城市突发公共事件应急能力评估研究

城市突发公共事件应急能力评估研究

1自然灾害概况在过去的几十年里，世界上不断发生突发事件。如何科学、及时、有效地应对和消除危机是各国政府必须面对的一个重要课题。国务院2006年1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称总体预案)。根据总体预案,突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。按照总体预案的规定,城市面临的突发公共事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。从自然的角度分析,中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右,占全国人口的1/7以上,自然灾害在中国有着较强的社会性。随着经济建设的发展,灾害造成的损失也逐步增加。我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。从事故灾难的角度,中国安全生产形势严峻,安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人,伤残者超过200万人,直接经济损失惊人。从公共卫生事件的角度,近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势,食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。从社会的角度分析,我国目前正进入经济社会发展的关键阶段,既是关键发展期,同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题,如果处置失当,有可能会出现社会危机。另外,我国很多地区自然环境破坏严重,潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施,年代久远、老化严重,又缺少及时的维护和更换,安全隐患非常多,也是一个个定时炸弹。在未来很长一段时间内,我国城市都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。凡事预则立,不预则废。通过开展城市突发公共事件应急能力评估,从而做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质和技术准备,建立健全社会预警体系和应急机制,不断提高预防和处置突发公共事件的能力。2城市应急能力评估的意义城市突发公共事件应急能力评估是城市应急管理工作的基础,应制定客观、科学的评估指标体系,把城市应急能力评估纳入政府和部门工作绩效考核体系,定期对各地区、部门的应急能力进行评估。城市应急能力评估可以提供一个通用的准则,以识别城市应急管理工作中较为满意和需要改进之处,并为城市应急管理机构的合作与对话创造机会。开展城市应急能力评估便于持续改进城市应急管理工作,确保应急管理工作的有效性;帮助城市应急管理工作适应各类变化,包括地方行政领导、应急管理体制和组织机构的变化等;便于评估国家和地方各级人民政府应急管理工作的一体化程度和正确认识构成城市应急管理底线的应急管理能力及其发展趋势;便于在危险来临之前,审查应急准备工作;可以改变城市应急管理工作的重点,变被动为主动,组织各类企事业单位、社区和群众抗灾自救,保护人民群众生命财产安全。美国、日本、台湾等国家(地区)已经开展了应急能力评估相关的研究工作,并取得了一定的成效。中国安全生产科学研究院在国家十五科技攻关滚动课题(2004BA803B05)中建立了城市应急能力的评估体系框架,并在试点城市进行了实际评估。2.2组建机构的培训、指挥、指挥、指挥、指挥、指挥和指挥协调的机构城市应急能力评估体系可以包括18个一级指标(称为类),分别是:法制基础、管理机构、应急中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育、预案编制。我国的城市应急能力评估体系中18类指标被分解为67项属性,进而得到405项特征,以便于实际评估时对相应的指标进行调查和赋值。3综合能力的构成应急能力评估所要解决的关键问题,是检验各级政府部门在应对突发灾害时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急因素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力。这种能力是构成和体现城市的综合能力的一个重要方面,是反映城市经济和社会发展实力的一个重要方面。要真正从根本上推进城市应急能力的建设,需要制定出一套科学、规范、系统的城市应急能力评估体系作为行动的基础,确定适合于城市应急能力特征和评估体系的方式是行动的关键。3.1评估城市应急能力的方法(1)实施分步骤合理,对各级各组织各属性各进行分配评估或城市组织各应急管理机构或部门,由各个机构或部门指定人员独立地对全部18类的所有属性及特征进行评分,再由城市应急能力评估的组织者来确定各个属性的最终分值或各类评估情况,具体步骤和要点是:①城市组织各应急管理机构或部门开展城市应急能力评估方法的培训,并分发完整的《城市应急能力评估检查表》。