地丁有多大试论清代的摊丁入亩和耗羡归公

地丁有多大试论清代的摊丁入亩和耗羡归公

“亩土地”和“公共消费”是清朝康熙雍正时期采取的两种重要税制措施。它在减轻赋税、消除贪污、增加财政收入等方面起到了一定的积极作用。所谓“摊丁入亩”,是将人丁税摊入地亩征收的一种税收方式。清初,赋税制度沿袭明代的“一条鞭法”。地有地税,丁有丁银。丁银的征收,虽说已有部分(或丁四粮六,或丁六粮四,或丁粮各半)摊入地亩之中,但对于无地、少地农民来说,计丁纳银终究是一大负担。农民为此常常隐匿户口,甚至不敢落户垦荒。康熙皇帝即位后的四十五年间,全国丁口数始终停滞在1925万至2000多万的水平上,有可耕之田,而无耕田之民的局面没有得到真正解决。为了增加丁口,促进生产发展,同时又稳定税收,康熙五十一年(1712年)下令,以康熙五十年的人丁为基数,额外增添的人丁不再多征丁银,叫做“圣世滋丁,永不加赋”。这就是说,从康熙五十年起,丁银总额固定,不再增加,此后新增人丁,一律免除丁银的负担。从封建赋税制度的发展趋势来看,这无疑是一大进步。但是,固定的丁银数额,仍需由各户人丁承担,而各户人丁多少,因变化而常常难以掌握。子孙繁衍多者,数十丁承纳一丁之银;单丁独子之家,则一丁仍纳一丁之银,无所减轻;户绝之家,其丁银还须他人承纳。故而每当编审户口,免不了骚动,使户丁编审矛盾日益突出。康熙五十五年(1716年),御史董之燧上疏康熙皇帝,率先提出了在全国实行“摊丁入亩”。他说:“续生人丁永不加赋,皇上轸念民生高厚之恩,真有加无已。但现在人丁尚多偏苦,各省丁制亦有不同”。“现在人丁之累也,嗣后既不增额,则有定数可稽”。请求“行令直隶各省地方官,确查各县地亩若干,统计地丁、人丁之银数若干,按亩均派。”对此当时朝廷意见颇多。康熙采取了折中的办法,一方面下户部议,以“不便更张而止”;另一方面却默许在广东、四川两省先行之。准许广东所属丁银就各州县地亩摊征,每地银一两,摊丁银一钱六厘四毫不等。在四川省,田载丁而输纳,丁随田而买卖,公私称便。雍正皇帝即位以后,加紧了对吏治和钱粮的整顿。雍正元年(1723年)元月,山东巡抚黄炳奏请“将山东省丁银援照浙江省之例,摊入地亩输纳”,并请“通饬五省一体遵行”。七月,直隶巡抚李维钧奏请“摊丁入亩”,雍正皇帝准其所奏,下诏从雍正二年起,直隶正式推行“摊丁入亩”。直隶推行“摊丁入亩”后,各省纷纷仿效。至雍正十三年(1735年),直隶、福建、山东、河南、浙江、陕西、云南、江苏、安徽、江西、湖南、广西、湖北等14省基本上都实行了摊丁入亩。当然,自雍正元年下诏正式推行“摊丁入亩”以来,各地的进展速度很不一致。如台湾府至乾隆十二年才开始摊丁入亩。山西省虽从雍正二年九月就开始,但到乾隆元年才在临汾等十六州县内实行,乾隆十年太原等十八州县实行,有些州县则迟至道光年间才陆续将丁银摊入地亩。摊丁入亩不能顺利施行的原因,除了部分官僚、地主舞弊和反对之外,其中最主要的是某些地区的丁银负担过重,在丁多地少的情况下,全部丁银摊入地亩,不尽合理。因此,有的省份采取全省统筹均摊的方式。如直隶,在其统筹的部分州县地少丁多,难将本州府县之丁银摊入地粮之内,只好进行全省统核均摊。