脱贫巩固拓展期产业扶贫资产后续管理研究

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，2020年底全面完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。其中，产业扶贫作为覆盖面最广、带动人口最多的扶贫举措，推动了农村特色产业发展，增强了贫困地区和贫困群众的自我发展能力，同时形成了大量特色产业扶贫资产。管好、用好扶贫项目资产是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要体现，是衔接乡村振兴的主要保障，是切实维护群众根本利益的重要要求。这些资产后续经营管理是脱贫巩固拓展期广大脱贫户可持续增收的重要保证。文章所指产业扶贫项目主要指特色产业扶贫项目。1产业扶贫的意义我国脱贫攻坚战取得全面胜利，产业扶贫是主要科学路径之一。习近平总书记指出，“产业扶贫是最直接、最有效的办法，也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计”。1.1产业扶贫是实现脱贫的根本之策产业扶贫是脱贫攻坚“五个一批”的首个一批，是管长远、根本的举措。只有生产发展才是推动脱贫攻坚的根本出路，国家通过出台各种相关扶贫政策，推动各地因地制宜发展特色产业、完善联贫带贫机制，支持有劳动能力的贫困人口依靠自己的劳动投身发展产业之中，对无劳动能力的贫困人口通过资产收益实现就地脱贫。1.2产业扶贫是激发贫困户内生动力的最有效措施产业扶贫的关键着力点是培育贫困户自我发展能力，让贫困户身子动起来，靠自己双手摆脱贫困。贫困地区的贫困人口多受缺资金和劳动力、地理区位差等方面因素所限，因此要激发其脱贫致富内生动力，关键措施是要发展适宜当地的产业，带动贫困人口融入产业发展。没有主导产业就没有稳定的后续经济来源，就不能实现真正的脱贫。1.3产业扶贫是实现贫困户可持续增收的直接渠道产业扶贫主要是通过发展产业，让贫困户获得可持续性发展机会，让其有自己的生产经营渠道，依托“看得见的收入”充分激发贫困户发展动力，通过发展生产以及加强生产的组织化，让其生产成为产业发展中的一环，带动贫困户融入市场经济，激发其创业创新的动力。2脱贫攻坚期产业扶贫资产的主要运营模式充分发挥新型农业经营主体示范带动作用，激发贫困户发展产业的内生动力。采取“新型农业经营主体+贫困户”“龙头企业+合作社+贫困户”发展模式，以股份、订单、劳务、租赁等形式建立利益联结关系，带动贫困户增加生产、工资、租金、分红收入。按照互利共赢的原则，建立稳定、紧密、互利的利益联结关系。通过合作把贫困户嵌入产业发展的链条中，让其充分享受产业发展成果。2.1股份合作联结模式鼓励广大贫困户以土地承包权、林权、自有设施设备、财政产业扶持资金、扶贫小额信贷资金以及折股量化到户的集体资源、资产等入股，鼓励新型农业经营主体参与产业发展，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，按照“保底收益+按股分红”的分配方式把贫困户与新型农业经营主体联结起来。2.2订单合作联结模式对于自身有产业发展能力，但苦于产品数量少、销售渠道较窄的贫困户来说，与新型农业经营主体签订长期的产品销售合同，按照“市场价+一定比例上浮”等保护价收购，形成较为密切的利益联结机制。同时鼓励效益好的新型农业经营主体以利润分红的方式让贫困户分享加工、销售等环节的增值收益。对于组织化程度较高的合作组织，可以提供产前、产中、产后服务，提高群众生产的组织化程度。2.3劳务合作联结模式通过在贫困村建生产、加工园区，或在企业自有生产基地，鼓励新型农业经营主体优先吸纳有劳动能力的贫困户长期就业或季节性务工，让贫困户参与到脱贫产业发展中，带动贫困人口脱贫致富。