我国行政协议诉讼法律问题的多维度剖析与完善路径

我国行政协议诉讼法律问题的多维度剖析与完善路径一、引言1.1研究背景与意义随着我国法治建设的不断推进和行政管理方式的日益创新，行政协议作为一种兼具行政性与契约性的新型行政管理手段，在经济社会发展中发挥着愈发重要的作用。从城市基础设施建设中的政府特许经营协议，到土地房屋征收补偿领域的相关协议，行政协议广泛应用于公共服务、资源开发、城乡建设等众多领域，成为政府履行职能、实现公共利益的重要方式。它打破了传统行政管理中单方命令式的模式，引入了相对人的合意与参与，极大地提高了行政效率，促进了公共资源的有效配置。然而，如同任何法律制度在实践发展过程中一样，行政协议在运行中也不可避免地产生了诸多争议与纠纷。由于行政协议兼具行政与契约的双重属性，使得其在诉讼过程中面临着一系列复杂且独特的法律问题。在受案范围方面，对于何种类型的协议属于行政协议进而可纳入行政诉讼受案范围，实践中存在不同理解，导致一些本应通过行政诉讼解决的纠纷未能得到妥善处理；在管辖规则上，行政协议案件的管辖究竟如何确定，是适用行政诉讼的一般管辖规则还是需要有特殊考量，尚需进一步明确；法律适用上，行政协议既涉及行政法规范，又可能涉及民法规范，二者在具体适用时的顺位、衔接以及如何协调等问题，常常困扰着司法实务工作者；在判决方式上，如何结合行政协议的特性，选择恰当的判决方式以充分实现对当事人合法权益的救济，同样是亟待解决的难题。这些诉讼法律问题的存在，不仅影响了行政协议纠纷的公正、高效解决，阻碍了当事人合法权益的有效维护，也对行政协议制度的健康发展和法治政府建设进程形成了一定制约。若无法妥善解决行政协议诉讼中的法律问题，可能导致当事人对司法公正产生质疑，降低司法公信力，进而影响社会对法治的信仰。因此，深入研究我国行政协议诉讼法律问题具有重要的现实意义和理论价值。从现实意义来看，对行政协议诉讼法律问题的研究，有助于为司法实践提供明确、具体的裁判指引。通过清晰界定受案范围，能确保各类行政协议纠纷有恰当的司法救济途径；明确管辖规则，可避免管辖争议，提高诉讼效率；合理解决法律适用问题，能使裁判结果更具公正性和权威性；优化判决方式，能够更好地实现对当事人权益的救济，化解行政争议，维护社会稳定与和谐。这对于规范行政协议行为，促进行政机关依法行政，提升行政管理的法治化水平，推动经济社会的稳定发展，都具有不可忽视的重要作用。在理论价值层面，研究行政协议诉讼法律问题，有助于深化对行政协议本质属性的认识，丰富和完善行政法学理论体系。行政协议作为一种特殊的行政行为，其诉讼法律问题的研究涉及行政法与民法的交叉融合，通过深入探讨这些问题，可以进一步厘清行政法与民法在调整行政协议关系时的边界与协同，促进公法与私法理论的互动与发展。对行政协议诉讼法律问题的研究，也能为行政诉讼制度的改革与完善提供有益参考，推动行政诉讼理论的不断创新与进步，更好地适应新时代法治建设的需求。1.2研究目的与方法本研究旨在深入剖析我国行政协议诉讼中存在的法律问题，通过对相关理论和实践的探究，提出具有针对性和可操作性的解决对策，以完善我国行政协议诉讼法律制度，实现行政协议纠纷的公正、高效解决，切实维护当事人的合法权益，推动法治政府建设进程。具体而言，一是明确行政协议诉讼受案范围的界定标准，厘清行政协议与民事合同的界限，解决实践中受案范围不明确的问题；二是完善行政协议诉讼的管辖规则，合理分配管辖权，避免管辖争议，提高诉讼效率；三是梳理行政协议诉讼法律适用的原则和规则，明确行政法规范与民法规范的适用顺位和衔接方式，为司法实践提供清晰的法律适用指引；四是优化行政协议诉讼的判决方式，根据行政协议的特点和纠纷的实际情况，选择恰当的判决方式，充分实现对当事人权益的救济。在研究方法上，本研究主要采用以下几种方法：文献研究法：广泛收集国内外关于行政协议诉讼的法律法规、司法解释、学术著作、期刊论文等文献资料，对其进行系统梳理和分析，全面了解行政协议诉讼的理论研究现状和发展趋势，掌握相关研究成果和实践经验，为本文的研究提供坚实的理论基础。通过对我国《行政诉讼法》及其司法解释中关于行政协议诉讼规定的研读，明确我国现行法律制度下行政协议诉讼的基本框架和规则；对国内外学者关于行政协议诉讼受案范围、管辖、法律适用、判决方式等方面的学术观点进行分析和比较，汲取其中的有益见解，为解决我国行政协议诉讼中的法律问题提供理论参考。案例分析法：选取具有代表性的行政协议诉讼案例进行深入剖析，从司法实践的角度揭示行政协议诉讼中存在的问题，并分析其产生的原因。通过对具体案例的研究，了解法院在处理行政协议诉讼案件时的审判思路、法律适用情况以及判决方式的选择，总结实践中的经验教训，为完善行政协议诉讼法律制度提供实践依据。在研究行政协议诉讼的法律适用问题时，分析多个实际案例中法院对行政法规范和民法规范的具体适用情况，探讨在不同案件情形下法律适用的合理性和存在的问题，从而提出更具针对性的法律适用建议。比较研究法：对国外行政协议诉讼制度进行比较研究，分析不同国家在行政协议诉讼受案范围、管辖、法律适用、判决方式等方面的制度设计和实践经验，结合我国国情，汲取其中的有益成分，为完善我国行政协议诉讼法律制度提供借鉴。如对法国、德国、美国等国家的行政协议诉讼制度进行研究，对比它们在解决行政协议纠纷方面的特色和优势，思考如何将这些经验应用到我国的行政协议诉讼实践中，以完善我国的相关法律制度。1.3国内外研究现状在国外，行政协议诉讼相关研究起步较早，不同法系国家基于自身法律传统和制度背景，形成了各具特色的研究成果与实践经验。英美法系国家，如美国，其行政协议诉讼制度与司法审查紧密相连。美国注重通过司法审查对行政权力进行监督和制约，在行政协议纠纷中，法院会依据宪法、行政程序法以及相关的判例法来审查行政机关的行为。美国的研究重点在于如何保障行政协议的公平性和合法性，以及如何平衡公共利益与私人权益。在涉及政府与企业签订的采购协议纠纷中，法院会审查行政机关在协议签订、履行过程中的程序是否正当，是否存在歧视性条款等问题。相关研究围绕司法审查的标准、范围和强度展开，强调司法权对行政权的制衡作用，以确保行政协议的履行符合法治原则和公共利益。英国在行政协议诉讼方面，遵循普通法传统，注重合同的契约性。在处理行政协议纠纷时，法院会综合考虑合同的一般原则以及行政法的特殊要求。英国学者对行政协议诉讼的研究多集中于行政机关在合同中的权力与义务、违约责任以及司法救济途径等方面。研究认为行政机关在行政协议中虽然享有一定的特权，但这些特权的行使必须受到法律的约束，以保障相对人的合法权益。当行政机关单方面变更或解除行政协议时，必须有合理的法律依据，否则应承担相应的违约责任。大陆法系国家，以法国和德国为代表，在行政协议诉讼研究上也各有特点。法国作为行政法的发源地之一，拥有较为完善的行政协议诉讼制度。法国行政法院在审理行政协议案件时，会依据行政法的基本原则和相关法律规定，对行政协议的合法性、有效性以及行政机关的行为进行审查。法国的研究重点在于行政协议的特殊规则和行政法院的管辖权。行政协议在法国被视为一种特殊的行政行为，其签订、履行、变更和解除都必须遵循行政法的规定。法国行政法院在处理行政协议纠纷时，会充分考虑公共利益的维护，但同时也会保障相对人的合法权益，通过严格的司法审查确保行政机关依法行政。德国行政协议诉讼制度建立在其公法体系的基础之上，强调行政协议的公法属性。德国学者对行政协议诉讼的研究侧重于行政协议的法律适用、诉讼类型以及司法审查的强度等方面。在德国，行政协议诉讼适用公法诉讼程序，法院会根据行政协议的具体情况，选择适用相应的法律规范。德国的研究注重行政协议诉讼与行政行为诉讼的区别与联系，通过明确不同诉讼类型的适用范围和规则，为行政协议纠纷的解决提供了清晰的法律指引。在国内，随着行政协议在行政管理中的广泛应用，行政协议诉讼法律问题逐渐成为行政法学领域的研究热点，众多学者从不同角度进行了深入研究，取得了丰硕成果。在行政协议诉讼受案范围方面，学者们主要围绕行政协议的界定标准展开讨论。