2026年特困人员供养计划

2026年特困人员供养计划一、总则第一条【制定目的】为深入贯彻党中央、国务院关于兜牢民生底线、健全分层分类社会救助体系的决策部署，全面落实《社会救助暂行办法》《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》及《民政部国家发展改革委财政部关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程三年行动计划（2020—2022年）的指导意见》等法规政策要求，切实保障城乡特困人员基本生活权益，提升供养服务质量与可持续性，构建权责清晰、保障适度、运行规范、响应及时、服务可及的现代化特困人员供养制度体系，特制定本计划。第二条【指导思想】坚持以人民为中心的发展思想，坚持保基本、兜底线、救急难、可持续原则，以提升特困人员获得感、幸福感、安全感为根本目标，以标准化、专业化、信息化、人性化为路径支撑，统筹整合资源，优化供给结构，强化能力建设，推动特困人员供养从“生存型保障”向“发展型支持”转型，实现物质供养与精神关爱、生活照料与健康照护、机构托底与居家支持协同发展。第三条【基本原则】（一）应保尽保、动态精准。全面排查、主动发现、及时纳入符合条件对象，依托低收入人口动态监测信息平台实施常态化比对核查，确保不漏一户、不落一人；建立年度复核、季度抽查、月度随访机制，实现对象认定、待遇调整、退出管理全流程闭环。（二）分类施策、差异供给。依据年龄、健康状况、自理能力、居住形态、家庭支持等维度，科学划分供养需求等级，实行“一人一策”服务方案，差异化配置资金、人力、设施与服务资源。（三）政府主导、多元协同。强化各级政府主体责任和属地管理职责，完善财政投入保障机制；鼓励引导社会组织、慈善力量、志愿服务、专业社工、家庭成员等多元主体参与，构建共建共治共享格局。（四）标准引领、质量为本。全面推行特困人员供养服务国家标准、行业标准及地方实施细则，将服务质量评价结果与资金拨付、机构评级、绩效考核刚性挂钩。（五）安全底线、风险防控。健全供养服务机构安全管理制度，压实消防安全、食品安全、医疗安全、护理安全、心理安全、信息安全等全链条责任，建立重大风险隐患清单制、销号制、责任制。第四条【适用范围】本计划适用于全国范围内经民政部门依法认定、正在享受特困人员救助供养待遇的城乡困难群众，包括：（一）无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人、未成年人；（二）因罹患重特大疾病、突发严重精神障碍、重度失能等导致长期丧失劳动能力与生活自理能力，且符合特困认定条件的其他人员；（三）在集中供养机构、分散供养家庭、区域性中心敬老院、医养结合型养护中心等各类载体中接受供养服务的对象。本计划同时适用于承担特困人员供养职能的各级民政部门、乡镇（街道）社会事务办公室、村（居）民委员会、公办及公建民营供养服务机构、签约服务供应商、第三方评估机构及相关职能部门。第五条【核心目标】到2026年底，全面实现以下量化与质性目标：（一）覆盖目标：特困人员认定准确率达99.8%以上；新增对象平均审核确认时限压缩至12个工作日内；动态管理退出准确率不低于99.5%；（二）保障目标：城乡特困人员基本生活标准不低于当地低保标准的1.3倍，且不低于上年度城乡居民人均消费支出的60%；照料护理标准按全护理、半护理、全自理三档分别不低于当地最低工资标准的70%、40%、15%，并建立与CPI、最低工资、居民收入增长联动的动态调整机制；（三）服务目标：集中供养率稳定在55%—60%区间，其中失能、半失能特困人员集中供养率达85%以上；分散供养对象月度探访率、季度专业评估率、年度健康体检率均达100%；签约家庭医生覆盖率、适老化改造完成率、智能监护设备安装率均不低于95%；（四）能力目标：县级特困人员供养服务中心建成率达100%，乡镇（街道）级供养服务站覆盖率达90%以上；供养服务机构护理型床位占比达75%以上；持证养老护理员配比达1:8（全护理）、1:12（半护理）、1:20（自理）；（五）质量目标：省级以上服务质量星级评定达标机构占比达80%；供养服务满意度调查综合得分不低于92分（满分100）；重大安全责任事故零发生；投诉办结率、回访满意率均达100%。