对于经济实力较好的经营主体，鼓励其发扬社会责任感，在劳务工资之外进行鼓励性奖励。2.4流转租赁联结模式新型农业经营主体入驻贫困村发展脱贫产业，建设标准化、规范化的农业产业化示范基地。鼓励贫困户将闲置土地、林权等资源和设施、设备流转租赁给新型农业经营主体，使贫困户获得稳定的租金收入。有劳动能力的贫困人口可以就近参与生产活动，劳动能力较弱的人口可以做一些力所能及的事务，进而获得“工资+租金”收入。2.5托管分红模式对缺乏经营能力的村，在申请到项目资金或完成项目建设后，把资金或项目托管给有特色产业优势、经营状况良好、经济实力较强、乐于扶贫助困且诚信守约的农业产业龙头企业、大户经营管理，这些托管主体按年度给予村集体一定比例的保底分红，吸纳贫困户在企业就业。3产业扶贫资产运营管理中的问题和困境产业扶贫资产是指中央、省、市、县四级财政资金中的扶贫资金、涉农统筹整合资金及其他专项资金投入扶贫产业项目中形成的经营性资产。产业扶贫项目的运营状况对广大贫困农村和贫困户的脱贫增收至关重要，但在这个过程中各种困难和问题也逐渐暴露出来。3.1产业扶贫项目选择简单粗放，项目发展可持续性不强按照项目库管理制度程序，乡村申报产业项目时要充分结合当地资源优势、已有产业现状、潜在市场空间、现有新型经营主体及带动能力情况等条件制订产业发展方案。对乡村申报入库的扶贫项目，县级行业主管部门召开专题会议论证乡镇报送项目的科学性、合规性、可行性，并提出应支持的资金规模后报县脱贫攻坚领导小组办公室。但在工作中由于时间紧、工作能力不强等多种因素影响，导致前期论证不充分，进而导致部分项目资金达不到预期。特别是一些种植、养殖等产业扶贫项目，有的地方选择一些市场反映良好但当地少有种植、养殖的经济林树种和畜种，对品种的适应性、种养技术、市场变化等了解掌握不够，导致栽植成活率低或销售不畅，与预期目标相差甚远，造成资金极大浪费；有的对项目建设内容考虑不周全，计划内容实施完成后，导致项目闲置或运行不正常，严重影响产业扶贫成效[1]。3.2带动经营主体选择不恰当，带动能力不强贫困村产业发展离不开新型经营主体的带动，但是在带动主体的选择上仍然存在“关系户”或者“拉郎配”，缺乏选择实施主体的民主决策和市场选择机制。这一类型主体自身实力较弱，带动能力不强，单纯利用扶贫资金发展，抗风险能力较弱，市场稍有变化或稍有经营不善就可能影响群众收益，严重时甚至需要走法律程序。“拉郎配”下的经营主体本身投身扶贫产业项目意愿不强，存在政府为了实现贫困人口增收脱贫而硬性要求企业帮扶的情况，因此其在实际经营管理中投入资金和精力较少，导致对贫困群众带动效果有限。3.3合作模式单调，利益联结关系不紧密，群众收益不高现实产业扶贫工作中，广大贫困户由于能力、资金、劳动力等方面较弱，靠自身努力发展潜力非常有限。因此，需要坚持以市场为导向，依靠社会资本给农村带来新的技术、管理和信息，通过经营主体带动，提高产业发展的组织化程度，让贫困户生产真正镶嵌到产业发展链条中，让贫困户与产业发展同步受益，实现企业、农村共赢。目前产业化扶贫中多数产业扶贫项目存在产业化经营程度低、农户参与度不足以及缺乏有效利益联结机制等问题。多数项目规模较小，产业化程度不高，真正参与到生产和创业的群众有限，利益分配多以分红形式出现。有的产业链较短，常出现“一多就惨、一多就乱”的现象，严重影响了群众参与生产的积极性。3.4合作经营的产业扶贫项目权属和职责不明晰权属不清晰是产生收益矛盾的主要来源，在中小型产业扶贫项目中表现尤为明显。有的项目建设资金是扶贫资金，土地带动主体承包，经营顺利时相安无事，一旦出现矛盾，相关主体利益都会受到严重损害；有的是运营维护权不明确，经营主体只使用不维护，合同到期后，前期的承包费用仅够维修费用。因此，必须建立健全相关资产后续管护制度，按照收益权与管护权相结合的原则，明确保管、使用和维护各环节责任，订立产权单位、管理使用者双方管理合同协议，明确扶贫资产日常管理和维护的各方权利义务，确保扶贫资产管理责权清晰。