王学辉教授主张将“实现公共利益”作为识别行政协议的唯一标准，认为其他识别要素最终都会指向公共利益，并从公权力要素、公共管理任务、公用物品(包括公共经费、公物)三个方面来考量公共利益。余凌云教授则认为要证成行政协议，除结合传统的“主体说”“目的说”，最终要落实到“具有行政法上权利义务内容”这一根本判断标准，并强调“隐含在行政契约之中的行政机关对未来行政权处分的约定”。陈天昊教授提出在识别行政协议时引入“比例原则”，在“保障公共利益”和“尊重私人权益”之间寻求平衡，只有当协议内容存在依民事法律制度无法处理的“刚性行政职权”时，才交由公法规则来调整。这些研究对于明确行政协议的范围，进而确定行政协议诉讼的受案范围具有重要指导意义，但目前学界对于行政协议的界定标准尚未形成统一观点，在实践中仍存在一定争议。关于行政协议诉讼的管辖规则，部分学者认为应根据行政协议的性质和特点，在遵循行政诉讼一般管辖规则的基础上，适当作出特殊规定。有学者建议对于涉及重大公共利益、跨区域的行政协议案件，可由中级人民法院或高级人民法院管辖，以确保案件得到公正、有效的审理。也有学者提出应考虑行政协议的履行地、被告所在地等因素，合理确定管辖法院，避免出现管辖争议。然而，当前我国对于行政协议诉讼管辖规则的研究还不够深入，相关规定在实践中的可操作性有待进一步提高。在行政协议诉讼法律适用问题上，学界存在多种观点。一种观点认为行政协议诉讼应优先适用行政法规范，在行政法规范没有规定时，可参照适用民法规范。另一种观点主张根据行政协议的不同阶段和具体问题，综合运用行政法和民法规范。在协议的订立和履行阶段，可适用民法中关于合同的相关规定；在涉及行政机关行使行政优益权等问题时，则应适用行政法规范。还有学者提出构建专门的行政协议法律适用体系，明确行政法与民法在行政协议诉讼中的适用顺位和衔接方式。虽然学者们对此进行了深入探讨，但在具体的法律适用规则和方法上，尚未达成共识，这给司法实践带来了一定困扰。对于行政协议诉讼的判决方式，学者们也进行了广泛研究。程琥副院长认为在行政协议案件中，当前法定判决方式不能满足实践要求，应“将传统行政案件判决方式与合同案件判决方式综合适用于行政协议案件中”，从利益平衡、改革创新、加强说理、统一标准等方面推动行政协议案件判决方式体系的构成。南京铁路运输法院课题组指出行政协议案件在实践中的判决方式存在许多问题，需要进一步完善。目前我国行政协议诉讼判决方式在实践中存在不统一、不规范的情况，如何根据行政协议的特点和纠纷的实际情况，选择恰当的判决方式，以充分实现对当事人权益的救济，仍是亟待解决的问题。国内外学者对行政协议诉讼法律问题的研究取得了丰富成果，为解决行政协议诉讼中的实际问题提供了有益的理论支持和实践经验。然而，由于行政协议诉讼的复杂性，目前在一些关键问题上仍存在争议和不足，如行政协议的界定标准不够统一、管辖规则不够完善、法律适用规则不够明确、判决方式不够规范等。这些问题需要进一步深入研究和探讨，以完善我国行政协议诉讼法律制度，实现行政协议纠纷的公正、高效解决。二、我国行政协议诉讼的基础理论2.1行政协议的界定2.1.1行政协议的概念行政协议，在我国《行政诉讼法》及相关司法解释中有明确的规定。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条指出，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。这一定义明确了行政协议的核心要素：一是主体要素，即一方为行政机关，另一方为公民、法人或者其他组织，这种主体的特定性是行政协议区别于一般民事合同的重要标志；二是目的要素，行政协议的订立是为了实现行政管理或者公共服务目标，这体现了行政协议的行政属性，其目的在于维护公共利益、履行行政职能；三是内容要素，协议必须具有行政法上的权利义务内容，这些权利义务关系并非平等主体之间的民事权利义务，而是基于行政法律规范产生，体现了行政机关与相对人之间管理与被管理的关系。从行政法理论角度来看，行政协议是行政机关运用契约方式实现行政管理目标的一种手段，它突破了传统行政行为的单方性和强制性，引入了相对人的合意，使行政行为更加灵活、高效。行政协议的出现，是现代行政管理理念转变的体现，它强调行政机关与相对人之间的合作与互动，通过协商达成一致，共同实现公共利益。在城市基础设施建设中，政府与企业签订的特许经营协议，政府通过授予企业一定期限的特许经营权，由企业负责基础设施的投资、建设和运营，企业则按照协议约定向社会提供公共服务，并获取相应的收益。这种协议既满足了政府提供公共服务的需求，又充分利用了企业的资金和技术优势，实现了公共利益与企业利益的双赢。行政协议与传统行政行为相比，具有独特的性质。传统行政行为通常是行政机关单方面作出的，相对人处于被动接受的地位，如行政处罚、行政许可等。而行政协议则强调双方的合意，相对人在协议的订立、履行过程中有一定的参与权和选择权。行政协议的履行过程也更加注重双方的协作，行政机关不再是单纯的命令者，而是需要与相对人密切配合，共同完成协议约定的事项。在土地征收补偿协议中，行政机关需要与被征收人就补偿方式、补偿金额等事项进行协商，达成一致后签订协议，并且在协议履行过程中，行政机关需要按照约定及时支付补偿款，保障被征收人的合法权益，被征收人则需要配合行政机关完成土地征收相关工作。这种合意性和协作性使得行政协议在实现行政管理目标的，也能更好地保障相对人的合法权益，促进社会和谐稳定。2.1.2行政协议的特征行政协议具有区别于民事合同的显著特征，这些特征体现在多个方面。主体特征：行政协议的主体具有特定性，一方必定是行政机关，另一方为公民、法人或者其他组织。行政机关作为行政协议的主体之一，是以行使行政职权、履行行政职责的身份参与其中，其代表的是公共利益。而民事合同的主体则是平等的自然人、法人或非法人组织，双方在法律地位上完全平等，不存在管理与被管理的关系。在政府与企业签订的国有土地使用权出让协议中，政府作为行政机关，基于土地行政管理职权，将国有土地使用权出让给企业，企业则按照协议约定支付土地出让金并开发利用土地。这里政府与企业的地位在行政协议关系中并非完全平等，政府在协议履行过程中享有一定的行政优益权，如对土地使用情况的监督检查权、在特定情况下的单方解除权等。目的特征：行政协议的订立目的是实现行政管理或者公共服务目标，这是其本质特征之一。行政机关通过签订行政协议，将部分行政管理职能以契约的形式委托给相对人，以达到提高行政效率、优化公共资源配置、增进公共利益的目的。相比之下，民事合同的目的主要是为了实现合同主体的个体利益，满足私人之间的经济交往需求。政府与社会资本合作（PPP）项目协议，政府通过与社会资本合作，引入社会资本参与公共基础设施建设和公共服务提供，旨在改善公共服务质量、提高公共服务供给效率，满足社会公众对公共服务的需求，实现公共利益最大化。而一般的商品买卖合同，其目的仅仅是实现买卖双方的经济利益交换，不涉及公共利益的实现。内容特征：行政协议的内容具有行政法上的权利义务，这种权利义务关系体现了行政机关与相对人之间的管理与被管理关系。行政机关在行政协议中享有行政优益权，如对协议履行的监督权、指挥权、在特定情形下的单方变更权和解除权等，这些权利是为了保障公共利益的实现以及行政协议的顺利履行。相对人则在享有一定权利的，也需要履行服从行政机关管理、按照协议约定完成相关义务等责任。在政府特许经营协议中，行政机关有权对特许经营者的经营活动进行监督检查，确保其按照协议约定提供符合质量标准的公共服务；当特许经营者违反协议约定或法律法规规定，损害公共利益时，行政机关有权单方面解除协议。而特许经营者则享有在特许经营期限内按照协议约定从事经营活动并获取收益的权利，同时需要履行保证公共服务质量、按时缴纳相关费用等义务。行政协议的这些特征使其在法律适用、纠纷解决等方面与民事合同存在明显区别。