我国证券行政和解制度的多维审视与完善路径-兼评中国证监会《行政和解试点实施办法》

我国证券行政和解制度的多维审视与完善路径——兼评中国证监会《行政和解试点实施办法》一、引言1.1研究背景与意义随着我国证券市场的飞速发展，其在经济体系中的地位愈发重要，成为企业融资和投资者资产配置的关键平台。然而，在市场繁荣的背后，证券违法违规行为也日益猖獗，如内幕交易、操纵市场、虚假陈述等，这些行为严重破坏了市场秩序，损害了投资者的合法权益，阻碍了证券市场的健康可持续发展。传统的行政处罚和司法诉讼等监管手段在应对复杂多变的证券违法违规行为时，逐渐暴露出诸多局限性。行政处罚虽具有威慑力，但程序繁琐、耗时较长，难以迅速有效地解决问题，且可能无法充分补偿投资者的损失。司法诉讼则面临着举证困难、诉讼成本高昂、审理周期漫长等问题，导致投资者往往望而却步，难以通过司法途径获得及时有效的救济。在此背景下，行政和解制度作为一种创新的证券监管方式应运而生。它为解决证券违法违规问题提供了新的思路和途径，旨在通过监管机构与被调查当事人之间的协商与和解，实现快速解决纠纷、赔偿投资者损失、恢复市场秩序的目标。行政和解制度不仅能够提高监管效率，降低执法成本，还能使投资者尽快获得赔偿，增强市场信心，促进证券市场的稳定运行。我国于2015年开始在证券期货领域进行行政和解试点，并制定了《行政和解试点实施办法》，随后在2019年修订的《证券法》中正式确立了行政和解制度。然而，从试点情况和实践应用来看，该制度在实施过程中仍面临着诸多挑战和问题，如适用范围狭窄、适用条件严格、和解金管理不规范、信息披露不充分等，这些问题严重制约了行政和解制度功能的有效发挥。因此，深入研究我国证券行政和解制度，分析其存在的问题并提出完善建议，具有重要的理论与实践意义。从理论层面而言，对证券行政和解制度的研究有助于丰富和完善行政法学、经济法学等学科领域的理论体系。行政和解制度作为一种新型的行政行为方式，突破了传统行政法中行政权不可处分的观念，为行政法学的研究提供了新的视角和研究对象。通过对其法律性质、法律关系、制度价值等方面的深入探讨，可以进一步深化对行政权运行规律和行政行为多样性的认识，推动行政法学理论的创新与发展。同时，证券行政和解制度涉及到证券市场监管、投资者保护、市场秩序维护等多个经济法学领域的问题，对其研究能够丰富经济法学在证券监管法律制度方面的研究内容，为构建更加科学合理的证券市场法律体系提供理论支持。从实践角度来看，完善证券行政和解制度对于我国证券市场的健康发展至关重要。一方面，它能够提高证券监管机构的执法效率，有效应对日益复杂的证券违法违规行为。在当前证券市场快速发展、违法违规行为层出不穷的情况下，传统的监管手段已难以满足监管需求。行政和解制度通过赋予监管机构一定的自由裁量权，使其能够根据案件的具体情况，灵活选择和解方式解决纠纷，从而节省执法资源，提高执法效率，实现对证券市场的有效监管。另一方面，行政和解制度能够更好地保护投资者的合法权益。证券违法违规行为往往给投资者带来巨大的损失，而传统的救济途径难以使投资者及时获得充分赔偿。行政和解制度通过要求被调查当事人缴纳和解金补偿投资者损失，为投资者提供了一种快速、便捷的救济方式，有助于增强投资者对证券市场的信心，促进证券市场的稳定发展。此外，完善行政和解制度还有助于优化我国证券市场的法治环境，提升我国证券市场的国际竞争力，吸引更多的国内外投资者参与我国证券市场，推动我国证券市场与国际市场的接轨。1.2国内外研究现状在国外，证券行政和解制度的研究和实践起步较早，已形成较为成熟的理论体系和实践经验。以美国为例，其证券行政和解制度在《联邦行政程序法》以及美国证监会（SEC）制定的《行为规范》《执法手册》等法律规范中得以确立和细化。美国的证券行政和解实践十分活跃，SEC大部分和解案件中当事人适用“既不承认也不否认违法”政策，据统计，在SEC受理的案件中，半数以上案件通过行政和解程序结案，2012年行政和解案件占比高达98%，2019年共采取862次执法行动，其中行政和解程序处理526件，占比达61%。学者们对美国证券行政和解制度的研究主要集中在和解的适用条件、程序设计、对投资者保护的影响以及与其他监管手段的协调等方面。研究发现，美国的证券行政和解制度能够有效提高执法效率，快速解决纠纷，使监管机构能够将更多资源投入到其他违法案件的查处中；同时，通过要求和解方支付一定的和解金用于补偿投资者损失，在一定程度上保护了投资者的利益。然而，该制度也面临一些争议，如“既不承认也不否认违法”政策可能会削弱法律的威慑力，使得一些违法者逃避应有的法律责任；和解过程中监管机构的自由裁量权较大，存在被滥用的风险，可能导致和解结果不公平。英国的证券和解制度属于处罚的一种快速处理程序，当事人的行为仍然被认定为违法行为。达成和解协议后，金融行为监管局（FCA）会相应减少或减轻对当事人的罚款或其他纪律处分。FCA高度重视行政和解在节约执法资源、及时补偿投资者、尽快恢复市场秩序等方面价值，制定了详细的和解规则，并推出罚款折扣计划以鼓励当事人尽早和解。根据对FCA官方网站公布的案件统计，和解案件占比高达79%。国外学者对英国证券和解制度的研究主要关注其和解规则的具体内容、罚款折扣计划的实施效果以及对市场秩序的维护作用。研究表明，英国的证券和解制度通过明确的和解规则和罚款折扣机制，能够有效引导当事人积极参与和解，提高执法效率，降低执法成本；同时，对当事人违法行为的认定和相应的处罚措施，也在一定程度上维护了法律的严肃性和市场秩序。但也有观点认为，罚款折扣计划可能会使一些违法者为了获得折扣而选择和解，导致处罚力度不足，无法充分发挥法律的威慑作用。在中国香港地区，证券和解制度和执法实践经历了由不要求当事人承认责任到要求当事人承认违法行为的过程。香港《证券及期货条例》第201条赋予香港证监会（SFC）进行和解的权力，并强调采用公众利益标准。相关研究主要围绕香港证券和解制度的发展历程、公众利益标准的具体内涵以及和解制度对香港证券市场的影响等方面展开。研究认为，香港证券和解制度要求当事人承认违法行为，增强了和解的公正性和法律的威慑力；以公众利益标准为指导，确保了和解结果符合市场整体利益。但在实践中，如何准确界定公众利益标准以及如何在和解过程中充分保障公众利益，仍是需要进一步探讨的问题。在国内，随着证券市场的发展和行政和解制度的试点与确立，学界对证券行政和解制度的研究逐渐增多。学者们主要从证券行政和解的理论基础、法律性质、制度价值、适用范围、适用条件、和解程序以及实践中存在的问题与完善建议等方面进行研究。在理论基础方面，学者们探讨了行政和解制度与行政法基本原则的兼容性，认为行政和解制度虽然突破了传统行政法中行政权不可处分的观念，但并不违背行政合法性、合理性等原则，而是在现代行政法治理念下，为实现行政目的提供了一种更加灵活、高效的方式。在法律性质上，有观点认为证券行政和解协议属于隶属性行政契约，具有可诉性；也有观点认为其是一种特殊的行政行为，兼具行政性和契约性。在制度价值方面，学者们普遍认为证券行政和解制度具有提高执法效率、降低执法成本、及时赔偿投资者损失、恢复市场秩序等重要价值。席涛指出，证券行政和解的实质是行政相对人缴纳行政和解金，补偿投资者损失，以此替代行政处罚决定，证监会实施该制度是证券监管理念的转变与执法方式的创新，但严格的适用范围与适用条件限制或阻碍了其实施。李东方认为，证券行政执法和解制度的建立对于完善我国证券执法体系，提高证券监管效率具有重要意义。在适用范围和适用条件上，学界存在不同观点。一种观点主张“限定适用条件的行政和解”，认为对于存在事实状态不明确，且这种不明确的状态在客观上难以排除，或者彻底查清需要大量资源，短期内难以及时作出处罚决定的案件，监管机构可以与当事人进行协商和解；另一种观点则支持“放宽适用条件的行政和解”，认为行政和解的适用前提不应限于事实或法律状态不确定且不能查明的情形，在事实或法律状态易查或已经查清的情况下也可以进行和解。从实践来看，自2015年《行政和解试点实施办法》出台至新修订的《证券法》实施，我国证监会仅在2起案件中达成和解，而同期（2015年至2020年）证监会作出行政处罚决定的案件数约1500件，和解案件占比不足2‰。