公共管理十个基本理论

公共管理十个基本理论

•一般管理的职能

战略：确定组织目标和重点；设计操作计划以实现既定目标

内部构成要素：人员组织与调配，人事指挥与人事管理制度，控制绩效

管理的外部要素：处理组织与外部单位的关系,处理与独立组织的关系,处理与

新闻媒体和公众的关系

•公共管理一种新型的社会治理模式，是以政府为的公共组织通过整合社会资源

及运用政治的法律，行政的和经济的手段而对公共利益实现相关的广泛的社会事

务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发

展的成就。

公共体现在：利益取向的公共性，公共参与性，合作共治性。

•公共管理的主要理论体系：

1.公共管理主体理论：政府，非政府公共组织理论

2.公共资源WSS论:公共部门人力资源宫里,公共预算与公共财iRWH,公共

部门信息资源管理

3.公共管理技术与方海里论：公共部门绩效评估与管理,信息技术与公共管理创

新，工商管理技术在公共管理中的运用

4.公共管理改革与发展理论：政府和非政府公共部门改革，公共治理新模式

5.公共管理价值与规范理论：公共政策，公共管理伦理，公共责任，公共管理法

律和公共管理监督等

•公共管理VS公共行政

公共管理：强调结果和目标，重视管理的外部环境，注重公众意愿和要求、与社

会互动、竞争与责任，强调来自体制外的监督，主体是政府和非政府组织；

公共行政：重视执行的过程，关注组织内部运行,强调规则和程序，依靠规则和

程序、政府自身权威，关注政府运行和层级关系，依靠自身监督和自我约束，主

体是政府。

管理VS行政

联系：都是人类社会活^形式，管理为行正媲供W意义的营养成分，行政为管理

提供必要的环境支持

区别：管理比行政外延更宽，历史更长，二者的组织主体不同，管理涉及的是实

现结果和对达成的结果承担个人责任，行政本质上涉及执行指令和服务，关注过

程，程序和符合规定

•公共管理的发展：

1.行政学，威尔逊，古德诺，泰勒，马克斯韦伯，怀特等

①公共行政采用制度或法理的研究方法并以正式政府组织机构（官僚体制）为研

究主要领域

②政治一行政二分法成为行政学的理论基础

③行政学致力于行政管理的一般普遍性探索

④行政学强调以效率原则为最高标准

2.新公共行政学，罗伯特，西蒙，沃多尔

以公平为核心，行政管理对好的管理与社会公平作出承诺，抛弃了传统的二分法

3.公共管理学，70-80S,政府改革与政府再造

•传统公共行政模式

1.基本思想：

行政部门处于政治领导的正式控制之下并建立在官僚制的严格等级模式的基础

之上，由常任，中立，和无个性特征的官员任职，只受公共利益的激励，不偏不

倚地为任何政党服务，仅仅执行被政治官员确定的政策

2.理论来源（七条原理）

官僚化的组织原则；

认为存在一种最佳工作方式并极力推崇科学管理原则，严格列出工作细节化程

序；

通过官僚制提供服务;

信奉政治与行政二分，行政仅是执行命令的工具，政策或战略问题是政治领导人

的职责范围；

假定公务员个体的动力来源于对公共利益的忠诚和追求，那么公共服务的供给便

是无私的;