全省地银共2034700两,丁银共420800两,统筹核算,将420800两丁银,均摊于2034700两地粮之内,均摊结果,直隶每地赋一两,合摊丁银二钱七厘多,所属州府县均按此数征收。其他省份多数采用各州县分别均摊的办法。各地摊丁银时还有“摊入地亩”、“摊入地粮”和“以粮载丁”、“以田载丁”等形式的差别。所谓“摊入地亩”就是按土地的亩数摊丁银。如云南省,丁银摊入全省成熟田地内按亩摊征。“摊入地粮”即是按地粮数量摊征丁银。“以粮载丁”、“以田载丁”即是平均若干税粮或若干田亩承担一口丁银,如四川省新繁县,“每粮一石一斗二升六合三匀八抄二撮四圭五粒二粟载丁一丁,每丁征银二钱九分七厘。“摊丁入亩”在中国封建社会赋役制度史上是一项重要的改革,具有进步意义。首先,这项改革顺应了社会经济发展的必然趋向。在中国封建社会里,丁役一直是封建国家束缚人民,强化其人身依附关系的重要手段。从隋唐前输庸代役开始,这种比较落后的徭役制度开始动摇了。至明朝中叶,随着社会经济特别是商品经济的发展,丁役制度已不可挽回地走向衰落。万历年间的“一条鞭法”改革,将田赋和徭役合并,统一折银征收,部分地把丁银摊入地亩,在一定程度上反映了丁役制度衰落的历史过程。“摊丁入亩”则在“一条鞭法”的基础上,促使了地赋和丁役完全彻底地合而为一,史称“自后丁徭和地赋合而为一,民纳地丁外,另无徭役矣”。说明“摊丁入亩”之后,劳动人民与封建国家之间的人身隶属关系,确实有了很大松动。特别是“摊丁入亩”使城镇工商业者免除了丁银,客观上有利于工商业的发展。其次,摊丁入亩按土地的单一标准收税,即以土地占有和占有多少作为赋税征收的依据,“田多则丁多,田少则丁少”,基本上取消了缙绅地主优免丁银的特权,这对于均平赋税,减轻自耕农和一般无地贫民的负担,起到了一定的作用。据当时许多记载,摊丁入亩“实于贫民有益……但有力之家非所乐”。独利于贫民,而不利于官室,这是有一定道理的。第三,摊丁入亩取消了按丁和地分别征收赋税的双重标准,进一步简化了税收程序,这不仅可以在某种程度上防止官吏的贪污舞弊,减轻农民负担,而且对于保证国赋无亏,也有实际作用。正如史称自摊之法立,穷民免累。而国赋无亏,增加了国家的税收,又直接促进了雍正、乾隆时期封建盛世的形成和持续发展。“耗羡归公”,是清朝中期赋役制度改革的又一项重要措施。清初,地方私派的赋税名目繁多,其中最普遍的是所谓“火耗羡余”。官府征收田赋,若是银两,要把碎银铸成银锭,上缴国库,铸造中的损耗,要粮户负担,名曰“火耗”;若是粮食要搬运仓储,有“雀耗”、“鼠耗”、“脚耗”,也要粮户负担,名曰“羡余”。上述两项合称“耗羡”。自清初以来,“耗羡”的数额越来越大。据《清实录》记载,顺治年间,“天下火耗之重,每银一两有加耗至五钱者,白粮每百担,官耗至五十两”。康熙初年,守令贪婪者多征收钱粮,加征火耗,或指公费科派,或向行户强取,借端肥己,献媚上官,下至户书里长等役,姿行妄派,小民困苦”。到了康熙中期,加耗杂派更为严重。湖南巡抚赵申乔曾痛斥加耗私派之害,说:“横征私派之弊,其祸尤烈!