这表明我国证券行政和解制度在实践中存在适用率低的问题。学者们对这一现象进行了深入分析，认为主要原因包括适用条件过于严格，使得很多潜在的和解案件无法适用该制度；外部监督机制欠缺，导致市场对监管机构滥用和解权存在顾虑，影响了当事人申请和解的积极性；案件信息公开不足，公众对行政和解的了解有限，也制约了该制度的推广和应用。针对这些问题，学者们提出了一系列完善建议，如放宽适用条件，明确和解金的征收标准和管理使用办法，加强外部监督，完善信息公开机制等。当前国内外研究在证券行政和解制度的诸多方面已取得一定成果，但仍存在一些不足。国外研究虽然实践经验丰富，但由于各国法律制度、市场环境等存在差异，其研究成果不能完全适用于我国。国内研究虽然对我国证券行政和解制度的各个方面进行了探讨，但在一些关键问题上尚未形成统一认识，如和解协议的法律性质、适用范围和适用条件的具体界定等。此外，对于如何在我国现有法律框架下，进一步完善证券行政和解制度的具体操作细则，使其更好地与其他证券监管制度相衔接，以及如何提高行政和解制度的公信力和执行力等方面的研究还不够深入，有待进一步加强。1.3研究方法与创新点在研究过程中，本论文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国证券行政和解制度。文献研究法是基础。通过广泛查阅国内外关于证券行政和解制度的学术著作、期刊论文、研究报告以及相关法律法规、政策文件等资料，梳理该制度的理论发展脉络，了解国内外研究现状和实践经验，为本研究提供坚实的理论基础和丰富的研究素材。比如，通过对美国、英国等国家证券行政和解制度相关文献的研究，深入了解其和解规则、适用范围、程序设计等方面的特点，从中汲取有益经验，为我国证券行政和解制度的完善提供参考。同时，对国内学者关于证券行政和解制度的研究成果进行系统分析，梳理不同学者的观点和研究重点，明确当前研究的热点和难点问题，以便在本研究中有的放矢，进一步拓展和深化对该制度的认识。实证分析法不可或缺。本研究深入分析我国证券行政和解的实际案例，如中国证监会与高盛（亚洲）等相关机构达成的行政和解案。通过对这些具体案例的详细剖析，包括案件的背景、和解的过程、和解协议的内容以及和解结果的影响等方面，深入了解我国证券行政和解制度在实践中的运行情况，揭示其在实际应用中存在的问题，如适用条件的把握、和解金的确定与管理、投资者权益的保护等。同时，通过对案例的分析，总结实践经验，为完善我国证券行政和解制度提供实践依据。比较研究法是重要手段。对美国、英国、中国香港等国家和地区的证券行政和解制度进行全面比较，分析它们在制度设计、适用范围、和解程序、法律责任等方面的异同。通过比较，找出我国证券行政和解制度与其他国家和地区的差距与不足，借鉴其成熟经验和先进做法，为我国证券行政和解制度的优化提供有益的思路。例如，美国证券行政和解制度中“既不承认也不否认违法”政策的应用以及和解案件的高占比，为我国思考如何提高行政和解制度的吸引力和适用率提供了参考；英国证券和解制度中明确的和解规则和罚款折扣计划，对我国完善和解程序和激励机制具有启示作用；中国香港地区证券和解制度中对当事人承认违法行为的要求以及公众利益标准的运用，为我国在和解制度中平衡法律威慑力和公众利益提供了借鉴。规范分析法贯穿始终。从法律规范的角度出发，对我国证券行政和解制度相关的法律法规进行深入解读，分析其立法目的、法律原则、具体规定以及存在的缺陷。依据行政法、经济法等相关法学理论，对证券行政和解制度的法律性质、法律关系、制度价值等进行理论探讨，为完善我国证券行政和解制度提供理论支持和法律依据。通过对《证券法》《行政和解试点实施办法》等法律法规的规范分析，明确我国证券行政和解制度的法律框架和具体要求，找出其中需要进一步完善的地方，如和解协议的法律效力、信息披露的具体要求等。本研究的创新之处主要体现在以下几个方面：在研究视角上，综合运用多学科理论，从行政法学、经济法学、金融学等多个学科角度对证券行政和解制度进行分析。突破了以往仅从单一学科角度研究的局限，全面深入地探讨该制度在不同学科领域的内涵、价值和运行机制，为证券行政和解制度的研究提供了新的视角和思路。在研究内容上，对我国证券行政和解制度进行了系统性研究，不仅深入分析了制度本身的理论基础、法律性质、适用范围、和解程序等方面，还结合当前证券市场的发展趋势和实际需求，探讨了该制度与其他证券监管制度的协调与衔接问题。通过对行政和解与行政处罚、证券民事诉讼、先行赔付等制度的比较分析，提出了构建多元化证券监管体系的建议，丰富了证券监管法律制度的研究内容。在研究方法上，采用多种研究方法相结合的方式，将文献研究、实证分析、比较研究和规范分析有机结合，使研究更加全面、深入、科学。通过实证分析揭示我国证券行政和解制度在实践中的问题，通过比较研究借鉴国外先进经验，通过规范分析为制度完善提供法律依据，多种方法相互补充，提高了研究成果的可靠性和实用性。二、我国证券行政和解制度的概述2.1概念及内涵证券行政和解制度，又被称为行政执法当事人承诺制度，指的是国务院证券监督管理机构在对涉嫌证券期货违法的单位或个人展开调查期间，被调查的当事人以书面形式提出申请，承诺在证券监督管理机构认可的期限内，纠正涉嫌的违法行为，对有关投资者的损失进行赔偿，消除损害或者不良影响，经证券监督管理机构认可后，当事人履行承诺，证券监督管理机构便终止案件调查的一种行政执法方式。2019年修订的《证券法》第171条对这一制度作了原则性规定，随后国务院出台的相关办法进一步明确了其具体实施细则，标志着我国证券行政和解制度在法律和行政法规层面得以正式确立。从内涵来看，证券行政和解制度包含以下几个关键要素：一是适用前提为证券监督管理机构已对涉嫌证券期货违法的主体展开调查，调查程序的启动是行政和解的基础。只有在调查过程中，才有可能发现违法线索，进而为行政和解提供契机。二是当事人主动申请是启动行政和解的必要条件，这体现了当事人的主观意愿和主动性。当事人提出书面申请，表明其有解决纠纷、承担责任的意愿，愿意通过和解的方式来处理与监管机构之间的争议。三是当事人需作出纠正违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或不良影响等承诺，这是行政和解的核心内容。这些承诺直接关系到市场秩序的恢复、投资者权益的保护以及违法行为的纠正，是行政和解制度价值的重要体现。四是证券监督管理机构对当事人的承诺进行审查认可，这是保障行政和解合法、公正、有效的关键环节。监管机构依据相关法律法规和监管政策，对当事人的承诺进行严格审查，确保承诺内容合理、可行，符合公共利益和监管目标。五是当事人履行承诺后，证券监督管理机构终止案件调查，这是行政和解的最终结果。一旦当事人履行了承诺，意味着双方达成了和解协议，案件得到解决，监管机构终止调查程序，实现案结事了。证券行政和解制度具有以下显著特点：在性质上，它是一种兼具行政性和契约性的特殊行政执法方式。从行政性角度看，证券监督管理机构作为行政主体，在行政和解过程中行使行政职权，对和解的启动、审查、监督等环节进行主导和控制，其目的是维护证券市场秩序，保护投资者合法权益，实现证券市场的有效监管。例如，监管机构有权决定是否受理当事人的和解申请，对和解协议的内容进行审查和监督执行等。从契约性角度讲，行政和解是基于当事人与监管机构之间的协商和合意达成的，和解协议体现了双方的权利义务关系，具有契约的性质。当事人通过承诺履行一定的义务，换取监管机构终止调查的结果，双方在和解过程中地位相对平等，都需遵守和解协议的约定。在程序上，证券行政和解制度具有灵活性和高效性。相较于传统的行政处罚和司法诉讼程序，行政和解程序更为简便快捷。它不拘泥于严格的法定程序，当事人和监管机构可以根据案件的具体情况，通过协商灵活确定和解的方式、内容和期限等。这种灵活性使得行政和解能够快速解决纠纷，节省执法资源和时间成本，提高监管效率。在实践中，对于一些事实复杂、法律关系模糊的案件，如果通过传统的行政处罚程序，可能需要耗费大量的时间和精力进行调查取证、法律适用的论证等，而行政和解可以绕过这些繁琐的程序，直接通过协商达成解决方案，大大缩短了案件处理的周期。