在法律适用上，行政协议既要遵循行政法的基本原则和相关规定，又要在一定程度上参照民法中关于合同的规定，但行政法规范在行政协议纠纷处理中具有优先适用性。在纠纷解决机制上，行政协议纠纷主要通过行政诉讼途径解决，而民事合同纠纷则主要通过民事诉讼程序处理。明确行政协议的特征，对于准确界定行政协议的范围，正确处理行政协议纠纷，具有重要的理论和实践意义。2.1.3行政协议的种类在实践中，行政协议存在多种类型，常见的主要有以下几种。政府特许经营协议：政府特许经营协议是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的协议。在城市供水、供电、供气、污水处理、垃圾处理等领域，政府常常采用特许经营的方式，将这些公共服务项目的经营权授予特定的企业或个人。通过这种协议，政府可以利用社会资本和专业技术，提高公共服务的质量和效率，同时企业或个人也能在合法经营的获取相应的经济收益。某市政府与一家水务公司签订城市供水特许经营协议，水务公司按照协议约定负责城市供水设施的建设、维护和运营，向城市居民和企业提供安全、稳定的供水服务，政府则对水务公司的经营活动进行监督管理，确保其履行协议义务，保障公共供水安全。土地、房屋等征收征用补偿协议：土地、房屋等征收征用补偿协议是行政机关在征收征用土地、房屋等不动产过程中，与被征收人或被征用人就补偿方式、补偿金额、安置等事项协商达成的协议。这类协议是为了保障征收征用活动的顺利进行，同时保护被征收人或被征用人的合法权益。在城市建设、基础设施建设等项目中，常常需要征收土地和房屋，行政机关必须依法与被征收人签订补偿协议，明确补偿标准、补偿方式、搬迁期限等内容。在某城市的旧城改造项目中，政府为了改善城市居住环境、提升城市功能，对一片老旧居民区进行征收改造。政府与被征收居民签订房屋征收补偿协议，根据房屋的面积、用途、区位等因素，确定合理的补偿金额，并提供货币补偿和产权调换两种补偿方式供被征收居民选择。同时，协议中还约定了搬迁期限、过渡安置等事项，确保被征收居民的生活得到妥善安排。矿业权等国有自然资源使用权出让协议：矿业权等国有自然资源使用权出让协议是指国家作为国有自然资源的所有者，通过招标、拍卖、挂牌等方式，将矿业权、国有土地使用权、海域使用权等自然资源使用权出让给特定主体，双方就出让条件、使用期限、资源开发利用要求等事项达成的协议。这类协议对于合理开发利用国有自然资源，实现资源的优化配置和可持续利用具有重要意义。国土资源部门将某一区域的采矿权出让给一家矿业公司，双方签订矿业权出让协议。协议中明确规定了采矿权的范围、开采期限、矿产资源开采方式、环境保护要求以及矿业权出让金的缴纳方式和标准等内容。矿业公司在取得采矿权后，必须按照协议约定进行矿产资源开采，同时履行环境保护、安全生产等义务。政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议：政府投资建设保障性住房，旨在解决中低收入家庭的住房困难问题。政府与保障性住房的租赁者或购买者签订的租赁、买卖协议，属于行政协议的范畴。这类协议明确了保障性住房的租赁条件、租金标准、租赁期限、买卖价格、购买条件等内容，以确保保障性住房的公平分配和合理使用。某市政府投资建设一批经济适用房，与符合条件的购房者签订经济适用房买卖合同。合同中规定了房屋的价格、面积、交付时间、产权性质以及购房者的资格条件等内容。购房者在购买经济适用房后，需要遵守相关规定，如在一定期限内不得上市交易等。政府与社会资本合作协议：政府与社会资本合作（PPP）协议是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作协议。PPP协议涵盖了基础设施建设、公共服务提供等多个领域，如交通、能源、水利、教育、医疗等。在某城市的轨道交通建设项目中，政府与一家大型企业集团签订PPP协议，由企业集团负责项目的投资、建设和运营，政府则提供一定的政策支持和补贴。协议中明确了双方的权利义务、项目的运营期限、收益分配方式、风险分担机制等内容。通过PPP模式，政府可以充分利用社会资本的资金、技术和管理经验，加快公共基础设施建设，提高公共服务水平，同时社会资本也能在项目中获得合理的回报。除了上述常见类型外，还有其他一些符合行政协议特征的协议，如行政机关与科研机构签订的科研合作协议，旨在推动科研项目的开展，实现科技创新和公共利益；行政机关与企业签订的招商引资协议，以促进地方经济发展，吸引投资和项目落地等。这些不同类型的行政协议在我国行政管理和经济社会发展中发挥着重要作用，它们丰富了行政管理的手段和方式，提高了行政效率，促进了公共资源的合理配置和公共利益的实现。对这些行政协议进行分类研究，有助于深入理解行政协议的内涵和外延，为行政协议诉讼法律问题的研究提供更具体、更有针对性的基础。2.2行政协议诉讼的内涵与价值2.2.1行政协议诉讼的概念行政协议诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，或者违法变更、解除行政协议等行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对行政协议相关争议进行审理和裁判的活动。在行政协议诉讼中，原告通常是行政协议的相对方，即与行政机关签订行政协议的公民、法人或者其他组织。他们因行政机关在行政协议的订立、履行、变更、终止等过程中的行为而遭受权益损害，故而寻求司法救济。在政府特许经营协议纠纷中，特许经营者可能因行政机关无正当理由提前解除协议，导致其投资无法收回、预期收益受损，此时特许经营者就可以作为原告提起行政协议诉讼。被告则是签订行政协议的行政机关，行政机关在行政协议中处于管理者和公共利益代表者的地位，但这并不意味着其行为不受法律约束。当行政机关的行为被质疑违反行政协议约定或法律法规规定时，其需要在诉讼中对自身行为的合法性和合理性进行举证和说明。在土地征收补偿协议纠纷中，如果被征收人认为行政机关未按照协议约定足额支付补偿款，行政机关就需在诉讼中提供证据证明其补偿行为符合协议约定和法律规定。行政协议诉讼的事由主要围绕行政协议的相关争议展开，包括行政机关不履行协议义务，如不按照约定交付土地、不支付款项等；未按照约定履行协议，如履行的内容、方式、时间等不符合协议约定；违法变更协议，即在没有法定事由和正当程序的情况下，擅自变更协议条款；违法解除协议，如随意解除协议，损害相对人的合法权益等。这些事由反映了行政协议在实践中可能出现的各种问题，也是行政协议诉讼需要解决的核心内容。2.2.2行政协议诉讼的价值行政协议诉讼具有多方面的重要价值，对保障相对人权益、监督行政机关依法行政以及有效化解行政争议等方面都发挥着关键作用。保障相对人合法权益：行政协议虽然强调双方的合意，但在实际中，行政机关往往处于优势地位，相对人在协议的订立、履行过程中可能面临诸多风险。行政协议诉讼为相对人提供了有效的救济途径，当相对人的合法权益受到行政机关的侵害时，他们可以通过诉讼寻求公正的裁决，获得相应的赔偿或补偿，从而保障自身的合法权益。在政府与企业签订的招商引资协议中，如果政府未能按照协议约定提供优惠政策，导致企业投资受损，企业可以通过行政协议诉讼要求政府履行协议义务或给予相应赔偿，维护自身的经济利益。行政协议诉讼还能促使行政机关在签订和履行协议时更加谨慎和规范，尊重相对人的权利，减少对相对人权益的侵害。监督行政机关依法行政：行政协议诉讼是对行政机关行政行为的一种司法审查，通过诉讼，法院可以对行政机关在行政协议中的行为是否合法、合理进行审查。如果行政机关的行为被认定违法或不合理，法院将依法作出判决，要求行政机关纠正错误行为。这有助于监督行政机关依法行政，防止行政机关滥用行政权力，确保行政协议的签订和履行符合法律法规的规定和公共利益的要求。在政府特许经营协议中，如果行政机关随意变更协议内容，损害特许经营者的利益，法院在审理后若认定行政机关的行为违法，将判决其恢复协议原状或给予相应补偿。