如收解钱粮,私加羡余火耗;解费杂徭,每浮额数,以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应,新任之器具案衣,衙署之兴修盖造,宴会之席面酒肴,上司铺设供奉,使客之小饭下程,提事之打发差钱,戚友之抽丰供给,节序之贺庆礼仪,衙役之帮贴工食,簿书之纸札心红,水陆之人夫答应,官马之喂养走差,与去保甲牌籍,刊刷由单,报查灾荒,编审丈量等项,皆有使费陋规,唯以更仆枚举。总之,无事不私派民间,无项不苛敛里甲,而且用一派十,用十派千,以饱脏官婪之贪腹。嗟呼小民,膏血有几?而能满此漏,卮巨壑哉!”实际上横征耗羡不仅仅是地方官员所为,而且还是整个官僚阶层对于田赋附加税的再分配。从地方州县到中央各衙门,大小官员沆壑一气,分享婪脏。这种弊情,连康熙皇帝也十分清楚。他说:“地方官吏谄媚上官,苛派百姓,总督、巡抚、司道,又转而馈送在京大臣”。这种现象不仅影响到国家赋税正额的征收,而且激化了阶级矛盾,对清朝的统治构成了威胁,从而引起了最高统治者的高度重视。早在顺治年间,清廷就已下令禁止私加火耗。康熙前期也有许多禁止额外科敛和克取耗羡的命令,但由于地方财政的困窘和官吏俸禄的低微,令行而不止。地方官府征取耗羡,甚至逐渐得到了朝廷的默许。康熙皇帝就曾对河南巡抚鹿佑说:“加州县官止取一分火耗,此外不取,便称好官。”后来又对大学士萧永藻说:“居官但在地方安静,即于火耗些微取之,有何不可?”他对臣下陈瑸说出了允许火耗加派的道理:“加耗原不是好,若禁绝了又恐州县官又别生弊端取钱,重戥私派必不能免。从前各州县有存留一项银两,公费尚有出处,后议将存留银两尽归户部,州县费用毫无所出,将加耗尽禁,恐行不去”。于是,在地方官府苛取耗羡越来越严重的情况下,有些官员提出了耗羡归公的主张。最早提出耗羡归公的是川陕总督年羹尧。康熙六十一年(1722年),他和陕西巡抚噶什图向朝廷上奏曰:“秦省火耗每两有加重二三钱、四五钱者,请酌留各官府用度,其余俱捐出,弥补(亏空)。”康熙帝怕担当加赋罪名,没有允准。他在批谕中写道:“火耗一项,特以州县官用度不敷,故此正项外,量加些微,原是私事。……朕若批发,竟视为奏准之事,加派之名,朕岂受乎!”⑫雍正皇帝时,山西巡抚诺岷、高成龄以及河南巡抚石文焯等又纷纷上疏奏请耗羡归公和设立养廉银。雍正二年(1724年)七月,雍正皇帝在权衡利弊之后,终于排除阻力,下旨在全国范围内实行耗羡归公和养廉银制度,希望通过耗羡归公,改暗征为明征,防止各级官吏作弊,澄清吏治,健全财政制度,弥补亏空。雍正皇帝耗羡归公的谕旨下达后,各省督抚纷纷响应,在数年之内,这一制度遂推广于全国。耗羡归公制度实行后,地方所征取的火耗银两,除留一部分给地方作公费使用外,其余上缴国库。这笔款项的一部分用以抵补亏空,另一部分作为额定津贴,按官职大小发放,叫做“养廉银”。如,山东征收540000两,支付廉银行200000两,公费140000两,弥补亏空200000两。耗羡归公、养廉银制度实施后一段时间内,取得了一定的社会效果。由于各省征收耗羡的数量和养廉银银额有明确规定,不得再行私下加派,使吏治有所改善,到雍正后期,揭露官吏贪污的案件比康熙晚年有明显减少。实施耗羡归公和养廉银制度后,国家财政状况也有所好转。各省归公后的耗羡银两有相当一部分用于弥补藩库钱粮的归空,故历时不久,山西、河南、山东等省的财政亏空即已完补,其