同时，行政和解还可以避免因行政处罚或司法诉讼可能引发的长时间的争议和不确定性，使市场秩序能够尽快恢复稳定。在目的上，证券行政和解制度侧重于投资者保护和市场秩序的恢复。它通过要求当事人赔偿投资者损失，使投资者能够在较短时间内获得经济补偿，有效弥补了传统救济途径中投资者面临的举证难、诉讼成本高、赔偿周期长等问题，切实保护了投资者的合法权益。在某证券行政和解案件中，当事人通过缴纳和解金，使众多受损投资者及时获得了赔偿，避免了投资者因长期无法获得赔偿而遭受的经济困境。同时，行政和解能够促使当事人纠正违法行为，消除其对市场的不良影响，恢复市场的正常秩序和投资者的信心。当事人通过采取整改措施、完善内部控制制度等方式，纠正自身的违法违规行为，减少对市场的干扰和破坏，为证券市场的健康发展创造良好的环境。2.2发展历程我国证券行政和解制度的发展历程可追溯至2013年，国务院办公厅发布的《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》首次提出“探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点”，这一政策文件为我国证券行政和解制度的建立拉开了序幕，标志着我国开始在证券监管领域探索一种新型的纠纷解决机制，以更好地保护中小投资者的合法权益，维护证券市场秩序。2015年，证监会正式发布《行政和解试点实施办法》，这是我国证券行政和解制度发展的重要里程碑。该办法共39条，分为“总则”“行政和解的适用范围与条件”“行政和解的实施程序”“行政和解金的管理和使用”“附则”等5章，对证券行政和解的适用范围、条件、程序以及和解金的管理和使用等方面作出了较为详细的规定，为证券行政和解试点工作提供了具体的操作指南，使得行政和解制度在实践中有了明确的依据和规范。在适用范围上，明确规定行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或欺诈客户等违反证券期货相关法律、行政法规和相关监管规定的行为，并符合一系列条件的，才可以适用行政和解程序。这些条件包括中国证监会已经正式立案，且经过了必要调查程序，但案件事实或法律关系尚难完全明确；采取行政和解方式执法有利于实现监管目的，减少争议，稳定和明确市场预期，恢复市场秩序，保护投资者合法权益；行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法行为受到损失的投资者；以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益。在实施程序方面，行政和解程序分为申请和受理、和解协商、达成行政和解协议、行政和解协议的执行等几个环节。证监会内部由行政和解办公室具体负责实施行政和解，与案件调查部门、案件审理部门相互独立，以确保行政和解的公正性和独立性。同时，证监会实施行政和解，遵循公平、自愿、协商、效能原则，不得向行政相对人主动或者变相主动提出行政和解建议，或者强制行政相对人进行行政和解，充分尊重当事人的意愿。在和解金管理和使用方面，行政相对人交纳的行政和解金由行政和解金管理机构进行专户管理，行政相对人因行政和解协议所涉行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿，具体办法由中国证监会会同财政部另行制定。自《行政和解试点实施办法》发布后，我国开始了证券行政和解的试点实践。然而，在试点期间，行政和解制度的适用率较低。从2015年至2019年，证监会仅在2起案件中达成和解，与同期大量的行政处罚案件相比，和解案件占比极低。其中一起典型案例是2019年4月证监会公开的与高盛（亚洲）、北京高华证券及其有关工作人员的行政和解案，这是证监会自2015年开展行政和解试点以来的首次成功实践。另一起是2020年1月20日公布的与司度（上海）贸易有限公司以及富安达基金管理有限公司、中信期货有限公司、北京千石创富资本管理有限公司、国信期货有限责任公司5家机构及其相关工作人员达成行政和解。这些案例为我国证券行政和解制度的实践提供了宝贵经验，同时也暴露出一些问题，如适用条件过于严格，限制了行政和解制度的广泛应用；外部监督机制欠缺，导致市场对监管机构滥用和解权存在顾虑；案件信息公开不足，公众对行政和解的了解有限等。2019年修订的《证券法》第171条对证券行政和解制度作了原则性规定，标志着行政和解制度在法律层面得以确立。该条款规定，国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。国务院证券监督管理机构决定中止或者终止调查的，应当按照规定公开相关信息。这一规定为证券行政和解制度提供了更高位阶的法律依据，提升了该制度的权威性和稳定性，为后续相关行政法规和部门规章的制定和完善奠定了基础。为了落实《证券法》的相关规定，进一步细化和完善证券行政和解制度，国务院于2021年11月29日公布了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，自2022年1月1日起施行。该办法在总结试点经验的基础上，对证券期货行政执法当事人承诺制度（即行政和解制度）作了全面规定，进一步夯实了行政执法当事人承诺的法律基础。与2015年的《行政和解试点实施办法》相比，新办法在多个方面进行了完善。在适用范围上，取消了原办法中对证券违法行为类型的限制，概括规定“涉嫌证券期货违法的单位或者个人”均有权申请，大大拓宽了行政和解的适用范围，使更多的证券期货违法案件有可能通过行政和解的方式解决。在适用条件方面，调整了“负面清单”和“正面限定”。删除了原“负面清单”中“违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚”的情形，将因证券期货犯罪被判处刑罚未逾三年或者被行政处罚未逾一年、涉嫌证券期货犯罪依法应当移送司法机关处理、涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣等情形明确列为“负面清单”；同时，在“正面限定”上，适当放宽条件，提高了制度的可适用性。在程序方面，优化了启动程序，明确了集体决策制度，加强了对行政和解程序的规范和监督。在承诺金数额的确定因素上，更加明确和合理，规定承诺金数额的确定应当综合考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失、当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款和没收违法所得的金额，以及投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失等诸多因素，使承诺金的确定更加科学、公正，既能对违法当事人起到惩戒作用，又能充分赔偿投资者的损失。同日，证监会就《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定（征求意见稿）》《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，进一步细化完善相关规定，对适用条件、办理程序、承诺金的管理使用等内容作了更详细的规定，以确保行政和解制度的顺利实施。2.3制度价值证券行政和解制度在我国证券市场监管中具有多方面的重要价值，对提高执法效率、保护投资者权益以及维护市场秩序发挥着关键作用。在提高执法效率方面，证券行政和解制度具有显著优势。证券违法违规行为往往呈现出专业性强、复杂性高、涉及面广的特点，传统的行政处罚和司法诉讼程序在处理此类案件时，面临着诸多挑战。以行政处罚为例，监管机构需要投入大量的人力、物力和时间进行调查取证、案件审理等工作。在调查过程中，可能需要对复杂的证券交易数据进行分析，对众多的证人进行询问，对各类文件资料进行审查，这一过程不仅繁琐，而且难度较大。