这种司法监督能够促使行政机关在今后的行政协议行为中更加严格遵守法律规定，提高依法行政水平。有效化解行政争议：行政协议纠纷如果不能得到及时、有效的解决，可能会引发社会矛盾，影响社会稳定。行政协议诉讼为行政协议纠纷提供了一个法定的、规范化的解决渠道，通过法院的审理和裁判，可以明确双方的权利义务关系，解决争议，避免纠纷的进一步升级和扩大。法院在审理行政协议案件时，会综合考虑协议的约定、法律法规的规定以及公共利益等因素，作出公正的判决。这不仅能够解决当事人之间的纠纷，还能为类似的行政协议纠纷提供参考和示范，促进同类纠纷的有效解决，维护社会的和谐稳定。在土地房屋征收补偿协议纠纷中，通过行政协议诉讼，法院可以对补偿标准、补偿方式等争议进行裁决，使被征收人的合法权益得到保障，同时也能确保征收工作的顺利进行，避免因纠纷引发的群体性事件等社会不稳定因素。行政协议诉讼在现代法治社会中具有不可或缺的价值，它是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要手段，是监督行政机关依法行政的有力工具，也是维护社会稳定、促进社会和谐发展的重要保障。通过不断完善行政协议诉讼制度，充分发挥其价值和作用，能够更好地推动法治政府建设，实现行政管理的法治化和规范化。三、我国行政协议诉讼的法律规定与实践现状3.1我国行政协议诉讼的法律规定梳理我国行政协议诉讼的法律规定主要体现在《行政诉讼法》以及相关的司法解释中。2014年修订的《行政诉讼法》首次将行政协议明确纳入行政诉讼受案范围，该法第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。这一规定为行政协议诉讼提供了基本的法律依据，使得行政协议纠纷有了明确的司法救济途径，打破了以往行政协议纠纷在诉讼渠道上的困境，有力地保障了行政协议相对人的合法权益，也为行政协议制度的发展奠定了坚实的法律基础。为了进一步细化和规范行政协议诉讼的相关规则，最高人民法院于2019年出台了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），该《规定》共二十九条，对行政协议的定义、受案范围、管辖、诉讼当事人、举证责任、审理规则、判决方式等方面作出了全面且具体的规定。在行政协议的定义上，《规定》第一条明确指出，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。这一定义从目的、主体和内容三个关键要素对行政协议进行了界定，为准确识别行政协议提供了清晰的标准，有助于在实践中区分行政协议与民事合同，避免因协议性质认定不清而导致的诉讼管辖和法律适用混乱问题。在受案范围方面，《规定》第二条采用列举加兜底的方式，明确了人民法院应当依法受理的行政协议类型，除政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议外，还包括矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议以及符合规定第一条的政府与社会资本合作协议等，同时以“其他行政协议”作为兜底条款，为未来随着行政管理实践发展而出现的新型行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围预留了空间。第三条则规定了不属于行政诉讼受案范围的协议类型，如行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议等，进一步明确了行政协议诉讼受案范围的边界。管辖规则上，《规定》第七条规定当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。这一规定在一定程度上尊重了当事人的意思自治，赋予了当事人协商选择管辖法院的权利，有利于提高诉讼效率，方便当事人诉讼。在当事人对管辖法院没有约定的情况下，一般遵循行政诉讼的一般管辖规则，即由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。关于诉讼当事人，《规定》第四条明确因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。第五条进一步规定了与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织的原告资格，如参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。这些规定充分保障了与行政协议相关的各类主体的诉权，确保他们在权益受到侵害时能够通过诉讼寻求救济。在举证责任分配上，《规定》第十条明确被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。这种举证责任分配规则既考虑了行政机关在行政协议中的优势地位和掌握证据的便利性，要求其对自身行为的合法性承担举证责任，又遵循了“谁主张，谁举证”的一般原则，让原告对其主张的撤销、解除协议事由以及协议履行争议中自己的主张承担举证责任，合理平衡了双方的举证负担，有助于案件事实的查明和公正裁判。在审理规则方面，《规定》第十一条指出人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。人民法院审查行政协议，应当是全面的，不受原告诉讼请求的限制。这表明行政协议诉讼的审理不仅要审查行政行为的合法性，还要审查行政协议的合约性，全面审查原则有助于确保法院对行政协议纠纷作出公正、客观的裁判，充分维护当事人的合法权益。法律适用上，《规定》第二十七条规定人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。这一规定明确了行政协议诉讼法律适用的基本原则，即在优先适用行政诉讼法的基础上，当行政诉讼法未作规定时，可参照民事诉讼法以及民事法律规范关于民事合同的规定，体现了行政协议诉讼中行政法与民法的融合与协调，为解决行政协议诉讼中的法律适用难题提供了指引。在判决方式上，《规定》根据行政协议案件的不同情况，规定了多种判决方式。对于行政机关变更、解除行政协议的行为违法的，判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；对于行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，判决被告继续履行或者采取补救措施，并可以判决被告赔偿损失；对于行政协议无效的，判决确认无效；对于行政协议可撤销的，判决撤销该协议；对于行政机关因公共利益需要变更、解除行政协议给原告造成损失的，判决被告予以补偿等。这些判决方式针对行政协议纠纷的不同情形，为法院提供了多样化的裁判选择，能够更有效地解决行政协议争议，实现对当事人合法权益的充分救济。除了《行政诉讼法》和《关于审理行政协议案件若干问题的规定》外，一些其他法律法规中也存在与行政协议诉讼相关的规定。在一些单行法律法规中，针对特定领域的行政协议纠纷，可能会有专门的诉讼程序或法律适用规定。在国有土地使用权出让领域，相关法律法规对土地出让协议纠纷的解决方式、管辖法院等可能作出特别规定。这些规定与《行政诉讼法》及相关司法解释相互补充，共同构成了我国行政协议诉讼的法律体系。3.2我国行政协议诉讼的实践现状考察3.2.1案件数量与类型分布为深入了解我国行政协议诉讼的实践情况，对近年来的相关案件数据进行了收集与分析。以某省高级人民法院辖区内的行政协议诉讼案件为例，在过去五年间，共受理行政协议诉讼案件[X]件，案件数量整体呈现出稳中有升的趋势。这一现象反映出随着行政协议在行政管理领域的广泛应用，因行政协议引发的纠纷逐渐增多，当事人通过诉讼途径解决争议的意识不断增强。从案件类型分布来看，土地、房屋等征收征用补偿协议纠纷案件数量最多，占比达到[X]%。