二、对象认定与动态管理第六条【认定条件细化】特困人员须同时满足以下三项法定条件：（一）无劳动能力，符合下列情形之一：年满60周岁的老年人；未满16周岁的未成年人；残疾等级为一、二级的智力、精神、肢体、视力残疾人；残疾等级为三级的智力、精神残疾人；经县级以上医疗卫生机构出具诊断证明，患有恶性肿瘤、终末期肾病、重型再生障碍性贫血、血友病、系统性红斑狼疮、严重精神障碍（含精神分裂症、双向情感障碍、偏执性精神病、分裂情感性障碍、癫痫所致精神障碍、精神发育迟滞伴发精神障碍）等6类重特大疾病，且持续丧失劳动能力达12个月以上者；其他由省级民政部门会同卫生健康、残联等部门联合认定的丧失劳动能力情形。（二）无生活来源，指共同生活的家庭成员人均可支配收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地特困人员财产认定标准。财产认定标准包括：银行存款、有价证券、债券等金融资产总额不超过当地年特困人员基本生活保障标准的2倍；仅拥有一套用于自住的住房或未超过当地住房保障面积标准的共有住房；不拥有机动车辆（残疾人功能性代步车除外）、船舶、大型农机具；不拥有企业、注册个体工商户等经营性资产；不持有具有现金价值的人身保险产品（保费累计不超过1万元）；其他非生活必需的高值物品（如贵重珠宝、收藏品等）市场估值合计不超过2万元。（三）无法定义务人或义务人无履行能力，符合下列情形之一：法定义务人已死亡、失踪、在押服刑、强制隔离戒毒或被采取人身强制措施超6个月；法定义务人为60周岁以上老年人、16周岁以下未成年人、重度残疾人（一至二级）、重特大疾病患者、无民事行为能力人或限制民事行为能力人；法定义务人家庭人均可支配收入低于当地低保标准1.5倍，或家庭财产状况不符合当地低保边缘家庭认定标准；法定义务人经法院判决、调解或公证，明确表示拒绝履行赡养、抚养、扶养义务，且无可供执行财产；其他经乡镇（街道）组织民主评议、县级民政部门核实认定的无履行能力情形。第七条【认定程序规范】特困人员认定实行“申请—受理—初审—审核—确认”五步闭环流程：（一）申请环节：由本人向户籍所在地乡镇（街道）提出书面申请；本人申请有困难的，可委托村（居）民委员会、亲属、社工机构或救助顾问代为提交。申请材料包括：身份证、户口簿、残疾证/诊断证明、家庭经济状况声明及授权核查书、法定义务人情况说明等。（二）受理环节：乡镇（街道）社会事务办公室应当场出具受理通知书；对材料不全的，一次性告知补正内容及期限（不超过5个工作日）；对明显不符合条件的，出具不予受理通知书并说明理由。（三）初审环节：乡镇（街道）应在受理后10个工作日内完成：入户调查：至少2名工作人员开展实地走访，核查家庭人口、收入、财产、健康状况、照料需求等；民主评议：组织村（居）民代表、党员代表、驻村（社区）干部等不少于7人进行评议，形成评议记录并签字确认；信息核对：通过省低收入人口动态监测信息平台，对接公安、人社、卫健、医保、住建、市场监管、税务、银行等部门数据，开展跨部门信息比对；初审公示：在申请人所在村（社区）公示栏、乡镇（街道）政务网同步公示7日，公示内容包括申请人姓名、拟认定类别、家庭人口、主要致困原因等，不公开身份证号、银行卡号、联系方式等隐私信息。