而司法诉讼程序则更为漫长，从立案、审理到判决，往往需要经历较长的时间周期，期间还可能涉及证据交换、庭审辩论等多个环节，耗费大量的司法资源。行政和解制度则为解决这些问题提供了新的途径。通过当事人与监管机构之间的协商和解，双方可以快速达成解决方案，避免了繁琐的调查取证和冗长的法律程序。当事人主动承诺纠正违法行为、赔偿投资者损失等，使得案件能够迅速得到解决，大大缩短了案件处理的时间，提高了执法效率。在一些复杂的内幕交易案件中，如果通过传统的行政处罚程序，可能需要花费数年时间才能结案，而采用行政和解制度，双方可以在较短时间内就和解方案达成一致，实现案件的快速处理，使监管机构能够将更多的资源投入到其他违法案件的查处中，提升了整体执法效能。保护投资者权益是证券行政和解制度的核心价值之一。在证券市场中，投资者尤其是中小投资者处于相对弱势的地位，一旦遭遇证券违法违规行为，往往面临着巨大的损失。而传统的救济途径，如证券民事诉讼，存在着诸多障碍。在举证方面，投资者需要证明被告存在违法违规行为、自己遭受了损失以及两者之间存在因果关系，这对于缺乏专业知识和调查能力的投资者来说，难度极大。诉讼成本也是一个重要问题，投资者需要支付律师费、诉讼费等费用，而且诉讼过程中还可能需要聘请专业的鉴定机构进行鉴定，这些费用对于中小投资者来说是一笔不小的负担。此外，诉讼周期漫长，投资者可能需要等待数年才能获得赔偿，这期间他们的损失可能无法得到及时弥补，进一步加剧了他们的经济困境。证券行政和解制度则为投资者提供了一种更为便捷、高效的救济方式。在行政和解过程中，当事人需要缴纳和解金，这些和解金将直接用于补偿投资者的损失。投资者无需通过复杂的民事诉讼程序，就能够在较短时间内获得经济赔偿，及时弥补自己的损失。这不仅减轻了投资者的负担，提高了他们获得赔偿的可能性，更重要的是，增强了投资者对证券市场的信心，促进了证券市场的稳定发展。在某证券行政和解案件中，投资者在和解协议达成后的几个月内就获得了相应的赔偿，避免了因长期等待赔偿而导致的生活困境，同时也对证券市场的公平性和公正性有了更强的信心。维护市场秩序是证券行政和解制度的重要目标。证券市场的稳定有序运行对于国家经济的健康发展至关重要。证券违法违规行为，如操纵市场、虚假陈述等，会严重破坏市场的公平竞争环境，误导投资者的决策，引发市场的不稳定。行政和解制度通过促使当事人纠正违法行为、消除不良影响，能够及时恢复市场秩序。当事人在和解过程中，不仅需要缴纳和解金赔偿投资者损失，还需要采取一系列整改措施，如完善内部控制制度、加强合规管理等，以避免类似违法行为的再次发生。这些措施有助于规范市场主体的行为，增强市场的透明度和规范性，维护市场的正常秩序。对于存在虚假陈述行为的上市公司，在行政和解过程中，公司可能会被要求加强信息披露管理，建立健全信息审核机制，确保信息披露的真实、准确、完整，从而提高市场的信息质量，保护投资者的知情权，促进市场的公平交易。同时，行政和解制度的实施也向市场传递了一个明确的信号，即监管机构对证券违法违规行为持严厉打击的态度，任何违法违规行为都将受到相应的制裁，这有助于威慑潜在的违法者，减少违法违规行为的发生，维护证券市场的稳定运行。三、《行政和解试点实施办法》解读3.1主要内容剖析《行政和解试点实施办法》作为我国证券行政和解制度试点阶段的重要规范，对行政和解的适用范围、条件、程序以及和解金的管理和使用等关键内容作出了明确规定，为证券行政和解的实践提供了具体的操作指南。在适用范围与条件方面，《行政和解试点实施办法》规定，行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为，同时满足以下四个条件的，可以适用行政和解程序。一是中国证监会已经正式立案，且经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确。这意味着案件必须进入正式调查阶段，且存在一定的复杂性，使得通过传统的行政处罚程序难以快速、有效地解决问题。在一些复杂的内幕交易案件中，由于涉及众多交易主体、复杂的交易关系以及大量的交易数据，案件事实和法律关系的明确需要耗费大量的时间和精力，此时行政和解程序就有了适用的空间。二是采取行政和解方式执法有利于实现监管目的，减少争议，稳定和明确市场预期，恢复市场秩序，保护投资者合法权益。行政和解制度的设立初衷就是为了通过协商和解的方式，快速解决证券违法违规纠纷，维护市场秩序和投资者权益。在某上市公司虚假陈述案件中，若通过行政处罚和司法诉讼程序，可能会引发市场的不稳定，投资者的损失也难以得到及时补偿，而行政和解则可以避免这些问题，使市场能够尽快恢复稳定。三是行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法行为受到损失的投资者。这体现了行政和解制度对投资者权益保护的重视，只有当事人愿意积极赔偿投资者损失，行政和解才有可能达成。四是以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益。这是行政和解的合法性和正当性要求，确保行政和解在法律框架内进行，维护社会公共利益和他人的合法权益。然而，若案件存在以下情形之一，中国证监会不得与行政相对人进行行政和解。其一，行政相对人违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚的。这种情况下，直接适用行政处罚程序能够更加及时、准确地对违法者进行制裁，维护法律的严肃性。其二，行政相对人涉嫌犯罪，依法应当移送司法机关处理的。对于涉嫌犯罪的行为，必须通过司法程序进行处理，以追究其刑事责任，行政和解不能替代刑事司法程序。其三，中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的。这赋予了证监会一定的自由裁量权，使其能够根据具体案件的情况，综合考虑各种因素，判断是否适宜进行行政和解。从实施程序来看，行政和解程序分为申请和受理、和解协商、达成行政和解协议、行政和解协议的执行等几个环节。在申请与受理环节，行政相对人自收到中国证监会送达的案件调查通知书之日起，至中国证监会作出行政处罚决定前，可以向中国证监会提出行政和解申请。申请时，应当提交申请书及相关申请材料，包括申请人的基本情况、申请行政和解的主要事实和理由、申请人就其涉嫌违法行为提出改正或者减轻、消除危害后果的方案等。行政相对人为法人或者其他组织的，还应当提交其依据相关法律、行政法规以及公司章程、合伙协议规定所作出的关于申请行政和解的内部决定。和解实施部门在收到申请材料后，应办理登记手续，并向行政相对人出具行政和解申请接收凭证。若需要补正申请材料，申请人应按要求提交全部补正材料。和解实施部门在出具行政和解申请接收凭证之日起5个工作日内，需就案件是否符合适用条件、是否存在禁止和解情形等书面征求案件调查部门的意见；若行政相对人在案件移送案件审理部门后提出申请，和解实施部门还需按照相同程序和时限征求案件审理部门的意见。案件调查部门和案件审理部门应在收到征求意见书面材料之日起20个工作日内书面反馈意见。在和解协商环节，证监会与行政相对人就改正涉嫌违法行为、消除不良后果、交纳行政和解金补偿投资者损失等事项进行协商。为确保协商的专业性和公正性，证监会在协商过程中可以就所涉及的专业问题征求专家学者的意见。在达成行政和解协议环节，双方协商一致后，应签订行政和解协议。协议内容应包括行政相对人承诺改正的违法行为、消除不良影响的措施、交纳行政和解金的数额及期限、投资者损失补偿的方式和期限等。达成行政和解协议的上市公司、非上市公众公司，还应当按照相关规定履行信息披露义务，向社会公众公开和解协议的相关内容，以保障公众的知情权。在行政和解协议的执行环节，行政相对人应按照协议约定履行义务，包括缴纳行政和解金、采取整改措施等。若行政相对人未履行协议义务，中国证监会有权恢复案件调查，并依法作出行政处罚决定。关于行政和解金的管理和使用，《行政和解试点实施办法》规定，行政相对人交纳的行政和解金由行政和解金管理机构进行专户管理。