这主要是由于在城市化进程加速的背景下，土地征收和房屋拆迁活动频繁开展，涉及的利益主体众多，利益关系复杂，容易引发争议。在某城市的旧城改造项目中，大量房屋被征收，由于对征收补偿标准、安置方式等问题存在分歧，许多被征收人与行政机关之间产生纠纷，进而引发行政协议诉讼。政府特许经营协议纠纷案件数量次之，占比约为[X]%。随着我国基础设施建设和公共服务领域改革的不断推进，政府特许经营模式得到广泛应用。但在实践中，由于特许经营协议的履行期限较长，涉及的专业领域广泛，且行政机关在协议履行过程中可能会行使行政优益权，导致特许经营者与行政机关之间容易产生矛盾和纠纷。在某城市的污水处理特许经营项目中，特许经营者认为行政机关未按照协议约定提供必要的政策支持和协助，影响了项目的正常运营，遂提起行政协议诉讼。矿业权等国有自然资源使用权出让协议纠纷、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议纠纷以及政府与社会资本合作协议纠纷等案件也占有一定比例，分别占比[X]%、[X]%和[X]%。矿业权出让协议纠纷通常涉及到资源开发权的归属、资源开发利用的合法性以及出让金的缴纳等问题；保障性住房协议纠纷主要围绕租赁条件、租金标准、买卖资格等方面展开；政府与社会资本合作协议纠纷则多集中在项目的投资回报、风险分担、项目运营管理等环节。在某地区的矿业权出让项目中，竞得人认为行政机关在出让过程中存在程序违法问题，导致其权益受损，从而提起行政协议诉讼；在某城市的保障性住房租赁项目中，承租人对租金调整提出异议，与行政机关发生纠纷，进而引发诉讼。除了上述明确列举的行政协议类型纠纷外，其他类型的行政协议纠纷案件占比约为[X]%。随着行政管理实践的不断发展和创新，新型行政协议不断涌现，如行政机关与企业签订的产业扶持协议、与科研机构签订的科研合作协议等，这些新型行政协议在履行过程中也可能产生纠纷，纳入行政诉讼受案范围。某县政府与一家企业签订产业扶持协议，约定政府给予企业一定的财政补贴和政策优惠，以支持企业发展。但在协议履行过程中，企业认为政府未按照约定兑现补贴和优惠政策，遂提起行政协议诉讼。通过对案件数量和类型分布的分析可以看出，我国行政协议诉讼案件涵盖了多种类型，不同类型的案件具有各自的特点和争议焦点。土地、房屋征收征用补偿协议纠纷和政府特许经营协议纠纷是当前行政协议诉讼的主要类型，这与我国经济社会发展的现状密切相关。随着行政管理方式的不断创新和行政协议应用领域的不断拓展，新型行政协议纠纷案件数量可能会进一步增加，需要司法机关和相关部门予以高度关注，不断完善相关法律制度和司法裁判规则，以妥善解决行政协议纠纷，维护当事人的合法权益。3.2.2当事人诉求与法院裁判情况在行政协议诉讼中，当事人的诉求呈现出多样化的特点。根据对大量行政协议诉讼案件的分析，常见的当事人诉求主要包括以下几类。请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务：这是最为常见的诉求之一，占比约为[X]%。在这类诉求中，原告通常认为行政机关未按照协议约定履行交付土地、支付款项、提供政策支持等义务，要求行政机关继续履行协议。在土地出让协议纠纷中，受让方已按照协议约定支付了土地出让金，但行政机关未能按时交付土地，受让方因此提起诉讼，请求法院判决行政机关履行交付土地的义务。请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法：该诉求占比约为[X]%。行政机关在行使行政优益权变更、解除行政协议时，如果没有合法的事由和程序，可能会损害相对人的合法权益，相对人往往会提起此类诉讼。在政府特许经营协议中，行政机关无正当理由提前解除协议，特许经营者认为该行为违法，请求法院判决撤销解除协议的行政行为，并确认其违法。请求判决确认行政协议的效力：占比约为[X]%。当事人对行政协议的效力存在争议时，会提出确认协议效力的诉求，包括请求确认协议有效或无效。当行政协议存在违反法律法规强制性规定、损害社会公共利益等情形时，当事人可能会请求确认协议无效；而在一些情况下，当事人为了维护自身权益，也可能请求确认协议有效。在某政府与社会资本合作协议纠纷中，一方当事人认为协议存在欺诈、显失公平等情形，请求法院确认协议无效；而另一方当事人则主张协议合法有效，要求法院确认协议效力。请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议：这类诉求占比相对较小，约为[X]%。通常发生在参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的当事人认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立的情况下。在某国有土地使用权出让招标中，某企业认为自己完全符合投标条件，行政机关应当与其订立土地出让协议，但行政机关却拒绝与其签订协议，该企业遂提起诉讼，请求法院判决行政机关依法订立协议。请求判决撤销、解除行政协议：占比约为[X]%。原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销或解除的情形时，会提出此类诉求。在房屋征收补偿协议中，如果被征收人认为行政机关在签订协议时存在胁迫行为，导致其违背真实意愿签订协议，可能会请求法院判决撤销该协议。请求判决行政机关赔偿或者补偿：占比约为[X]%。当行政机关的行为给当事人造成损失时，当事人会要求行政机关给予赔偿或补偿。如果行政机关违法变更、解除行政协议，给相对人造成经济损失，相对人会请求法院判决行政机关赔偿损失；而在行政机关因公共利益需要合法变更、解除行政协议的情况下，相对人则会请求行政机关给予合理补偿。在某政府特许经营协议纠纷中，行政机关违法解除协议，导致特许经营者投入的大量资金无法收回，产生了巨大经济损失，特许经营者请求法院判决行政机关赔偿其经济损失。法院在对行政协议诉讼案件进行裁判时，会根据案件的具体情况和相关法律法规作出不同的判决结果。判决行政机关继续履行协议：当法院认定行政机关未履行协议义务且有继续履行的可能性时，会判决行政机关继续履行协议。在某政府与企业签订的招商引资协议纠纷中，法院经审理查明，行政机关未按照协议约定为企业提供税收优惠政策，且该优惠政策仍具备履行条件，遂判决行政机关继续履行协议，为企业落实税收优惠政策。此类判决约占判决总数的[X]%。判决撤销或部分撤销行政机关变更、解除协议的行为，并可以责令被告重新作出行政行为：如果法院认为行政机关变更、解除行政协议的行为违法，会作出撤销或部分撤销该行为的判决，并根据案件情况责令行政机关重新作出行政行为。在某土地征收补偿协议纠纷中，行政机关在没有法定事由的情况下擅自变更补偿协议内容，法院判决撤销行政机关变更协议的行为，并责令其重新按照合法程序与被征收人协商变更协议。这类判决占判决总数的[X]%。判决确认行政协议无效：当行政协议存在重大且明显违法情形，或者符合民事法律规范规定的无效情形时，法院会判决确认协议无效。在某矿业权出让协议纠纷中，该协议违反了法律法规关于矿业权出让程序的强制性规定，法院判决确认该协议无效。确认行政协议无效的判决约占判决总数的[X]%。判决撤销行政协议：对于存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销情形的行政协议，法院会判决撤销该协议。在某政府投资的保障性住房买卖协议纠纷中，法院查明行政机关在签订协议时存在欺诈行为，导致购房者在违背真实意愿的情况下签订协议，遂判决撤销该协议。判决撤销行政协议的案件占判决总数的[X]%。判决行政机关赔偿或者补偿：如果行政机关的行为给当事人造成损失，法院会根据行政机关行为的合法性以及当事人的损失情况，判决行政机关给予赔偿或补偿。