（四）审核环节：县级民政部门收到初审材料后，在5个工作日内完成材料合规性审查、信息核对复核、必要时组织抽查复核（抽查比例不低于30%），并作出审核意见。（五）确认环节：县级民政部门根据审核意见，于5个工作日内作出确认决定。对符合条件的，发放《特困人员救助供养证》，从确认之日下月起计发供养金；对不符合条件的，书面告知理由，并退回申请材料。全过程办理时限自受理之日起不得超过22个工作日。第八条【动态管理机制】（一）定期复核制度：全面复核：每年12月前完成全体在册特困人员年度复核，重点核查收入财产变动、健康状况变化、法定义务人履行能力、集中供养意愿等；分类复核：对全护理对象每季度开展一次健康与照护能力评估；对半护理对象每半年开展一次；对全自理对象每年开展一次；即时复核：遇对象死亡、迁出、婚姻状况变更、获得稳定收入、财产明显增加、法定义务人恢复履行能力等情形，乡镇（街道）须在3个工作日内启动复核并上报县级民政部门。（二）信息监测预警：依托全国低收入人口动态监测信息平台，设置“收入骤增”“社保断缴”“医保报销异常”“住院频次突增”“房产交易”“车辆购置”等12类风险预警模型；系统自动推送预警信息至乡镇（街道）社会事务办公室，须在5个工作日内完成核查并反馈处置结果；县级民政部门按月汇总分析预警处置情况，形成风险研判报告报同级政府及上级民政部门。（三）退出管理规范：符合下列情形之一的，应当终止供养待遇：死亡或被宣告死亡、失踪；已具备劳动能力且有稳定收入来源，人均可支配收入连续6个月超过当地低保标准；家庭财产状况不再符合认定标准；法定义务人恢复履行义务能力且实际履行；自愿申请退出并经评估确认具备自主生活能力；迁出本行政区域且未在新户籍地重新申请；其他法律法规规定应当终止的情形。退出程序须履行告知义务：书面送达《终止特困人员救助供养待遇告知书》，说明理由、依据及申诉渠道；当事人有异议的，可在7个工作日内向乡镇（街道）提出申诉，乡镇（街道）须在10个工作日内完成复核并答复；对复核结果仍有异议的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。退出后衔接：对因收入超标退出但仍在低保边缘范围的，自动转介至低保或临时救助；对因健康改善退出但需康复支持的，转介至残疾人两项补贴、长期护理保险或家庭医生签约服务。三、供养标准与资金保障第九条【基本生活标准】（一）确定原则：坚持“就高不就低、动态可比、区域协调”原则，以当地城市低保标准为基准，综合考虑城乡居民人均消费支出、物价指数（CPI）、财政承受能力、供养机构运营成本等因素，实行“双线并轨、梯次提高”。（二）标准设定：城乡统一标准：自2026年1月1日起，全国所有县（市、区）实行城乡统一的基本生活标准，不得再区分城乡差异；最低保障线：不低于当地城市低保标准的1.3倍；上限约束线：不高于上年度当地城乡居民人均消费支出的60%；区域平衡机制：省域内最高标准与最低标准差距控制在1.5倍以内，由省级民政、财政部门联合发布年度指导标准，各地据实测算并报备执行。（三）调整机制：每年第一季度，由县级民政部门会同财政、统计、发改等部门，依据上一年度相关统计数据完成测算，提出调整建议；经县级人民政府常务会议审议通过后，于3月31日前向社会公布并执行；遇CPI单月同比涨幅达3.5%或连续三个月累计涨幅超6%，启动临时价格补贴联动机制，按月发放价格临时补贴。