4产业扶贫资产后续管理的建议和对策有效的资产管理和市场化经营是脱贫攻坚巩固拓展期的重要任务。只有通过完善扶贫资产管理制度，壮大产业项目，延伸产业链，将扶贫产业培育成带动农民持续增收和经济发展的支柱产业，才能实现产业扶贫资产的保值、增值。4.1建立扶贫资产台账数据平台一是对扶贫资产精准登记造册。地方各级政府组织协调各职能部门认真清理、清查已建成或正在建设的扶贫项目。详细登记资产的名称、类别、建设时间、预计使用年限、数量、单位、原始价值、资金来源构成、折旧、净值、所有权人、使用权人和收益权人等内容，对扶贫资产的使用变动、收益分配情况及时进行补充登记，村集体和项目带动主体要做好扶贫资产的处理工作。二是对乡村产业扶贫资产建立电子台账，进一步使财政扶贫资金得到规范化管理。关注产业扶贫资金使用、资产运营管理和收益分配情况，县级相关部门要进行财务合规性指导，但不介入具体经营。三是依法依规做好项目资产处置。任何单位和个人不得随意处置扶贫项目资产，确须处置的必须严格按照集体资产管理有关规定履行相应审批手续后进行规范处置[2]。4.2实行扶贫资产监督管理机制一是产业扶贫资金投入村集体实施项目所形成的产业扶贫资产应归村集体所有。村级经营性资产的发包、出租、合作经营等事项必须由村集体提出方案经村民代表会议讨论决定后，经乡镇政府审核签字才能组织实施，签订合同并存档管理。二是乡、村两级建立扶贫资产管理台账，承担日常管理和监督责任，对收益稳定、带贫益贫效果明显的扶贫资产加大支持力度，延伸产业链条，建立稳定的利益联结机制，确保低收入人口持续稳定增收。三是定期检查扶贫资产完整性，坚决不能在资产使用、维护、处置上出现无人管、无组织状况。四是协调农经等相关职能部门，加强对扶贫项目资产后续管理的纪律监督、审计监督和社会监督。4.3规范项目资产收益分配使用机制一是经营性资产收益主要用于精准和差异化扶持。经营性资产收益主要用于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接，激发群众内生动力，引导群众劳动致富；用于防止脱贫户、边缘易致贫户、突发严重困难户以及其他困难群体返贫和巩固提升。按照有利于巩固拓展脱贫成果的原则进行合理分配，分配方案按规定经过民主决策和公告公示等相关程序确定。二是巩固拓展脱贫成果。在保证建档立卡贫困人口无返贫风险的基础上，资产收益可用于对无劳动力的困难人员救助扶持。收益分配坚持“不养懒人”，对完全没有劳动力或丧失劳动力的人员设置一定的条件，探索有条件扶持方法，严禁简单发钱、发物。三是资产收益分配后如有结余，村集体可提取部分扶贫资产收益作为公积公益金，用于村级公益事业、扶贫项目资产运营管护、发展壮大村集体经济等。还可用于村内小型公共设施的建设和维修，在用工时优先使用脱贫户和边缘户中的低收入劳动力[3]。4.4建立风险管理机制一是积极推广保险“1+N”模式，通过给农业生物体上保险等方式来有效规避自然灾害、市场和疫情疾病等带来的风险。二是合作经营主体尽量选择信誉好、实力强、经营有方的成熟型主体。三是建立合作主体担保制度、经营变更申报制度，结合日常的生产和财务监督管理，有效防止项目村集体、广大群众权益受损[4]。4.5建立扶贫资产经营监测评价机制项目主管部门或者乡镇政府要建立资产监测评价制度，主要针对扶贫资产保值增值、可持续发展、带贫益贫、脱贫增收等方面，科学设置扶贫资产评价指标，定期监测扶贫资产经营，确保扶贫资产不闲置、不损失、不浪费。如发现虚报冒领、截留私分、贪污挪用、侵占套取、挥霍浪费、非法占用、违规处置等行为，将依法依规追究相关人员、单位责任。4.6建立后续管护制度按产权归属落实后续管护责任，扶贫资产所有者负责扶贫资产的日常管理，保障扶贫资产安全、完整，最大