需要中立的,匿名的,终身制的且有能力为任何政治领导人提供同样服务的职业

官僚队伍；

执行由他人提供的指令而无需为结果承担个人责任。

3.传统行政模式的问题：政治控制模式既不充分也不合乎逻辑，最佳路径法思维

方式有问题，官僚理论不再被广泛看作提供韦伯所认为的技术性效率的理论，有

非民主化的趋势，背离自由

4.公共管理变革的现实背景：

公共部门的财政危机，管理危机（官僚制，服务需求，效率的矛盾），福利危机，

信任危机

•公共管理的理论基础

1.管理主义理论，胡德

2.公共选择理论，布坎南

3.委托一代理理论

4.交易成本理论，科斯

・公共部门（政府）存在的必要性

1.经济学解释：公共产品理论，交易成本理论，市场失灵理论，市场机制自身并

不足以实现所有的经济职能

2.政治学解释：社会契约论，委托一代理理论，公共部门的政治存在

•政府的职能：

提供经济发展的基础架构，提供§种公共物品与服务，解决与协调团队冲突，维

护竞争，保护自然资源，确保商品和服务的可及性，维持经济稳定

政府工具：政府供应，补助金，生产，管制

政府干预的阶段：

18C重商主义：资本主义萌芽时期，有限政府论，守夜人角色

18C中叶亚当斯密的经济自由主义，古典自由主义经济政策

20C30S凯恩斯的经济干预主义，垄断资本主义E寸期的全面干预阶段

20C70S新自由主义和新政府干预主义

•韦伯的官僚制理论

建立在规则基础上的非人格化的行政，组织及其规则比组织中任何个体都重要

官僚制体系的原则：

合理的专业分工，层级节制的权力等级系统，依照规程办事的运作机制，形式正规

的决策文书（档案），组织管理的非人格化，专业培训，合理合法的人事行政制度

•威尔逊与古德诺的政治与行政二分法：

威尔距-政治与行政严格分离，将政策和严格执行政策的行政任务分离，政治事

务由政治官员处理，行政事务由常任文官来处理

古德诺一进一步阐释和协调途径探讨

•新公共管理主张：

焦点在于结果而非运作过程

为了实际结果，妥善运用各种市场机制

强调顾客导向，

政府是掌舵者而非划桨者，政府要有企业家精神

推动规制放松改革

公务员应有更多授权并发挥创新

行政文化应有弹性，创新

新公共管理的特点:

公共部门职业化管理，绩效的明确标准与测量，对产出控制的格外重视，公共部

门中单位趋向分化和更具竞争性，对私营部门管理方式的重视，强调资源利用要

具有更大的纪律性和节约性

公共部门改革：

管理而非行政，领导力，关注结果，更具战略性的方法，改善时政管理，人员调

配的弹性，竞争和契约主义，与政治官员的关系，与公众的关系

•治理

治理是指官方期E官方公共组织主体运用多元的手段，从而达到满足公众需求的

目的，维持社会秩序，优化社会资源分配。

治理S论：作为共同行为的治理，作为新公共管理的治理理论，作为善治的治理，

作为社会控制系统的治理，作为新政治经济体系的治理，作为国际上相互依存的治

理

善治(GoodGovernance)即良好的治理。善治就是使公共利益最大化的社会

管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社

会的一种新颖关系。

•公共部门的责任

贝恩三分法：财务责任,公平责任，绩效责任；罗姆泽克四分法：层级责任，法

律责任，政治责任，职业

•帕金森定律:

机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路，第一是申请

退职，把位子让给能干的人；第二是让T萨旨干的人来协助自己工作；第三是任用

两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的,因为月阱羊会丧失许

多权利；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三

条路最适宜。于是,两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令,

他们不会对自己的权利构成威胁。两个助手既然无能，他们就上行下效，再为自己

找两个更加无能的助手，如此类推，就形成了，晒臃肿，人浮于事，相互扯皮，

效率低下的领导体系。

帕金森得出结论：在行政管理中,行政勾会像金字塔一样不断增多，行政人员会

不断膨胀，每个人者酌艮忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上

升"现象。

・墨菲定律：

是一种心理学效应，主要内容：一、任何事都没有表面看起来那么简单；二、所

有的事都会比你预计的时间长；三、会出错的事总会出错；四、如果你担心某种

情况发生，那么它就更有可能发生。墨菲定律根本内容是：如果事情有变坏的

可能，不管这种可能性有多小，它总会发生。

•彼得原理：

是美国学者劳伦斯彳皮得在对组织中人员晋升的相关现象研究后得出的一个结

论；在各种组织中，由于习惯于对在某个等级上称职的人员进行晋升提拔，因而

雇员总是趋向于被晋升到其不称职的地位。彼得原理有时也被称为“向上爬"理

论。

•张起福：

人类发展的历史表明,在任何一个社会,均需要一个治理的体系,用以贯彻集体的

目标与维持内外的秩序。政府治理乃是T社会的必需品。政府治理系统并非一

个闭关自守的封闭体系而是与社会大系统之间存着‘取‘与〃予"功能平衡的

一个开放体系,治理体系获取社会的支持及资源的供给,有效转化为政策以及政

策的执行以及服务输出或给予社会。同时，治理体系也是一个生态适应的有机体,

需要适应外在的环境的变化,与时俱进,新陈代谢,求新求进,方能维持本身的存

在、持续与发展。

无论是对个体、群体，还是国家而言，如何维持其既定的基本的规则体系，保持

一定程度的连续性、稳定性，另一方面，如何应对环境的改变和挑战，使得现存

的制度体系与社会需求保持一致,不至于发生裂变乃是治理的最大挑战。

政府治理改革与创新,乃是