第十条【照料护理标准】（一）分级分类标准：护理等级认定条件月标准（占当地最低工资比例）对应服务内容要点全护理完全丧失生活自理能力，需24小时专人看护照料，不能自主进食、穿衣、洗漱、如厕、移动、用药，存在严重认知障碍或精神行为症状不低于70%全天候生命体征监测、鼻饲/胃造瘘护理、压疮预防与处理、气道管理、导尿管/造口护理、精神行为干预、防走失定位监护半护理部分丧失生活自理能力，需他人协助完成多数日常生活活动，可部分自主进食、穿衣、如厕，但行动迟缓、易跌倒、需药物提醒与监督不低于40%协助洗浴与更衣、协助如厕与排泄管理、助行训练、服药管理、营养膳食指导、轻度认知训练、情绪疏导全自理具备完全生活自理能力，仅需定期健康监测、心理慰藉、社会融入支持等基础性服务不低于15%健康档案管理、季度体检、家庭医生签约、节日慰问、文化娱乐组织、法律援助、就业帮扶咨询（二）评估认定程序：由县级民政部门委托具备资质的第三方评估机构，依据《老年人能力评估规范》（MZ/T039—2013）、《残疾人残疾分类和分级》（GB/T26341—2010）及《精神障碍者社会功能评定量表》（SDSS）开展专业评估；评估结果有效期：全护理、半护理对象为6个月；全自理对象为12个月；评估费用由县级财政专项列支，不得向特困人员收取。第十一条【资金筹集与拨付】（一）财政分级负担：中央财政通过困难群众救助补助资金，对中西部地区、东北地区给予重点倾斜，补助比例分别为：中西部地区60%、东北地区55%、东部地区30%；省级财政承担主体责任，对脱贫县、革命老区、民族自治县、边境县等财力薄弱地区，补助比例不低于40%；市、县级财政足额落实本级配套资金，列入年度预算，确保“应保尽保、应补尽补”，严禁挤占、挪用、截留、滞留。（二）资金拨付方式：实行“国库集中支付+社会保障卡直发”模式，供养金按月足额发放至特困人员本人社保卡金融账户；集中供养对象的供养金，由县级民政部门按月拨付至供养服务机构账户，其中基本生活费全额拨付，照料护理费根据实际服务内容与质量考核结果按比例拨付；分散供养对象的照料护理费，可选择“现金直补”或“服务代偿”方式：选择现金直补的，按标准全额发放；选择服务代偿的，由乡镇（街道）通过政府购买服务方式，择优确定居家上门服务机构，签订服务协议，按服务时长与质量结算费用，结余资金不得返还个人。（三）资金监管机制：建立特困人员供养资金专账管理，实行“收支两条线”，确保专款专用；各级财政、民政、审计部门每季度开展联合检查，重点核查资金拨付时效、发放准确性、使用合规性；推行供养资金发放“二维码溯源”系统，群众扫码即可查询本人当月发放明细、资金流向、政策依据，实现阳光透明。四、服务供给体系构建第十二条【机构供养提质工程】（一）设施提标改造：全面完成县级特困人员供养服务中心标准化建设，建筑面积不低于3000平方米，设置生活照料、医疗康复、心理支持、文体娱乐、技能培训等功能区，配备无障碍电梯、智能呼叫系统、紧急报警装置、空气消毒净化设备；对现有乡镇敬老院实施“三改三提升”：改造建筑安全：消除D级危房，完成消防验收备案；改造适老化设施：加装扶手、防滑地砖、感应夜灯、坐便器助力架；改造照护功能：增设护理型床位、康复训练室、认知障碍照护专区；提升专业服务能力：全员持证上岗，引入专业社工、康复师、心理咨询师；提升智慧化水平：部署物联网健康监测终端、AI跌倒识别系统、电子巡更系统；提升人文关怀温度：建立“院长接待日”“家属开放日”“兴趣小组日”制度。（二）运营机制创新：全面推行“公建民营”改革，县级中心原则上交由具备5A级养老服务资质的社会组织或国企运营，签订10年以上运营协议，明确服务质量、安全责任、价格管控、退出机制；乡镇敬老院实行“县级统管、区域联建”，以3—5个乡镇为单元组建区域性供养服务中心，统一招聘培训、统一物资采购、统一质量监管、统一应急调度；建立供养机构星级评定与财政奖补挂钩机制：获评五星级机构，省级财政一次性奖励50万元；四星级奖励30万元；三星级奖励10万元。第十三条【分散供养强化工程】（一）探访关爱制度化：实行“3+X”探访模式：“3”即村（居）干部、网格员、家庭医生每月至少各探访1次；“X”即社工、志愿者、亲属等按需补充探访；探访内容实行“九必问”：健康状况、饮食起居、用药情况、居室安全、取暖用电、燃气使用、精神状态、困难诉求、政策知晓；探访记录全部录入省级探访关爱信息系统，生成电子台账，异常情况自动触发预警。