行政相对人因行政和解协议所涉行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿。行政和解金管理和使用的具体办法由中国证监会会同财政部另行制定。这一规定明确了行政和解金的管理主体和使用方向，旨在确保行政和解金能够专款专用，切实用于补偿投资者的损失，保护投资者的合法权益。3.2亮点与积极意义《行政和解试点实施办法》在我国证券监管领域具有诸多亮点，对证券市场的发展产生了积极而深远的影响。从规范和解流程方面来看，该办法构建了一套严谨且系统的和解程序，为证券行政和解的实施提供了明确的操作指南。在申请与受理环节，明确规定了行政相对人提出申请的时间范围，即自收到中国证监会送达的案件调查通知书之日起，至中国证监会作出行政处罚决定前，使得当事人能够清晰知晓申请的时机。同时，详细列举了申请时应当提交的申请书及相关申请材料，包括申请人的基本情况、申请行政和解的主要事实和理由、改正或减轻危害后果的方案等，行政相对人为法人或者其他组织的，还需提交依据相关法律、行政法规以及公司章程、合伙协议规定所作出的关于申请行政和解的内部决定。这一系列规定确保了申请材料的完整性和规范性，有助于和解实施部门准确了解案件情况，为后续的审查工作奠定了良好基础。在和解协商环节，强调了证监会与行政相对人之间的平等协商地位，双方就改正涉嫌违法行为、消除不良后果、交纳行政和解金补偿投资者损失等事项进行充分协商。为保证协商的专业性和科学性，办法还创新性地建立了专家咨询机制，规定证监会在与行政相对人进行和解协商过程中，可以就所涉及的专业问题征求专家学者的意见。在一些涉及复杂金融衍生品的案件中，专家的专业意见能够帮助双方更好地理解相关问题，从而制定出更加合理的和解方案。这种规范的和解流程，使得行政和解过程有章可循，减少了和解过程中的不确定性和随意性，提高了和解的成功率和公正性。在保障投资者权益方面，《行政和解试点实施办法》将投资者权益保护置于重要位置，采取了一系列切实有效的措施。明确规定行政相对人交纳的行政和解金由行政和解金管理机构进行专户管理，行政相对人因行政和解协议所涉行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿。这一规定为投资者获得赔偿提供了明确的资金来源和申请途径，使得投资者在遭受损失后能够有机会得到及时的经济补偿。在某证券违法案件中，投资者通过向行政和解金管理机构申请补偿，在较短时间内获得了相应的赔偿，缓解了经济压力。此外，办法还增加了达成行政和解协议的上市公司、非上市公众公司的信息披露义务，要求这些公司按照相关规定履行信息披露义务，向社会公众公开和解协议的相关内容。这一举措保障了投资者的知情权，使投资者能够及时了解和解协议的具体情况，包括和解金的数额、补偿投资者的方式和期限等，从而更好地维护自身权益。同时，信息披露也增强了市场的透明度，有助于市场参与者对和解案件进行监督，促进市场的公平、公正。从提高执法效率角度而言，该办法具有显著的积极意义。证券违法违规案件往往具有复杂性和专业性，传统的行政处罚和司法诉讼程序需要耗费大量的时间和资源进行调查取证、案件审理等工作。而《行政和解试点实施办法》所规定的行政和解制度，通过当事人与监管机构之间的协商和解，能够快速解决纠纷，避免了繁琐的法律程序。当事人主动承诺改正违法行为、赔偿投资者损失等，使得案件能够迅速得到处理，大大缩短了案件处理的时间。在一些涉及多个主体、复杂交易关系的证券违法案件中，若通过传统程序处理，可能需要数年时间才能结案，而行政和解制度可以在几个月内就达成和解协议，实现案件的快速解决，使监管机构能够将更多的资源投入到其他违法案件的查处中，提高了整体执法效率，优化了证券市场的监管资源配置。3.3局限性探讨尽管《行政和解试点实施办法》在我国证券行政和解制度的发展中具有重要意义，但在实践过程中，该办法也暴露出一些局限性，这些问题在一定程度上影响了行政和解制度功能的充分发挥。在适用范围上，《行政和解试点实施办法》存在明显的局限性。该办法将行政和解的适用范围限定于行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等特定的违法违规行为。这种对违法行为类型的明确列举，使得行政和解的适用范围相对狭窄，无法涵盖证券市场中所有可能适用行政和解的违法情形。在证券市场中，还存在诸如违规减持、违规披露、未按规定履行承诺等多种违法违规行为，这些行为同样会对市场秩序和投资者权益造成损害，但按照现行办法，却难以适用行政和解程序。这不仅限制了行政和解制度的应用场景，也使得一些潜在的可以通过和解方式高效解决的案件无法进入行政和解程序，不利于充分发挥行政和解制度的优势。在适用条件方面，《行政和解试点实施办法》的规定也较为严格，这在一定程度上阻碍了行政和解的广泛应用。办法要求案件必须符合中国证监会已经正式立案，且经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确这一条件。这一条件的设定，旨在确保行政和解适用于那些通过传统行政处罚程序难以快速、有效解决的复杂案件。然而，在实践中，这一条件过于苛刻。一方面，对于一些事实和法律关系相对明确，但通过和解能够更好地实现监管目的、保护投资者权益的案件，由于不符合这一条件而无法适用行政和解。另一方面，要准确判断案件事实或法律关系是否尚难完全明确，在实际操作中存在一定难度，容易引发争议。对于一些涉及新兴金融业务或复杂交易结构的案件，监管机构和当事人可能对案件事实和法律关系的清晰程度存在不同的判断，这就可能导致和解申请的受理与否存在不确定性，影响当事人申请和解的积极性。行政和解金的管理和使用细则不够完善，也是《行政和解试点实施办法》存在的一个重要问题。虽然办法规定行政相对人交纳的行政和解金由行政和解金管理机构进行专户管理，行政相对人因行政和解协议所涉行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿，但对于和解金的征收标准、具体的补偿程序、补偿范围和补偿比例等关键问题，缺乏明确、详细的规定。在征收标准方面，目前没有统一、科学的计算方法，使得和解金的数额确定存在较大的主观性和随意性。这不仅可能导致和解金数额过高或过低，影响当事人申请和解的积极性，也可能无法充分补偿投资者的损失，损害投资者的权益。在补偿程序上，由于缺乏明确的规定，投资者在申请补偿时可能面临繁琐的手续和不确定的流程，导致补偿过程漫长，投资者的损失无法及时得到弥补。在补偿范围和补偿比例方面，同样没有清晰的界定，使得投资者难以准确预估自己能够获得的补偿金额，增加了投资者的不确定性和风险。在外部监督机制方面，《行政和解试点实施办法》存在明显的欠缺。行政和解过程涉及监管机构的自由裁量权，若缺乏有效的外部监督，可能会出现监管机构滥用和解权的情况，导致和解结果不公平、不公正，损害国家利益、社会公共利益和投资者的合法权益。在实践中，由于缺乏明确的外部监督主体和监督程序，对于监管机构在和解过程中的行为，如是否公正地审查和解申请、是否合理地确定和解金数额、是否严格监督和解协议的履行等，难以进行有效的监督和制约。这使得市场对行政和解制度的公正性和公信力产生质疑，影响了当事人申请和解的积极性，也不利于行政和解制度的健康发展。四、我国证券行政和解制度的实践考察4.1实践案例分析4.1.1高盛（亚洲）行政和解案高盛（亚洲）行政和解案是我国证券行政和解制度试点期间的重要案例，对理解行政和解制度的实践应用具有重要意义。2013年10月8日至2015年7月3日期间，高盛（亚洲）有限责任公司自营交易员通过在北京高华证券有限责任公司开立的高盛经纪业务账户进行交易，同时向高华证券自营交易员提供业务指导。双方于2015年5月至7月期间的4个交易日的部分交易时段，从事了其他相关股票及股指期货合约交易。2016年7月，中国证监会对高盛（亚洲）及高华证券的上述行为进行立案调查。在调查过程中，案件呈现出一定的复杂性。涉及的交易行为跨越多个交易日，交易主体包括高盛（亚洲）和高华证券，且交易涉及股票及股指期货合约等多种金融产品，交易数据繁多，法律关系较为复杂。