②各应急管理机构或部门指定人员独立地对全部18类的所有属性及特征进行评分,并将评分结果反馈到城市应急能力评估的组织部门。③城市应急能力评估组织人员确定各个属性的最终分值。④城市确定各项的评估结论。⑤编写评估报告。(2)实施有效评估城市各应急管理机构或部门派出代表组成应急能力评估小组,通过集体讨论、分别评分方式评估所有特征和属性得分情况,最终确定各项评估情况,具体步骤和要点是:①城市各应急管理机构或部门派出代表,组成应急能力评估小组,并对评估小组成员开展有关城市应急能力评估方法的培训。②应急能力评估小组通过集体讨论方式,逐条交流对评估类别、属性和特征的理解与认识。③应急能力评估小组成员分别对特征进行评分。④应急能力评估小组组长汇总成员评分结果后,确定各属性的最终分值。⑤应急能力评估小组确定各类的评估结论。⑥编写评估报告。3.2评估城市应急能力的方法评估人员分别对全部18类的所有特征按照0、1、2、3的等级进行评分。(1)不适用项特征假设有n名评价人员对某个特征进行评估,可得到n个分值,计为v1,v2,…,vn。则该特征的得分按如下规则确定:①如果v1=v2=…=vn=0,则该项目在进行评分时为不适用项,不予考虑。②如果v1,v2,…,vn中至少存在一个以上的项目为零,但又不全为零时,则:。③如果v1,v2,…,vn中不存在为零的值,则按下式计算:(2)属性的得分计算假设某个属性有m个特征,按(1)式可得m个特征分值,分别计为:。则该属性的得分按如下规则计算:①如果该属性存在“CC”特征项,且此特征项得分小于1.5,则该属性得分计为1分。②如果该属性不存在“CC”特征项,或虽存在“CC”特征项,但此特征项的得分大于1.5,则该属性得分为:(3)应急准备能力评估ls-ls假设某类有l个属性,可得l个属性分值,分别计为:。则该类的得分按如下规则计算:①如果该类中存在属于“CC”属性项,且属性项得分小于1.5,则该类为不符合项。②如果该类存在两个或两个以上得分小于1.5的属性项,则该类为不符合项。将所有的评分取平均之后,即可表示该城市在该项目的应急准备能力,通过三个区块来表示整个评估结果,其颜色代表分别为红色、绿色以及蓝色。1至1.5分为红色区块,代表需要改进,1.5至2.5分为绿色区块,代表基本符合,2.5至3分为蓝色区块,代表符合。利用这个等级,可以评估城市应急能力水平和状况。4使用示例4.1金融、信息技术南方某市是当地的政治、经济、文化、金融、信息中心,地处我国南部边障,毗邻粤港澳,背靠大西南,面向东南亚,是连接东南沿海与西南内陆的重要枢纽。4.2与城市突发公共事件应急能力评估有关的专家评分2005年7月21日至23日,在南方某市组织该市城市应急联动、安全生产、消防、交通、地震、民政、卫生等与城市突发公共事件应急工作密切相关部门的9位专家组成评估小组,按照城市应急能力评估指标体系以及实施指南进行评分,具体评分此处略,对专家评分的平均值及标准差分析见图1。4.3多评估者的一致性检验南方某市9名专家对18个类的所有特征逐一判断其属于0,1,2,3四个级别中的哪一类,这是一个多类别多评估者的一致性检验问题(c=4,k=9,rn=405),利用Kappa检验结果显示,9名评估者的判断均具有较好的一致性。4.4区域整体状况分析综合9位专家对南方某市城市应急能力评分,其中总体平均评分为949.1分(满分为1215分),相当于百分制的78.12分,对南方某市城市应急能力的总体评价比较高,各类的平均得分都在蓝色区块和绿色区块,没有红色区块的类别(需要改进),说明该市的城市应急能力准备状况比较充分。所有专家对各个类别的平均评分情况如图2所示。通过来自不同部门的专家打分比较可以发现,卫生医疗部门和安监部门评分较低,而消防和地震部门的评分则较高,反应了不同领域的专家掌握的情况存在一定的差异。不同部门的专家打分情况见图3、图4所示。南方某市建设的城市应急联动系统是我国第一套城市应急联动系统,该系统的建立明显提高了城市应急能力,改善了政府应急管理水平,这与该市应急能力评估结果比较高是一致的。当然,经过评估发现南方某市在应急能力建设方面仍然存在一些不足之处,如备用应急中心、志愿者、与周边应急中心的联系等方面急需改进。5相关城市应急能力评估与分析通过上述研究得到了如下基本结论:(1)明确了在当前形势下开展城市应急能力评估的目的和意义,并建立了城市应急能力评估指标体系;(2)给出了城市突发公共事件应急能力评估的方式和方法;(3)选择南方某市进行了应急能力评估试点,利用Kappa方法对评估得到的数据进行了统计分析,表明评估数据具有良好的一致性。(4)南方某城市应急能力评估结果表明,该市应急能力水平较高,这与该市的实际情况是一致的,同时指出了该市在今后应急能力建设的方向。城市突发公共事件应急能力评估可以检验各级政府部门在应对突发灾害时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力。中央领导把