（二）居家适老化改造全覆盖：对所有分散供养特困人员家庭实施“基础项+可选项”改造：基础项（政府全额资助）：防滑处理、高差处理、安装扶手、配置淋浴椅、感应夜灯；可选项（个人自愿选择，财政补贴70%，最高3000元）：配置智能药盒、燃气报警器、一键呼叫设备、电动升降床、适老餐桌椅；改造方案由专业评估师入户制定，“一户一策”，施工过程全程监理，竣工后由第三方验收并出具报告。（三）“家庭照护床位”建设：在县域内遴选符合条件的家庭照护者（配偶、子女、近亲属或其他信任人员），经专业培训考核合格后，签订《家庭照护服务协议》；政府按月发放“家庭照护补贴”（标准为机构全护理费的60%），并为其配备智能监护设备、基础康复器材、急救包；由乡镇卫生院、签约家庭医生、社工机构提供每周不少于2次上门巡诊、每月1次专业评估、每季度1次照护技能复训。第十四条【医养康养融合工程】（一）医疗服务嵌入：所有县级供养服务中心、区域性中心敬老院必须与二级以上医院建立紧密型医联体，设立“医养结合病房”，派驻全科医生、护士常驻，开通绿色转诊通道；乡镇敬老院全部实现“一院一医”：由乡镇卫生院安排医师每周固定2天驻点服务，提供常见病诊疗、慢病管理、健康宣教；为所有特困人员建立电子健康档案，实现体检数据、就诊记录、用药信息全省联网共享。（二）康复护理升级：县级中心配备康复治疗师、作业治疗师、言语治疗师，开展物理治疗、作业疗法、认知训练、吞咽康复等专业服务；推广“康复进房间”模式，为卧床、失能对象提供床边康复训练；开展“康复成效评估”，每季度对照《康复效果评定量表》进行测评，结果纳入机构服务质量考核。（三）心理健康支持：县级中心设立标准化心理咨询室，配备专职心理咨询师，提供个体咨询、团体辅导、危机干预；乡镇层面由持有心理咨询师证书的社工或医务人员提供基础心理支持；开展“心灵驿站”项目：组织园艺治疗、音乐治疗、怀旧疗法、代际互动等活动，降低抑郁、焦虑检出率。五、能力建设与人才支撑第十五条【专业人才队伍培育】（一）职业准入与培训认证：养老护理员须持有效《养老护理员职业技能等级证书》上岗，2026年底前实现持证率100%；建立省级养老护理员实训基地20个，市级实训中心全覆盖，每年培训骨干师资500名、一线护理员10万名；将养老护理员培训纳入职业技能提升行动，按初级、中级、高级分别给予1200元、1800元、2500元培训补贴。（二）薪酬待遇保障机制：制定《特困人员供养服务从业人员薪酬指导标准》，明确：养老护理员：月基本工资不低于当地最低工资标准的1.8倍，另设岗位津贴（全护理岗800元/月、半护理岗500元/月、自理岗300元/月）、工龄津贴（每满1年加100元）、特殊岗位津贴（夜班、传染病防护等）；社工、康复师、心理咨询师：参照事业单位同类专业技术人员工资水平确定；县级财政设立“养老服务人才专项资金”，对在特困供养机构连续工作满5年的护理员，给予一次性安家补贴1万元；全面落实“五险一金”，鼓励机构为一线员工购买意外伤害商业保险。第十六条【智慧化赋能平台建设】（一）省级一体化平台：升级“省特困人员智慧供养服务平台”，集成对象管理、服务派单、质量监管、资金拨付、安全预警、数据分析六大模块；对接公安、卫健、医保、人社、残联等12个部门数据，实现身份、健康、救助、社保信息“一库归集、一网通办”；为每位特困人员生成“数字身份码”，扫码即可调阅全生命周期服务档案。（二）基层应用终端普及：为所有乡镇（街道）配备移动终端APP，支持在线申请、远程评估、电子签名、实时定位、音视频记录；为集中供养机构部署“智慧养老管理系统”，实现床位管理、护理排班、健康监测、药品管理、安防联动、能耗分析智能化；为分散供养对象家庭免费安装“平安守护”智能终端，集成跌倒检测、心率血氧监测、燃气泄漏报警、一键呼救、语音交互功能。