若通过传统的行政处罚程序，监管机构需要投入大量的时间和精力进行详细的调查取证，对交易行为的性质进行准确认定，这一过程可能会耗费数年时间，不仅增加了执法成本，还会导致案件久拖不决，影响市场秩序和投资者信心。基于案件的实际情况，高盛（亚洲）等相关主体向中国证监会提出行政和解申请。中国证监会在收到申请后，依据《行政和解试点实施办法》的规定，对案件是否符合适用条件、是否存在禁止和解情形等进行了严格审查。在和解协商环节，证监会与高盛（亚洲）等就改正涉嫌违法行为、消除不良后果、交纳行政和解金补偿投资者损失等事项进行了充分协商。在协商过程中，证监会充分考虑了案件的性质、情节、可能造成的市场影响以及投资者的损失等因素，与高盛（亚洲）等达成了和解协议。最终，高盛（亚洲）等9名行政和解申请人履行行政和解协议规定的义务，交纳行政和解金1.5亿元人民币，并采取必要措施加强相关公司的内控管理，包括完善交易管理制度、加强风险控制等。证监会依照规定终止对申请人有关行为的调查、审理程序。这一案件的和解处理，使得案件能够快速得到解决，避免了冗长的行政处罚程序，节省了执法资源。同时，通过要求高盛（亚洲）等采取加强内控管理的措施，有助于规范其后续的经营行为，减少类似违法违规行为的发生，维护了证券市场的秩序。此外，行政和解金的交纳也在一定程度上体现了对违法违规行为的惩戒，向市场传递了监管机构对违法违规行为严肃处理的信号。4.1.2司度（上海）贸易有限公司行政和解案司度（上海）贸易有限公司行政和解案同样是我国证券行政和解实践中的典型案例，进一步展现了行政和解制度在处理证券违法违规案件中的实际应用。2015年1月1日至2015年7月31日期间，司度（上海）贸易有限公司委托资产管理机构设立多个资产管理计划，并控制、使用资产管理计划开立的账户进行交易，其行为涉嫌违反账户管理使用的有关规定。富安达基金管理有限公司、中信期货有限公司、北京千石创富资本管理有限公司、国信期货有限责任公司为满足司度（上海）贸易有限公司的交易需求，为其设立资产管理计划，供委托人控制、使用，这些行为涉嫌违反资产管理业务的有关规定。该案件涉及多个市场主体，包括司度（上海）贸易有限公司以及四家资产管理机构，各方之间的业务往来和交易行为复杂，涉及大量的资产管理计划和账户交易数据。若采用传统的监管手段，监管机构需要对每个主体的行为进行深入调查，理清各方之间的法律关系和责任，这将是一个艰巨而耗时的任务。不仅需要投入大量的人力、物力进行调查取证，还可能面临法律适用和责任认定的争议，导致案件处理周期漫长，影响市场的稳定和投资者的利益。在此背景下，司度（上海）贸易有限公司以及富安达基金管理有限公司等五家机构及其相关工作人员就其涉嫌违法行为向中国证监会申请行政和解。中国证监会严格按照《行政和解试点实施办法》的程序要求，对申请进行了审查，并与申请人就和解事项展开协商。在协商过程中，充分考虑了各申请人在案件中的责任大小、违法违规行为的情节严重程度以及对投资者和市场造成的影响等因素。最终，根据申请人在其涉嫌违法行为中所得金额等不同情况，五家申请人分别交纳行政和解金。司度（上海）贸易有限公司及其相关工作人员交纳行政和解金6.7亿元，富安达基金管理有限公司及其相关工作人员交纳行政和解金180万元，中信期货有限公司及其相关工作人员交纳行政和解金1000万元，北京千石创富资本管理有限公司及其相关工作人员交纳行政和解金235万元，国信期货有限责任公司及其相关工作人员交纳行政和解金100万元。同时，申请人按照协议要求采取了必要措施加强公司的内控管理，如完善内部管理制度、加强合规培训等，并在完成后向中国证监会提交书面整改报告。中国证监会依照规定终止对申请人有关行为的调查、审理程序。这起行政和解案件的处理，体现了行政和解制度在提高执法效率方面的显著优势。通过行政和解，快速解决了涉及多个主体的复杂案件，避免了繁琐的法律程序和漫长的调查审理过程，节省了大量的执法资源。各申请人交纳的行政和解金，在一定程度上对其违法违规行为进行了惩戒，也为投资者损失的补偿提供了可能。申请人采取的加强内控管理措施，有助于规范市场主体的行为，提高市场的合规水平，恢复市场秩序，增强投资者对市场的信心。4.2实施成效总结从高盛（亚洲）和司度（上海）贸易有限公司等行政和解案例来看，我国证券行政和解制度在实践中取得了一定成效，对证券市场的监管和发展产生了积极影响。在提高执法效率方面，行政和解制度展现出显著优势。传统的行政处罚程序往往繁琐冗长，需要经过立案、调查取证、案件审理、听证、作出处罚决定等多个环节，整个过程可能持续数年之久。而行政和解通过当事人与监管机构之间的协商，能够快速达成解决方案，避免了繁琐的法律程序。在高盛（亚洲）行政和解案中，从2016年7月中国证监会立案调查到2019年4月达成和解协议，仅用了不到三年时间，相较于通过行政处罚程序可能需要更长的时间，大大缩短了案件处理周期。在司度（上海）贸易有限公司行政和解案中，同样快速解决了涉及多个主体的复杂案件，使得监管机构能够将更多的资源投入到其他违法案件的查处中，提高了整体执法效率，优化了证券市场的监管资源配置。投资者权益保护是证券行政和解制度的重要目标，在实践中也取得了一定成果。行政和解制度通过要求当事人缴纳和解金，为投资者损失的补偿提供了资金来源。在司度（上海）贸易有限公司行政和解案中，五家申请人共交纳行政和解金6.8515亿元，这些和解金虽然没有立即明确如何具体补偿投资者，但从制度设计初衷来看，是用于补偿因申请人违法行为受到损失的投资者，为投资者获得赔偿提供了可能。行政和解制度的实施也在一定程度上增强了投资者对证券市场的信心。当投资者看到监管机构能够及时处理证券违法违规行为，并通过行政和解等方式为他们争取到一定的赔偿机会时，他们会对证券市场的公平性和公正性有更强的信心，从而更愿意参与证券市场的投资活动。行政和解制度对维护市场秩序也发挥了积极作用。在证券市场中，违法违规行为的存在会破坏市场的公平竞争环境，扰乱市场秩序，影响投资者的决策和市场的稳定运行。行政和解制度通过促使当事人纠正违法行为、采取整改措施，能够及时恢复市场秩序。在高盛（亚洲）行政和解案中，高盛（亚洲）等申请人在交纳行政和解金的同时，还采取了必要措施加强相关公司的内控管理，完善交易管理制度、加强风险控制等，这有助于规范公司的经营行为，减少类似违法违规行为的发生，维护证券市场的正常秩序。在司度（上海）贸易有限公司行政和解案中，五家申请人也按照协议要求采取了加强公司内控管理的措施，这对于规范市场主体行为、提高市场的合规水平具有重要意义，能够有效恢复市场秩序，增强投资者对市场的信心。4.3面临的问题与挑战尽管我国证券行政和解制度在实践中取得了一定成效，但从实施情况来看，仍面临着诸多问题与挑战，这些问题在一定程度上制约了行政和解制度的广泛应用和功能发挥。适用率低是我国证券行政和解制度面临的突出问题之一。自2015年《行政和解试点实施办法》出台至2020年，证监会仅在2起案件中达成和解，而同期（2015年至2020年）证监会作出行政处罚决定的案件数约1500件，和解案件占比不足2‰。这一极低的适用率表明行政和解制度在实践中未能得到充分应用，其优势未能得到有效发挥。造成适用率低的原因是多方面的。适用条件过于严格是主要原因之一。《行政和解试点实施办法》规定，行政和解需满足中国证监会已经正式立案，且经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确等条件。这些条件限制了行政和解的适用范围，使得许多潜在的和解案件无法进入和解程序。对于一些事实和法律关系相对明确，但通过和解能够更好地实现监管目的、保护投资者权益的案件，由于不符合上述条件而无法适用行政和解，这无疑阻碍了行政和解制度的推广和应用。外部监督机制欠缺也是导致行政和解适用率低的重要因素。行政和解过程涉及监管机构的自由裁量权，若缺乏有效的外部监督，可能会出现监管机构滥用和解权的情况，导致和解结果不公平、不公正，损害国家利益、社会公共利益和投资者的合法权益。