基层财政困难的财政体制创新

基层财政困难的财政体制创新

自1994年分税制改革以来，中央政府和各省的金融体系日益完善，财政体制的矛盾焦点逐渐转移到省级以下地方各级资金，尤其是市政和地区的财政困难和财政困难。省以下财政体制与农村最为接近,对县乡财政的财力运行状况影响最为直接,更容易反映基层财政运行的真实情况。基层财政困难已在一定程度上影响到地方经济发展与社会稳定,是必须解决的现实问题。基层财政陷入困难的最直接原因在于财政体制不规范,即基层财政事权过大,财权过小,事权和财权不对称。解困的根本途径在于规范政府间财政关系。进行财政体制创新,完善省以下分税体制。一、市管县的财政体制在全国的运行情况不我国地方政府有省、市、县、乡四个层次,是世界上政府层次最多的国家,如此众多的政府层级在确立政府间财政关系方面具有许多重要含义,特别是在其复杂性和重要性方面。迄今为止,世界上还没有地方超过在三个层级的政府结构中成功的实施分税制财政体制的先例。我国这种多层次的政权结构决定了分税制改革纵向深化的难度。1994年的分税制改革,只是把省级以及省级以下的政府作为一个整体与中央政府对应起来,划分了双方的收支范围及调节措施,并没有具体规定所有各个层级财政收支范围以及相互之间的调节方式,省级以下的各层级财政的多级财政体制主要由省根据自身的情况确定。目前我国省级以下政府和财政的层级繁多,且各地又有较大的差异,故不作一一介绍,从实践来看,市管县的地方财政体制在全国的运行情况来看有很大的弊端,不利于县乡财政问题的解决,不利于县域经济的长远发展。而浙江省在财政体制上实行的省直管县取得了很大的成功,促进了当地的社会经济发展,引起了全国瞩目。二、各地公共产品的来源地方财政的级次安排最基本的理论问题就是为什么需要多级政府共同管理国家的公共财政,以及不同层级的政府在管理国家公共财政活动中如何进行任务的分配。公共产品与服务的内在特征和属性,在很大程度上影响着政府职责的划分,财政级次的设置及其运行。对公共产品的分析,是分析财政及其体制的前提。经济学基本原理表明,与私人产品相对应的公共产品,是为整体意义上的社会成员所生产和提供的。公共产品应该同时具备两个特征,即:供给上的非排他性和消费上的非竞争性。然而,在现实中,同时集这两个特征于一身的公共产品并不多,具有消费上的非竞争性的公共产品不一定就具有非排他性,并且不同公共产品上各个特征所表现的程度也有强弱之分。而且在市场经济下各种公共产品和服务是有其特定的受益范围和区域的,而没有绝对无限的受益区域。公共产品按其受益范围的大小可以分为全国公共产品和地方公共产品。由中央政府提供的全国公共产品受益范围为整个国家,且在国家的疆域内分散的相当均匀。相对全国公共产品而言,地方公共产品是指由各级地方政府提供的,只能满足某一特定区域(非全国)范围内居民公共消费需求的产品和服务。不完全的非竞争性与非排他性以及受益范围的限制,决定了公共产品具有层次性。三、简化政府财政层级创新财政体制不能局限于事权、财权及转移支付制度的简单调整,必须考虑政府财政层级问题。我国目前有五级政府层级,对应有五级财政。若按现过多的政府财政层级去规范各级财政关系,要求各级有自己稳定的税基,能够按照分税分级框架来形成财力分配,基层财政则没有出路。要真正规范政府间财政关系,彻底解决基层财政困境,须着眼于优化政府财政层级,将政府财政从五级简化为三级。即中央政府,省和市(县)这三级财政是我国财政体制划分的基本层次,并以此来合理配置政府间事权财权。也有人提出在全国设立五十个左右省级政府,使每个省级政府所辖县(市)由目前平均的92个减少到六十个左右。行使管理职能。然而,增加省级建制所增加的行政成本与撤消三百多个地级建制所获得的收益是否对称?这是有待考证的。所以近期可能通过减少政府级次更可行。对于简化乡(镇)一级财政本文不予论述,仅从省直管县的财政体制取代原来的市管县的财政体制来说明问题。(一)财政调控力度较弱市级财政由于受财力和经济调控权限制约,对县乡财政的调控力度较弱,无法有效平衡地区差距。部分地级市是由地区行署演变而来,其财政实力薄弱,自顾不暇,即使有一点财力,也不愿投入县乡。