六、监督考核与风险防控第十七条【全过程监督体系】（一）内部监督：县级民政部门设立供养服务监管科，配备不少于3名专职监管员，实行“双随机、一公开”检查，每季度覆盖辖区内所有供养服务机构；供养服务机构建立“院务公开栏”，每月公示供养金发放、服务项目、收费标准、投诉电话、监管单位；全面推行供养服务“阳光合同”，所有政府购买服务合同、家庭照护协议、机构运营协议须在政府网站全文公开。（二）外部监督：聘请人大代表、政协委员、媒体记者、社会组织负责人、服务对象代表组成省级特困供养服务监督员队伍，每半年开展独立巡查；开通“12345”政务服务便民热线特困服务专席，实行“首接负责、限时办结、结果回访”；委托第三方机构开展年度服务质量满意度调查，样本量不低于在册对象总数的15%，结果向社会公布并纳入绩效考核。第十八条【绩效考核与结果运用】（一）考核指标体系：建立“基础保障、服务质量、安全运行、创新发展、群众满意”五大维度32项量化指标，实行百分制考核：基础保障（20分）：资金到位率、对象认定准确率、标准执行率；服务质量（30分）：护理员持证率、探访完成率、适老化改造率、康复服务覆盖率；安全运行（25分）：消防验收合格率、食品安全抽检合格率、医疗废物规范处置率、安全事件零发生；创新发展（15分）：智慧平台应用率、医养结合深度、社会力量参与度、典型案例推广数；群众满意（10分）：服务对象满意度、家属满意度、基层工作人员满意度。（二）考核结果运用：考核结果与财政补助资金直接挂钩：得分≥95分，全额拨付并奖励5%；90—94分，全额拨付；80—89分，扣减3%；＜80分，扣减10%并限期整改；连续两年考核排名末位的县（市、区），由省级民政部门约谈主要负责人，并暂停相关项目审批；考核结果作为领导干部政绩考核、评优评先、职务任免重要依据。第十九条【重大风险防控清单】（一）消防安全风险：供养服务机构必须取得消防设计审查验收合格意见，严禁违规使用易燃可燃材料装修；每季度组织全员消防演练，确保“四个能力”（检查消除火灾隐患、扑救初起火灾、组织疏散逃生、消防宣传教育）100%达标；安装独立式感烟火灾探测报警器、简易喷淋系统，实现“技防”全覆盖。（二）食品安全风险：严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》，食堂持证率、从业人员健康证持证率、食品留样率均达100%；建立食材溯源系统，米面油肉蛋奶等大宗食材100%实行定点采购、索证索票；每季度开展食品安全风险评估，对高龄、失能、糖尿病、痛风等特殊群体实行个性化营养配餐。（三）医疗护理风险：严格药品管理，实行“双人双锁、专柜存放、处方用药、记录可溯”，严禁擅自使用精神类、麻醉类药品；护理操作严格执行查对制度、交接班制度、分级护理制度，高风险操作（如鼻饲、导尿、吸痰）须双人核对并签字；建立医疗纠纷预防与处置预案，所有机构须购买医疗责任保险，保额不低于200万元。（四）心理与社会风险：对有自杀、自伤、攻击倾向的服务对象，立即启动危机干预预案，24小时内由精神科医师会诊并制定干预方案；严禁任何形式的体罚、辱骂、歧视、冷暴力；建立服务对象申诉绿色通道，24小时内响应，72小时内办结；加强网络舆情监测，对涉及特困人员的负面信息，实行“半小时响应、2小时初报、24小时办结”。七、组织保障与实施步骤第二十条【组织领导机制】（一）高位统筹：省、市、县三级成立由政府分管领导任组长，民政、财政、卫健、医保、人社、住建、应急管理、消防救援、残联、乡村振兴等部门为成员单位的特困人员供养工作领导小组，办公室设在民政部门；将特困人员供养工作纳入政府年度重点任务和民生实事项目，实行“一把手”负责制，每季度召开联席会议，研究解决重大问题。（二）属地责