在实践中，由于缺乏明确的外部监督主体和监督程序，对于监管机构在和解过程中的行为，如是否公正地审查和解申请、是否合理地确定和解金数额、是否严格监督和解协议的履行等，难以进行有效的监督和制约。这使得市场对行政和解制度的公正性和公信力产生质疑，影响了当事人申请和解的积极性。许多当事人担心监管机构在和解过程中可能存在偏袒行为，导致自己在和解中处于不利地位，因此对申请和解持谨慎态度。案件信息公开不足同样制约了行政和解制度的发展。在证券行政和解实践中，对于和解案件的信息公开程度有限，公众难以全面了解和解案件的具体情况，包括和解的原因、和解协议的内容、和解金的数额及使用情况等。这不仅影响了公众对行政和解制度的认知和理解，也使得公众无法对行政和解过程进行有效的监督。在高盛（亚洲）行政和解案和司度（上海）贸易有限公司行政和解案中，虽然证监会公布了案件的基本情况和和解结果，但对于和解过程中的一些关键细节，如和解协商的具体过程、和解金数额的确定依据等，并未进行详细披露。这种信息公开不足的情况，使得市场对行政和解制度的透明度产生怀疑，降低了行政和解制度的公信力，进而影响了当事人申请和解的意愿。和解金管理和使用不规范也是我国证券行政和解制度面临的重要问题。虽然相关规定明确行政和解金由行政和解金管理机构进行专户管理，用于补偿投资者损失，但在实际操作中，和解金的征收标准、补偿程序、补偿范围和补偿比例等方面存在诸多不规范之处。在征收标准方面，目前缺乏统一、科学的计算方法，使得和解金的数额确定存在较大的主观性和随意性。这不仅可能导致和解金数额过高或过低，影响当事人申请和解的积极性，也可能无法充分补偿投资者的损失，损害投资者的权益。在补偿程序上，由于缺乏明确的规定，投资者在申请补偿时可能面临繁琐的手续和不确定的流程，导致补偿过程漫长，投资者的损失无法及时得到弥补。在补偿范围和补偿比例方面，同样没有清晰的界定，使得投资者难以准确预估自己能够获得的补偿金额，增加了投资者的不确定性和风险。五、境外证券行政和解制度的经验借鉴5.1美国证券行政和解制度美国的证券行政和解制度具有独特的特点和成熟的运作机制，对我国证券行政和解制度的完善具有重要的借鉴意义。美国证券行政和解制度的法律依据主要源于1946年的《联邦行政程序法》，该法为行政和解制度的建立奠定了基础。美国证监会（SEC）在其制定的《行为规范》和《执法手册》中对行政和解的适用条件、步骤程序、和解协议的审查批准、当事人权利等作出了详细规定，进一步细化了行政和解制度的操作细则，形成了较为完善的规则体系。在适用范围上，美国证券行政和解的适用范围较为宽泛，涵盖了多种证券违法违规行为。无论是内幕交易、操纵市场、虚假陈述等常见的违法违规行为，还是其他涉及证券市场的不当行为，只要符合一定条件，都有可能适用行政和解程序。这使得行政和解制度能够在更广泛的范围内发挥作用，提高证券市场监管的效率和灵活性。在和解程序方面，美国证券行政和解具有较强的灵活性。当事人在SEC调查的任何阶段都可以提出和解申请，SEC在收到申请后，会对案件进行全面评估，包括违法违规行为的性质、情节、危害程度以及当事人的合作态度等因素。在和解协商过程中，SEC与当事人可以就和解的具体内容进行充分沟通和协商，双方可以根据案件的实际情况，灵活确定和解协议的条款。和解协议的内容通常包括当事人支付一定数额的和解金、采取整改措施、加强内部控制等，以纠正违法违规行为，消除不良影响。在某内幕交易案件中，当事人在SEC调查初期就提出和解申请，双方经过协商，当事人同意支付高额和解金，并承诺加强公司内部的合规管理，完善信息披露制度，最终达成和解协议，SEC终止了对该案件的调查。美国证券行政和解制度中，“既不承认也不否认违法”政策是其核心特点之一。在大部分和解案件中，当事人可以选择作出“既不承认也不否认违法”的陈述。这一政策的存在，一方面降低了当事人参与和解的心理障碍，使得当事人更愿意通过和解的方式解决纠纷，提高了和解的成功率；另一方面，也体现了美国证券行政和解制度在追求和解效率的同时，注重对当事人权利的保护。然而，这一政策也引发了一些争议，部分人认为它可能会削弱法律的威慑力，使得一些违法者逃避应有的法律责任。为了平衡和解效率与法律威慑力之间的关系，SEC在和解协议中通常会规定严格的资格罚和财产罚等措施。对于存在违法违规行为的上市公司，可能会限制其证券发行资格，对相关责任人实施市场禁入等资格罚；同时，要求当事人支付高额的和解金，作为对其违法违规行为的财产罚，以此来严厉打击当事人的违法违规行为，维护证券市场的秩序和公平。从和解案件的处理结果来看，美国证券行政和解制度的适用率较高。统计数据显示，在SEC受理的案件中，半数以上案件通过行政和解程序结案。2012年行政和解案件占比高达98%，2019年共采取862次执法行动，其中行政和解程序处理526件，占比达61%。如此高的适用率，充分体现了行政和解制度在美国证券市场监管中的重要地位和积极作用。高适用率不仅提高了执法效率，节省了大量的执法资源，使得SEC能够将更多的精力投入到其他违法案件的查处中，而且快速解决了纠纷，及时恢复了市场秩序，保护了投资者的合法权益。5.2英国证券行政和解制度英国的证券行政和解制度由金融行为监管局（FCA）主导，具有独特的运行机制和显著特点。在英国，证券和解制度被视为处罚的一种快速处理程序，当事人即便达成和解协议，其行为仍会被认定为违法行为。这一规定与美国的“既不承认也不否认违法”政策形成鲜明对比，强调了对违法行为的明确认定，维护了法律的严肃性和权威性。FCA高度重视行政和解在节约执法资源、及时补偿投资者、尽快恢复市场秩序等方面的价值，为此制定了详细的和解规则。在和解程序方面，FCA允许被监管对象在调查后的任何阶段提出和解申请，充分保障了当事人的和解选择权。为鼓励当事人尽早和解，FCA还推出了罚款折扣计划。在作出处罚意见告知书前和解，给予30%减免；收到处罚意见告知书后，在申辩期届满前和解给予20%减免；申辩期届满后，在作出处罚决定书前和解给予10%减免。这种明确的罚款折扣机制，为当事人提供了积极的和解激励，促使他们在案件处理早期就积极寻求和解，从而提高了执法效率，减少了执法成本。在德国商业银行伦敦分行和解案例中，FCA根据和解所处阶段给予了30%的罚款减免，最终确定了合理的处罚金额。从和解案件的处理结果来看，英国证券行政和解制度的适用率较高。根据对FCA官方网站公布的案件统计，和解案件占比高达79%。高适用率充分体现了该制度在英国证券市场监管中的重要作用。通过行政和解，大量证券违法违规案件得以快速解决，不仅节省了执法资源，使得FCA能够将更多精力投入到其他违法案件的查处中，而且及时补偿了投资者的损失，恢复了市场秩序，增强了投资者对证券市场的信心。英国证券行政和解制度对我国具有多方面的启示。在和解激励机制方面，我国可以借鉴英国的罚款折扣计划，建立明确的和解激励机制。根据当事人申请和解的时间阶段，给予不同程度的处罚减免，鼓励当事人尽早申请和解。在案件调查初期就申请和解的当事人，可以给予较大幅度的罚款减免；随着案件处理进程的推进，罚款减免幅度逐渐减小。这样的激励机制能够提高当事人申请和解的积极性，促进行政和解制度的广泛应用。在和解规则制定方面，我国应进一步细化和解规则，明确和解的各个环节和具体要求。对和解申请的受理条件、审查标准、协商程序、和解协议的内容和履行方式等进行详细规定，使行政和解过程有章可循，减少不确定性和随意性。在和解申请受理条件上，明确规定申请所需提交的材料、申请的时间限制等；在审查标准上，制定具体的审查指标，确保审查的公正性和科学性；在协商程序中，规范协商的方式、参与人员、协商期限等，保障协商的顺利进行。在提高和解适用率方面，我国可以学习英国的经验，优化行政和解制度的设计和实施。加强对行政和解制度的宣传和推广，提高市场主体对该制度的认知和理解，消除他们对和解的顾虑。同时，不断完善行政和解制度的配套措施，如加强对和解协议履行的监督，确保当事人切实履行和解协议，提高行政和解制度的公信力和执行力。5.3对我国的启示与借鉴美国和英国的证券行政和解制度在适用范围、程序设计、监督机制等方面为我国提供了诸多宝贵的启示与借鉴。在适用范围方面，我国可适当借鉴美国的经验，进一步扩大证券行政和解的适用范围。