在某政府特许经营协议纠纷中，行政机关违法解除协议，法院判决行政机关赔偿特许经营者的直接经济损失和可得利益损失；而在行政机关因公共利益需要合法解除协议的案件中，法院判决行政机关给予相对人合理补偿。此类判决占判决总数的[X]%。判决驳回原告诉讼请求：当法院认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据时，会判决驳回原告诉讼请求。在一些案件中，原告未能提供充分证据证明行政机关存在违约或违法行为，或者其主张的协议无效、可撤销事由不成立，法院会作出驳回诉讼请求的判决。判决驳回原告诉讼请求的案件约占判决总数的[X]%。通过对当事人诉求和法院裁判情况的分析可以发现，行政协议诉讼中当事人的诉求涵盖了行政协议从订立到履行、变更、解除等各个环节，反映出行政协议纠纷的复杂性和多样性。法院在裁判过程中，会严格依据法律法规，对行政机关的行为进行合法性审查，并根据案件的具体情况作出公正的判决，以维护当事人的合法权益，解决行政协议争议。然而，在实践中，由于行政协议诉讼涉及行政法与民法的交叉适用，不同法院在法律适用和裁判尺度上可能存在一定差异，这需要进一步加强司法指导和案例参考，统一裁判标准，提高行政协议诉讼的审判质量和效率。四、我国行政协议诉讼存在的法律问题4.1受案范围不明确4.1.1行政协议与民事合同界限模糊在行政协议诉讼中，准确界定行政协议与民事合同的界限至关重要，然而在实践中，二者的区分常常面临诸多困难，容易引发争议。以某公司诉茂南区政府行政协议案为例，2017年12月20日，广东省茂名市茂南区政府下属的综合政务服务管理办公室与某公司签订《关于解除投资合同的协议》。该协议约定了双方同意自签订之日起解除2008年3月17日签订的投资协议，还对解除条件、经济损失赔偿事宜等作出安排。某公司提起行政诉讼，请求判令茂南区人民政府继续履行投资协议并承担违约赔偿责任。在该案中，对于案涉协议的性质认定存在争议。从形式上看，该协议是双方协商一致达成的，具有合同的一般特征；但从目的和内容要素分析，案涉《投资协议》《补充协议书》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议，协议的如约履行，将相应提高茂南区经济生产总量，提高茂南区政府财税收入。协议约定了包括项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等一揽子事项，这些内容体现了行政法上的权利义务，具有明显的行政协议属性。从理论角度而言，行政协议与民事合同在主体、目的和内容等方面存在本质区别。行政协议的主体一方为行政机关，另一方为公民、法人或其他组织，其目的是实现行政管理或公共服务目标，内容具有行政法上的权利义务；而民事合同的主体是平等的民事主体，目的在于实现个体利益，内容基于平等主体之间的民事法律关系。在实践中，由于一些协议的条款设计较为复杂，同时包含行政和民事的因素，导致二者界限难以准确划分。一些招商引资协议中，既包含政府给予企业的优惠政策、行政许可等具有行政属性的内容，又包含企业投资规模、违约责任等民事合同常见的条款。这种情况下，仅依据单一的判断标准很难确定协议的性质，不同的法院或法官可能基于不同的理解和判断标准，对协议性质作出不同的认定，从而影响案件的受理和审理结果。行政协议与民事合同界限模糊，还会导致法律适用的混乱。如果将行政协议错误地认定为民事合同，可能会导致在纠纷解决过程中，无法充分适用行政法的相关规定，无法对行政机关的行政行为进行合法性审查，从而无法有效保障相对人的合法权益。在涉及行政机关行使行政优益权的案件中，如果按照民事合同的规则进行处理，可能会忽视行政机关行使权力的合法性和合理性要求，使相对人在面对行政机关的单方变更、解除协议等行为时，难以获得充分的法律救济。相反，如果将民事合同错误地认定为行政协议，可能会不适当地扩大行政诉讼的受案范围，增加行政机关的诉讼负担，同时也可能会对当事人的意思自治造成不当干预。4.1.2列举式规定的局限性我国目前对于行政协议诉讼受案范围的规定，采用了列举加兜底的方式。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条明确列举了政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议以及符合规定第一条的政府与社会资本合作协议等属于行政诉讼受案范围的行政协议类型，并以“其他行政协议”作为兜底条款。这种规定方式在一定程度上明确了行政协议诉讼的受案范围，为司法实践提供了具体的指引。然而，列举式规定存在明显的局限性，难以涵盖所有的行政协议类型。随着社会经济的发展和行政管理方式的不断创新，新型行政协议不断涌现。在一些地方，政府为了推动产业升级，与企业签订产业扶持协议，约定政府给予企业资金补贴、税收优惠、政策支持等，以促进企业的发展壮大，带动当地产业发展。这类协议在目的上是为了实现行政管理目标，内容上具有行政法上的权利义务，符合行政协议的特征。但由于其不属于明确列举的行政协议类型，在实践中对于这类协议纠纷是否属于行政诉讼受案范围，存在不同的看法。一些法院可能认为，由于这类协议不在列举范围内，不应作为行政协议案件受理；而另一些法院则可能根据行政协议的本质特征，将其纳入行政诉讼受案范围。这种认识上的不一致，导致部分案件的受理存在争议，当事人的诉讼权利无法得到明确保障。列举式规定还容易导致法律的滞后性。当出现新类型的行政协议纠纷时，由于法律没有明确规定，法院在受理案件时可能会面临两难境地。如果受理案件，可能缺乏明确的法律依据；如果不受理，又可能会使当事人的合法权益无法得到救济。在互联网领域，政府与互联网企业签订的数据共享协议、网络安全监管协议等新型协议不断出现，这些协议对于保障网络安全、促进数据资源的合理利用具有重要意义。但由于法律对这类协议的性质和受案范围没有明确规定，一旦发生纠纷，当事人可能会陷入诉讼困境，影响互联网行业的健康发展。兜底条款虽然在一定程度上弥补了列举式规定的不足，但由于其表述较为模糊，缺乏具体的判断标准，在实践中也容易引发争议。对于“其他行政协议”的认定，不同的法院和法官可能有不同的理解，导致同案不同判的现象时有发生。这不仅影响了司法的公正性和权威性，也不利于当事人对自身权益的合理预期。4.2诉讼主体确定规则不完善4.2.1被告主体认定争议在行政协议诉讼中，被告主体的准确认定是确保诉讼程序顺利进行和公正裁判的关键环节。然而，实践中存在诸多复杂情形，导致被告主体认定存在争议。当行政机关委托组织签订协议时，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关委托其他单位实施行政行为的，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。在某镇政府委托镇土地流转服务中心与村民签订土地流转协议的案例中，土地流转服务中心是受镇政府委托签订协议。若村民认为协议履行存在问题，如土地流转费用未按时支付、流转土地用途被擅自改变等，此时被告应是镇政府。但在实际操作中，可能存在行政机关与受委托组织之间责任推诿的情况。行政机关可能主张其已将相关事务委托给组织，不应承担责任；而受委托组织则可能强调自身无独立承担法律责任的能力，责任应由委托机关承担。这就使得原告在确定被告时面临困惑，也给法院审理案件带来困难，影响诉讼效率和当事人权益的维护。行政机关职能变更时，被告的认定也存在难题。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。但在实践中，可能出现职能变更后，难以确定继续行使职权的行政机关的情况。在机构改革过程中，某县的规划职能从原规划局调整到新组建的自然资源和规划局，原规划局签订的城市规划项目行政协议在履行过程中发生纠纷。此时，虽然理论上自然资源和规划局应作为被告，但由于机构改革涉及人员、资产、职责等多方面的调整和交接，可能存在对协议相关事务的管理和责任界定不清晰的情况。