺开建设、“均衡发展”的情况下,很容易成为市级财政忽略的对象。同时,由于管理权限上收、自治能力受到限制,利民政策、便民设施难以跟进,望城很有可能成为“没有父母照顾的孩子”,发展的动力受限,从而进一步扩大了城乡差异。4.3项目建设带来的挑战县改区的行政调整,名义上城区人口、空间规模急剧扩大,但大面积的城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制,这就形成了一种虚假的城市化、“被动的”城市化。如果行政区划调整后,就盲目借机开始大做规划,大兴土木,建设新中心城区,建设标志性工程、形象工程,势必加剧城市经济的泡沫、资源的浪费,虽然通过巨额固定资产投资,在一定程度上刺激了经济的发展,但对今后经济的健康发展带来了不小的隐患。对于“远城区”,如果只是表面上的大兴建设,而在城市基础设施等方面与主城区不做好协调与对接,与主城区没有完全融合在一起,整个城市将貌合神离、非常松散。如果改区后相应的建设没有跟进,“乡还是那个乡、村还是那个村”,那么这种仅仅停留在统计数字上的、名称上的“城市化”就是毫无意义的。5坚持科学发展,实现城乡统筹在机遇与挑战并存的大形势下,望城需要从基础设施建设、政策对接、资源优势挖潜及建立科学、合理的城市协调发展机制,加强区域规划的编制和实施,合理转移和安置农业剩余劳动力等方面采取积极措施,实现真正融入主城区,与长沙市已有五区成为一体,实现城乡统筹。5.1交通的快速对接,实现区域内优势资源的价值创造目前,沟通望城区区政府所在高星组团与长沙主城区的干道主要依靠雷锋大道、金星大道。根据最新版长沙市城市总体规划(2011年-2030年),规划中的地铁有4号线,交通干道有西线大道、望城大道、银杉路,潇湘大道等,但大众垸、丁字镇区除外的河东部分(丁字镇、铜官镇、茶亭镇、东城镇、桥驿镇),远处于重要交通设施辐射范围之外,不利于地区的发展以及“融城”。我们需要争取市政设施、公共基础设施尤其交通设施与市区的全面对接,缩小与建城区、主城区的“时间距离”。只有解决了交通的快速连接问题,区域内优势的的土地、环境资源才能得到体现。曾听一位有意来望城区寻找机遇的投资商表示,望城的前景和优势资源很有诱惑力,但与市中心、与长沙原主城区的沟通现状让他不得不退缩,因为没有快速的交通,无法吸引到大量的人流,投资就面临着较大的风险。国内因交通的快速对接而给地区带来发展的案例不在少数,因交通的限制而制约发展的也比比皆是。望城作为远城区,如果能以交通的快速对接为突破口,则能为区内的优势资源价值的体现提供平台,也为区内人力、自然资源“入城”提供途径。实现城乡统筹、城乡一体,首先需实现公共服务设施、基础设施的对接和统筹,除城乡交通设施外,还需在区域性的电力、给排水、能源系统等市政实施统筹方面加大投入。5.2各层级之间权利博弈将更加激烈首先要从“利民”的角度出发,让公众体会到划区后带来的实际好处,带动整体的积极性,如医保、社保、拆迁补偿标准、公共服务设施的配置等方面。例如,住房公积金的贷款,长沙五城区最高额是40万人民币,但望城改区前是30万,那么,这种政策是不是能、什么时候能与原五区对接,让公众享受到撤县改区带来的实惠呢?同时,因为行政级别的改变,一定程度上给区域带来了不安定因素,影响行政干部的积极性,导致上下层级之间权利博弈。这就需要政府将“利民、惠民”政策放在首位的同时,妥善安排好现有干部,充分考虑干部和民众在生活上、情感上的过渡。5.3增强公民参与城乡统筹管理的自觉性和可操作性望城与长沙原五区相比拥有环境、空间资源等方面的优势。应加强区域规划编制的对接与实施,高起点规划、建设,在充分挖掘资源优势的同时,避免为争取尽快启动地区的开发而以牺牲环境、品质为代价的开发行为,避免“低地价”、甚至“零地价”的恶性竞争,避免用有限的土地资源以不可逆的开发模式、极速的消耗不可再生资源为代价的牺牲地区持久竞争力的行为。充分发挥城市规划应对土地市场的控制和引导作用,指导性规划和操作性、控制性规划之间做好战略与战术的分工;增进公众在城乡规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权,广泛吸引公众参与现代城乡管理;加强规划方案实施效果的评估,加强规划的科学性、可操作性。在当今新农村建设日益受到重视,城乡统筹理念日渐深入人心,城市化快速发展的大形势下,重视村庄的改造与整合,缩小城乡生活水平差距,实现城乡统筹为目标的民生改善和土地集约利用工程,合理转移农村剩余劳动力是地方政府的首要任务。望城现状农业人口、农业产业