我国现行制度对行政和解的适用范围虽有所拓宽，但仍存在一定限制。未来可考虑不再局限于特定的违法违规行为类型，只要案件符合行政和解的基本目的，如能够提高执法效率、保护投资者权益、恢复市场秩序等，都可以纳入行政和解的适用范围。对于一些新兴的证券违法违规行为，如利用区块链技术进行的证券欺诈、新型操纵市场手段等，也应允许通过行政和解的方式解决，以适应证券市场不断发展变化的需求。我国还可参考英国的做法，明确规定在某些特定情况下，行政和解是优先选择的处理方式。对于一些情节较轻、社会影响较小的证券违法违规案件，若通过行政和解能够快速解决纠纷，恢复市场秩序，就应鼓励当事人选择和解。这样可以充分发挥行政和解制度的优势，提高证券市场监管的效率和灵活性。在程序设计方面，我国可以学习美国和解程序的灵活性。进一步简化和解申请和受理的程序，缩短处理时间。明确规定监管机构在收到和解申请后，应在较短的时间内，如10个工作日内，完成对申请的初步审查，并告知当事人审查结果。在和解协商环节，赋予当事人和监管机构更多的自主权，允许双方根据案件的具体情况，灵活确定和解协议的内容和履行方式。双方可以协商确定和解金的支付方式、整改措施的实施期限等，以提高和解的可行性和有效性。借鉴英国的罚款折扣计划，我国可建立明确的和解激励机制。根据当事人申请和解的时间早晚，给予不同程度的处罚减免。在案件调查初期就申请和解的当事人，可给予较大幅度的罚款减免，如减免30%-50%的罚款；随着案件处理进程的推进，罚款减免幅度逐渐减小，在作出处罚决定书前申请和解的，可给予10%-20%的罚款减免。这样的激励机制能够提高当事人申请和解的积极性，促进行政和解制度的广泛应用。在监督机制方面，我国应加强对行政和解过程的监督。借鉴美国的经验，建立多元化的监督体系，除了内部监督外，还应引入外部监督力量，如社会公众、媒体、行业协会等。明确规定社会公众有权对行政和解案件进行监督，监管机构应定期公布行政和解案件的相关信息，包括和解协议的内容、和解金的数额及使用情况等，接受社会公众的监督。媒体也应发挥监督作用，对行政和解过程中的不当行为进行曝光，促使监管机构公正执法。行业协会可对本行业内的行政和解案件进行监督，提出专业意见和建议，维护行业的整体利益。我国还应借鉴英国的做法，建立严格的责任追究制度。对于监管机构在行政和解过程中滥用职权、徇私舞弊等行为，要依法追究相关人员的责任，确保行政和解过程的公正、公平。在和解金管理方面，我国可参考美国和英国的做法，进一步完善和解金的管理和使用细则。明确和解金的征收标准，综合考虑当事人的违法所得、违法行为的情节严重程度、对投资者造成的损失等因素，制定科学合理的计算方法。在确定和解金数额时，可参考英国的做法，先认定违法所得，再根据违法违规行为的严重性确定罚款系数，同时考虑减轻和加重因素，最终确定和解金的数额。在和解金的使用方面，确保和解金能够及时、足额地用于补偿投资者的损失。建立专门的投资者补偿基金，由专业机构负责管理和运作，制定明确的补偿程序和标准，确保投资者能够顺利获得赔偿。六、我国证券行政和解制度的完善建议6.1优化适用范围与条件当前，我国证券行政和解制度的适用范围存在一定局限性，限制了其在证券市场监管中作用的充分发挥。因此，有必要合理扩大适用范围，以更好地适应证券市场复杂多变的监管需求。一方面，可考虑突破现有对违法违规行为类型的列举式限制，采用概括性规定，将更多符合行政和解目的的证券违法违规行为纳入其中。只要当事人的行为对证券市场秩序造成了损害，且通过行政和解能够实现提高执法效率、保护投资者权益、恢复市场秩序等目标，就可以适用行政和解程序。对于一些新兴的证券违法违规行为，如利用大数据、人工智能等技术手段进行的市场操纵、欺诈发行等，由于其具有较强的专业性和隐蔽性，传统的监管方式可能难以快速、有效地处理，而行政和解制度则可以为解决这类问题提供新的途径。另一方面，应将一些情节较轻、社会影响较小的证券违法违规案件纳入行政和解的适用范围。对于上市公司或相关机构因疏忽大意导致的信息披露轻微瑕疵、违规减持数额较小且未对市场造成重大影响等案件，若通过行政处罚程序，不仅会耗费大量的执法资源，而且可能对企业的正常经营产生不必要的冲击，影响地方经济和投资者的利益。而采用行政和解方式，能够在快速解决纠纷的同时，给予企业一定的改正机会，避免对企业造成过度的负面影响，实现监管目的与企业发展的平衡。我国证券行政和解制度的适用条件较为严格，这在一定程度上阻碍了行政和解的广泛应用。为了提高行政和解制度的可操作性和适用率，需要对适用条件进行细化和优化。在事实状态方面，不应仅仅局限于案件事实或法律关系尚难完全明确的情形。对于一些事实和法律关系相对明确，但通过和解能够更好地实现监管目的、保护投资者权益的案件，也应允许适用行政和解。在某起上市公司违规披露案件中，虽然案件事实清楚，但通过行政和解，当事人能够更快地纠正违法行为，赔偿投资者损失，恢复市场秩序，这种情况下就应适用行政和解程序。对于一些违法行为情节轻微，社会危害性较小，通过行政处罚可能无法达到预期监管效果的案件，也可以考虑适用行政和解，以实现监管的灵活性和有效性。在负面清单的设置上，应进一步明确和细化。对于因证券期货犯罪被判处刑罚未逾三年或者被行政处罚未逾一年、涉嫌证券期货犯罪依法应当移送司法机关处理、涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣等情形，应明确具体的判断标准和认定程序，避免在实践中出现理解和执行的偏差。对于“情节严重”“社会影响恶劣”等模糊表述，可通过制定具体的量化指标和参考因素，如违法违规行为的持续时间、涉及金额、受影响投资者数量、对市场价格的影响程度等，来准确界定是否属于负面清单范围，确保负面清单的合理性和公正性。6.2完善实施程序完善证券行政和解的实施程序，对于提高行政和解的效率和公正性，增强制度的可操作性具有重要意义。在和解申请环节，应进一步简化申请流程，明确申请材料的要求和标准，为当事人提供便捷的申请渠道。除了现行规定的申请书及相关申请材料外，还可考虑制定统一的申请表格，明确填写要求，使当事人能够清晰了解申请所需的具体内容。同时，可利用互联网技术，建立在线申请平台，方便当事人提交申请，提高申请处理的效率。在受理环节，监管机构应明确受理期限和审查标准，确保申请能够得到及时、公正的处理。规定监管机构在收到申请后的5个工作日内，必须完成对申请材料的初步审查，如材料齐全、符合要求，应立即受理；如材料不全，应一次性告知当事人需要补正的内容，补正期限不得超过10个工作日。在和解协商阶段，要强化监管机构与当事人之间的沟通与协商机制。建立专门的协商场所和协商程序，确保协商过程的公平、公正、公开。协商场所应具备良好的环境和设施，为双方提供舒适的协商条件。协商程序应明确规定协商的步骤、方式和时间限制，如协商应分阶段进行，每个阶段都有明确的主题和目标，每次协商的时间不得超过2个工作日等。监管机构应充分听取当事人的意见和诉求，尊重当事人的合法权益，同时也要坚持监管原则，确保和解协议能够实现监管目的。在协商过程中，可引入第三方专业机构，如律师事务所、会计师事务所等，为双方提供专业的咨询和建议，帮助双方更好地理解法律规定和案件事实，制定合理的和解方案。第三方专业机构应具备丰富的证券法律和财务经验，能够为协商提供客观、准确的专业意见。对于和解协议的内容，应明确规定必须包含的要素，以确保协议的有效性和可执行性。和解协议应详细说明当事人涉嫌的违法行为、承诺改正的措施、赔偿投资者损失的方式和金额、消除不良影响的具体方法以及履行承诺的期限等内容。在赔偿投资者损失方面，应明确赔偿的范围、标准和方式，确保投资者能够得到充分、合理的赔偿。赔偿范围应包括投资者因违法行为遭受的直接经济损失和间接经济损失，如投资本金的损失、利息损失、交易费用等；赔偿标准可参考相关法律法规和市场惯例，结合案件的具体情况确定；赔偿方式可以是现金赔偿、股票赔偿或其他合理的方式。在履行期限上，应根据案件的实际情况，合理确定履行期限，一般不应超过6个月，确有特殊情况的，经监管机构批准可适当延长，但延长时间不得超过3个月。在协议执行阶段，要加