原规划局可能认为其已不再承担该职能，不应作为被告；而自然资源和规划局可能以对协议签订背景和具体情况不熟悉为由，对承担被告责任存在异议。这种争议导致诉讼程序启动受阻，当事人的合法权益无法及时得到救济。一些特殊的行政协议签订主体情况也会引发被告认定争议。在某些跨区域的行政协议中，可能涉及多个行政机关的共同行为。在某流域生态保护行政协议中，涉及上下游多个地方政府。若因协议履行出现纠纷，如上游政府未按照约定进行污染治理，导致下游生态环境受损，此时确定被告就较为复杂。是将所有参与协议签订的地方政府作为共同被告，还是根据具体的违约行为和责任承担情况，确定部分政府为被告，在实践中存在不同观点和做法。不同的认定方式会对诉讼程序和当事人权益产生重大影响，也容易导致同案不同判的现象，影响司法的公正性和权威性。4.2.2第三人范围界定不清行政协议诉讼中，第三人的参与对于全面查明案件事实、保障各方当事人合法权益以及实现公正裁判具有重要意义。然而，我国现行法律对于第三人范围的规定较为模糊，导致实践中第三人参与诉讼的标准不统一。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》虽对行政协议诉讼当事人相关问题作出规定，但对于第三人范围仅作了原则性表述，缺乏明确具体的界定标准。在实践中，对于哪些主体可以作为第三人参与行政协议诉讼，存在不同理解。在政府与企业签订的工业园区开发建设行政协议中，工业园区内的其他企业与该行政协议存在利害关系。若行政机关与签约企业在协议履行过程中发生纠纷，如土地交付延迟、基础设施建设未达标等，工业园区内其他企业的生产经营可能会受到直接影响。这些企业是否应作为第三人参与诉讼，在实践中存在争议。一种观点认为，工业园区内其他企业与行政协议的履行结果存在直接利害关系，应作为第三人参与诉讼，以充分维护自身权益，保障案件审理的全面性；另一种观点则认为，这些企业并非行政协议的直接签订方，不应作为第三人参与诉讼，否则会扩大诉讼范围，增加诉讼成本和复杂性。这种第三人范围界定不清的情况，还可能导致不同法院在类似案件中的裁判标准不一致。在某城市的保障性住房租赁协议纠纷中，对于与保障性住房租赁相关的物业公司是否应作为第三人参与诉讼，不同地区的法院作出了不同的判断。有的法院认为物业公司与租赁协议的履行密切相关，如负责保障性住房小区的日常管理、维护等工作，其参与诉讼有助于查明案件事实，因此将其列为第三人；而有的法院则认为物业公司与租赁协议的权利义务关系不直接，不应作为第三人参与诉讼。这种裁判标准的差异，不仅影响了当事人对自身权益的合理预期，也削弱了司法的权威性和公信力。第三人范围界定不清还可能导致部分利害关系人无法有效参与诉讼，其合法权益得不到充分保障。在一些涉及土地征收补偿协议的案件中，土地的实际使用人可能并非被征收人，但他们对土地享有一定的权益，如土地承包经营权、地上附着物所有权等。若这些实际使用人未被纳入第三人范围参与诉讼，在协议纠纷解决过程中，他们的权益可能被忽视。当行政机关与被征收人就补偿标准、补偿方式等达成协议，但该协议可能损害土地实际使用人的利益时，由于实际使用人未参与诉讼，无法在诉讼中主张自己的权利，其合法权益可能受到侵害。4.3举证责任分配不合理4.3.1行为之诉与履约之诉举证责任混淆在行政协议诉讼中，行为之诉与履约之诉的举证责任存在混淆现象，这对案件的公正审理产生了负面影响。以盛某公司与东某区人民政府签订地块改造协议纠纷为例，该协议约定盛某公司支付拆迁补偿安置金、稳定保证金、拆迁服务费等款项，东某区政府负责组织安置工作并同意盛某公司通过摘牌获得该地块的开发权。盛某公司履行协议义务支付款项后，东某区政府通知其应交纳动迁安置补偿保证金总计4500万元才能继续组织拆迁安置工作。盛某公司认为东某区政府的行为违反协议约定，提起履约之诉，请求判决东某区政府按照协议约定履行义务；而东某区政府则主张其有权根据实际情况变更协议内容，其行为具有合法性。在此案中，对于东某区政府单方变更协议行为的合法性审查，在行为之诉和履约之诉中存在不同的举证责任分配规则。在行为之诉中，被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。但在履约之诉中，原告主张撤销、解除行政协议的，对引起行政协议变动的事实承担举证责任。由于行为之诉与履约之诉举证责任规则不同，实践中容易出现混淆。在本案中，若将行为之诉的举证责任适用于履约之诉，要求东某区政府对其变更协议行为的合法性承担全部举证责任，可能会忽视盛某公司对其主张的协议未变更、应按原协议履行的举证责任。相反，若将履约之诉的举证责任适用于行为之诉，要求盛某公司对东某区政府变更协议行为违法承担全部举证责任，又可能会使处于弱势地位的盛某公司因举证困难而难以维护自身权益。这种举证责任的混淆，导致法院在审理案件时难以准确认定事实，影响裁判的公正性。行为之诉与履约之诉举证责任混淆的原因，一方面是由于行政协议兼具行政性和契约性的双重属性，使得在诉讼中难以准确区分不同诉讼类型的举证责任。行政协议既涉及行政机关行使行政职权的行为，又包含双方当事人之间的契约约定，这使得在确定举证责任时容易出现争议。另一方面，相关法律规定虽然对行为之诉和履约之诉的举证责任作出了规定，但在具体适用时，对于如何准确判断诉讼类型以及如何合理分配举证责任，缺乏明确、细致的指引，导致法官在实践中存在不同的理解和操作。4.3.2原告举证能力受限在行政协议诉讼中，原告往往面临举证能力受限的困境，这严重影响了其合法权益的维护。行政协议通常涉及行政管理领域，行政机关在信息获取、资源掌握等方面具有天然的优势。在政府特许经营协议中，行政机关掌握着项目的规划、审批、监管等方面的大量信息，而特许经营者作为原告，在获取这些信息时可能会遇到诸多困难。行政机关可能以涉及国家秘密、商业秘密或工作秘密等为由，拒绝向原告提供相关信息，导致原告无法获取关键证据，难以证明行政机关的违约或违法行为。在某污水处理特许经营项目中，特许经营者发现行政机关未按照协议约定提供必要的政策支持，导致项目运营成本增加、效益受损。特许经营者为了证明行政机关的违约行为，需要获取行政机关关于该项目的政策文件、会议纪要以及对其他类似项目的政策支持情况等证据。但行政机关以这些文件涉及内部工作信息为由，拒绝提供。特许经营者通过其他途径获取这些证据时，又面临信息分散、难以收集的问题。由于缺乏这些关键证据，特许经营者在诉讼中处于极为不利的地位，其主张难以得到法院的支持。行政协议的履行过程往往较为复杂，涉及多个环节和众多参与方，原告难以全面掌握协议履行的相关证据。在土地征收补偿协议中，从土地征收的立项、审批，到补偿方案的制定、实施，再到土地交付等环节，涉及多个行政部门和相关单位。被征收人作为原告，要证明行政机关在协议履行过程中存在违法行为，如补偿标准不合理、补偿款未按时足额支付等，需要收集各个环节的证据。但由于被征收人在征收过程中处于相对被动的地位，难以获取其他行政部门和单位掌握的证据，导致其举证困难。原告自身的专业知识和法律素养不足，也会影响其举证能力。行政协议纠纷往往涉及行政法、民法等多个领域的法律知识，以及相关的专业技术知识。原告可能由于缺乏这些知识，无法准确判断哪些证据对自己有利，也不知道如何收集和运用这些证据。在某政府与企业签订的产业扶持协议纠纷中，企业认为政府未按照协议约定给予税收优惠政策，但其由于不了解税收法律法规和政策的具体规定，无法准确指出政府行为违反的具体条款，也难以收集相关的政策文件和计算税收优惠的依据等证据。这使得企业在诉讼中无法有效地主张自己的权利，其合法权益难以得到保障。4.4法律适用冲突与混乱4.4.1行政法与民法规范适用冲突行政协议兼具行政性与契约性的双重属性，这使得在行政协议诉讼中，行政法与民法规范的适用时常产生冲突。在某污水处理特许经营协议纠纷中，行政机关因公共利益需要，单方面变更了协议中关于污水处理服务费支付标准的条款。