(二)有利于降低行政成本省管县体制由于在管理层次上省直接对县(市),没有中间环节,有利于提高工作效率和政策措施的及时贯彻落实。如在制发文件、开会布置落实工作、对下调度资金方面,省可以一竿子插到底,县(市)在申报项目、反映情况等方面,也可以快速直达到省里。从行政成本上看,省管县体制有利于降低行政成本,如在省下发文件和县(市)项目申报等方面,省与县(市)之间都是直达的,不存在市这一中间环节转发转报等问题,同样,开会时,省可以一直下到县(市),这些都有利于减少财政开支,降低行政成本。此外,省管县体制能使省补助县(市)的资金直接落实到县(市),避免了中间环节的截留、挤占和挪用。(三)省管县体制制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。要加快县域经济发展,必须为县域经济发展创造良好的外部环境。实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,其根本目的是为了促进县域经济的发展。“省管县”后,一方面由于县级财政留成比例增加,可以使县里集中更多的财力来发展县域经济;另一方面,由于减少了市级管理层次,从而减轻农民负担。浙江省县域经济全面发展,与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制,但除宁波市外,浙江省其他县(市)的财政和党政一把手直接由省管理,是实际上的省管县体制。由于避免了市对县的财政截留,浙江县域经济发展的优势非常明显。四、关于省管县体制的适用法律财政体制评判的标准,要看能否有利于促进经济发展,省管县体制和市管县体制,作为财政管理方式,具体实行哪一种体制本身并不是最重要的,关键看这种体制是否有利于促进和加快县域经济发展,做大财政蛋糕,解决县乡财政困难,更好的促进经济和社会事业全面协调持续健康的发展。并且由于各地的情况千差万别,经济发展不平衡,实行省管县体制还是实行市管县体制,应结合本地的实际情况研究决定。至于省管县体制是否适合在一个地方推行,主要应该看以下这几方面:一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是管理形式上的“换汤不换药”,且将付出“管理失效”的成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后,县(市)作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后,经济仍然不能得以发展,省管县的改革成效难以显现,那就失去了省管县的意义。三是市级财政实力。市级财政实力强弱,是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财力较弱,县级财力较强,则应以“省管县”为宜;如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则应以“市管县”为佳。五、推行省管县体制从以上分析可以看出,实行分税制以来我国财政体制不顺造成的各种弊端是省以下分税制财政体制不完善造成的,而且与我国行政体制改革滞后、省级及以下行政区划不合理有很大的关系。从某种意义上讲,后者才是最根本的原因。因此,完善省以下分税制财政体制,首先必须加快行政体制、省级及以下行政区改革。只有完成这些配套改革,省以下分税制财政体制的完善才能完全到位。这些配套改革,不可能一蹴而就。需要一个循序渐进的过程。所以不能盲目的搞一刀切来搞财政省管县体制的全面推行。应该根据各省自身不同经济发展情况以及地理状况,有步骤的推广财政“省管县”这一体制。对于县域经济比较发达的省份,例如山东省、河北省、河南省等,可以考虑直接推行省管县财政体制,并且对一些实力较强的县(市)进行强县扩权作为辅助,赋予县级政府更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权。对于县(市)数量较少,而且县域经济又较为发达的省份,由于经济实力和管理幅度的影响,其具有在行政上和财政上同时推行省管县的有利条件,