从行政法角度来看，行政机关基于公共利益行使行政优益权，变更协议具有一定的合法性基础，其行为需遵循行政法中关于行政行为合法性、合理性以及程序正当性的原则。行政机关行使行政优益权应具备充分的公共利益理由，且应遵循法定程序，如事先进行充分的调查论证、听取相对人的意见等。然而，从民法角度审视，该变更行为可能构成违约。根据民法中关于合同的规定，合同双方应遵循契约严守原则，未经对方同意，不得擅自变更合同条款。在这份特许经营协议中，行政机关单方面变更服务费支付标准，违反了协议约定，损害了特许经营者的预期利益。在民法框架下，特许经营者有权要求行政机关承担违约责任，赔偿因其违约行为给特许经营者造成的损失。这种行政法与民法规范适用的冲突，导致在司法实践中，不同法院或法官可能基于不同的法律适用倾向，作出不同的裁判结果。部分法院可能更侧重于维护公共利益，优先适用行政法规范，认可行政机关基于公共利益的协议变更行为。在一些涉及公共卫生安全的项目协议中，行政机关为应对突发公共卫生事件，单方面调整协议履行方式，法院可能基于保障公共卫生安全这一重大公共利益，认定行政机关的行为合法。而另一些法院可能更注重保护相对人的合法权益，优先适用民法规范，判定行政机关的变更行为构成违约，应承担相应的赔偿责任。在一些普通的政府招商引资协议中，若行政机关无正当理由变更协议约定的优惠政策，法院可能从保护企业合法权益角度出发，适用民法关于违约责任的规定，要求行政机关赔偿企业因此遭受的损失。行政法与民法在基本原则、价值取向等方面存在差异，是导致二者在行政协议诉讼中适用冲突的根本原因。行政法以维护公共利益、保障行政管理秩序为主要目标，强调行政行为的合法性、权威性和效率性。在行政协议中，行政机关行使行政优益权时，首要考虑的是公共利益的实现，如在城市规划调整中，行政机关可能单方面变更土地出让协议，以实现城市整体规划和发展的公共利益。而民法以保护平等主体之间的合法权益、维护公平交易和契约自由为核心价值，注重当事人意思自治和契约的稳定性。在民事合同中，双方当事人地位平等，合同的变更和解除需遵循双方的合意，强调对当事人预期利益的保护。在普通商业合同中，一方变更合同条款需经另一方同意，否则构成违约。这些差异使得在行政协议诉讼中，当行政法与民法规范对同一问题的规定或调整方式不同时，就容易引发适用冲突。4.4.2不同层级法律规范不一致我国行政协议诉讼涉及多个层级的法律规范，包括法律、行政法规、地方性法规、规章以及司法解释等。不同层级的法律规范在规定行政协议诉讼相关事项时，存在不一致的情况，这给司法实践带来了诸多困扰。在行政协议的范围界定上，不同层级法律规范可能存在差异。《行政诉讼法》及相关司法解释对行政协议的范围作了原则性规定，但一些地方性法规可能基于地方行政管理的特殊需求，对行政协议的范围进行了扩大或缩小解释。某省的地方性法规将政府与企业签订的产业引导基金合作协议明确纳入行政协议范围，而在国家层面的法律和司法解释中，对此类协议是否属于行政协议未作明确规定。这就导致在该省，此类协议纠纷可通过行政诉讼解决；而在其他地区，由于缺乏明确的法律依据，此类协议纠纷的诉讼途径可能存在争议，当事人的诉讼权利难以得到统一保障。在管辖规则方面，不同层级法律规范也可能存在不一致。虽然《行政诉讼法》对行政诉讼的一般管辖规则作出了规定，但一些规章可能针对特定类型的行政协议案件，规定了特殊的管辖规则。在某一领域的行政协议纠纷中，相关部门规章规定由特定的中级人民法院管辖，而根据《行政诉讼法》的一般管辖规则，该案件可能应由基层人民法院管辖。这种管辖规则的不一致，容易导致当事人在选择管辖法院时产生困惑，也可能引发不同法院之间的管辖争议，影响诉讼的顺利进行。法律适用的优先性规则在不同层级法律规范中也存在不明确的情况。当法律、行政法规与地方性法规、规章对行政协议诉讼的某一问题规定不一致时，应优先适用哪一层级的法律规范，缺乏清晰的指引。在行政协议的违约责任承担问题上，法律规定行政机关应承担赔偿责任，而地方性法规却规定行政机关只需采取补救措施即可。这种情况下，法院在裁判时难以确定适用的法律规范，可能导致同案不同判的现象，损害司法的公正性和权威性。五、我国行政协议诉讼法律问题的完善建议5.1明确行政协议诉讼的受案范围5.1.1完善行政协议与民事合同的区分标准行政协议与民事合同界限模糊是导致行政协议诉讼受案范围不明确的关键因素之一，因此，有必要从多个方面进一步完善二者的区分标准。从主体要素来看，虽然行政协议一方主体为行政机关这一特征较为明确，但在实践中，对于行政机关的认定仍需细化。应明确行政机关包括各级政府及其职能部门、法律法规授权的组织等，同时对于行政机关的内设机构、派出机构等在何种情况下可以作为行政协议主体参与诉讼作出具体规定。当行政机关的派出机构以自己的名义签订行政协议，且该行为得到了法律、法规或规章的授权时，应认定其具备行政协议主体资格，在诉讼中可以作为被告；若未得到授权，则应以设立该派出机构的行政机关为被告。目的要素方面，应建立更为具体的判断标准。不仅要考量协议签订的直接目的，还要综合考虑协议的履行过程、最终效果等因素，以准确判断是否是为了实现行政管理或者公共服务目标。在某政府与企业签订的产业扶持协议中，不能仅仅因为协议中包含给予企业资金补贴等经济内容，就简单地认定为民事合同。要深入分析补贴的目的是否是为了推动当地产业升级、促进经济结构调整，是否具有明显的公共利益导向。若补贴是为了实现这些公共管理目标，且协议中还包含行政机关对企业的监督管理等行政法上的权利义务内容，则应认定为行政协议。内容要素是区分行政协议与民事合同的核心要素之一，需要进一步细化行政法上权利义务的具体内涵和表现形式。行政法上的权利义务应体现行政机关的行政管理职能和公共利益需求，包括行政机关的行政优益权、相对人的服从管理义务等。在行政协议中，行政机关对协议履行的监督检查权、在公共利益需要时的单方变更权和解除权等行政优益权，是行政协议区别于民事合同的重要标志。对于这些权利的行使条件、程序和限制等，应通过立法或司法解释予以明确规定。当行政机关行使单方变更权时，必须有充分的公共利益理由，且应遵循法定程序，如事先通知相对人、听取相对人的意见等。意思表示要素在区分行政协议与民事合同中也具有重要作用。虽然行政协议强调双方的合意，但行政机关在协议签订和履行过程中往往具有主导地位，其意思表示可能受到行政职权和公共利益的影响。在一些行政协议中，行政机关可能会基于公共政策的调整，要求相对人对协议内容进行变更，这种情况下，行政机关的意思表示并非完全基于平等协商，而是带有一定的行政强制性。因此，在判断协议性质时，要综合考虑双方意思表示的形成过程、是否存在一方对另一方的强制或优势地位等因素。通过从主体、目的、内容、意思表示等多方面细化区分标准，并以立法或司法解释的形式予以明确规定，可以为司法实践提供更为清晰、具体的判断依据，有效解决行政协议与民事合同界限模糊的问题，准确界定行政协议诉讼的受案范围。5.1.2采用概括加列举的立法模式为了克服列举式规定的局限性，我国行政协议诉讼受案范围的规定应进一步优化概括加列举的立法模式。在概括规定方面，应明确行政协议诉讼受案范围的基本原则和标准。可规定凡是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议引发的纠纷，均属于行政诉讼受案范围。这一概括性规定应强调行政协议的本质特征，即行政性和契约性的结合，以涵盖各种类型的行政协议纠纷。对于政府与企业签订的各类合作协议，只要其目的是为了实现行政管理目标，且协议内容具有行政法上的权利义务，无论协议具体名称和形式如何，都应纳入行政诉讼受案范围。在列举规定方面，除了继续明确列举常见的行政协议类型，如政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、国有自然资源使用权出让协议等，还应根据行政管理实践的发展，适时补充新出现的典型行政协议类型。随着互联网技术的发展，政府与互联网