国有企业的经济责任、社会责任与政策责任

有企业的经济责任、社会责任与政策责任

近年来，受西方企业社会责任学说的影响，国内学者对国有企业社会责任问题展开了讨论，

形成了“国有三大责任”⑴“国有企业特殊社会责任”,“中央企业整体社会责任”♦等诸多

理论观点。这些观点虽然表述和侧重点不同，但都指出国有企业在企业责任问题上具有某种

特殊性。本文认为，国有企业的企业责任的特殊性在于它除了要履行企业经济责任和企业社

会责任等一般企业责任外，还要履行一种特殊企业责任一一政策责任。如何厘清国有企业经

济贡任、社会贡任与政策贡任的关系是解释社会主义市场经济条件下国有企业性质和作用的

关键所在，同时也为进一步深化国有企业改革和国有经济战略性调整提供了一种新的思路。

本文拟对此进行初步探讨。

一国有企业经济责任、社会责任与政策责任的界定

研究国有企业经济责任、社会责任与政策责任的关系问题，首先需要对这些企业责任进行概

念界定。由于这一问题是在企业社会责任研究背景下提出的，因此我们必须要对企业社会责

任概念进行合理界定，在此基础上进一步明确界定国有企业的经济责任、社会责任和政策责

任。

（一）企业社会责任的概念界定

关于企业社会责任的概念一直有“综合说”和“狭义说”之争。“综合说”的共同特征是将

企业经济责任归入企业社会责任，其中最有代表性的就是Carroll的金字塔模型。

“Carroll认为，完整的企业社会责任是企业经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任之

和，这四个层次的责任逐级递进，构成了企业社会责任的金字塔层次结构。与此相反，“狭

义说”的共同特点是将经济责任排除在企业社会责任之外，其中比较有代表性的是社会责任

国际（SRI）的观点，即认为企业社会责任区别于商业责任，它是指企业除了对股东负责，

即创造财富之外，还必须对社会承担.责任，一般包括遵守商业道德，保护劳工权利，保护环

境，发展慈善事业，捐赠公益事业，保护弱势群体，等等。⑸除了将经济责任排除在企业社

会责任之外，大多数狭义论者还都将道德责任作为企业社会责任不可缺少甚至是最重要的内

容。⑹

虽然以Carroll金字塔模型为代表的企业社会责任“综合说”目前在学术界影响较广，甚至

被一些学者视为企业社会责任概念的一个集成⑴，但笔者认为，“综合说”存在一个根本缺

陷，就是模糊了企业社会责任思想的初衷一一承认在追求商业利润之外企业还应当承担其他

责任。正如国内企业社会责任著名研究学者卢代富所指出的，创立企业社会责任概念的本意

就是要强调企业社会责任是独立于企业经济责任并与企业经济责任相对应的一类企业责任。

!]“综合说”将企业经济责任也列为一种企业社会责任，不仅背离了企业社会责任概念建构

的初衷，也模糊甚至掩盖了企业社会责任与经济责任的冲突性，使企业社会责任成为无所不

包的“大杂炒”，降低了这一概念的科学性和现实价值。相比之下，“狭义说”强调企业社

会责任与企业经济责任的差异性，更符合企业社会责任概念的本意。因此，本文采用“狭义

说”的企业社会责任界定方式，将企业社会责任界定为：企业应向股东之外的其他社会成员

履行的与道德规范有关的企.业责任。

（二）国有企业经济贡任、社会贡任与政策贡任的基本概念

在对企业社会责任的狭义界定基础上，我们可以进一步分析国有企业经济责任、社会责任与

政策责任。一般公认，企业经济责任是指为股东创造利润的责任，简单地说就是追求利润最

大化。国有企业也是企业，其经济责任也是为股东创造利润，这与一般企业并无二致。只不

过由于国有企业的主要股东是政府，因此国有企业创造利润的经济责任习惯性地被界定为

“国有资产保值增值”。

与对国有企业经济责任的认识比较一致相比，国内学术界对于国有企业社会责任的认识则存

在较多不同观点，大体可分为三种。

1.“一般社会责任说”

该观点认为国有企业社会责任与一般企业社会责任无本质差异，只是程度上有所差别。如在

国务院国资委颁发的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（国资发研究[2008]1

号）中，中央企业社会责任被概括为八个方面：①坚持依法经营，诚实守信；②不断提高持

续盈利能力；③切实提高产品质量和服务水平；④加强资源节约和环境保护；⑤推进自主创

新和技术进步；⑥保障生产安全；⑦维护职工合法权益；⑧参与社会公益事业。显然，该文

件在国有企业社会责任问题二秉持两种观点：一是“企业社会责任综合说”，即将经济责

任、法律责任、伦理责任（慈善责任）统统视为企业社会责任；二是“一般社会责任说”，

上述八条不仅适用于国有企业，也基本适用于私人企业，这也就承认了国有企业社会责任与

一般企业社会责任是无差异的。

2.“特殊社会责任说”

该观点强调国有企业除了需要承担一般性的企业社会责任外，还要承担所谓的“特殊社会责

任”。如徐传i甚、刘凌波认为，基于社会主义市场经济条件下国有经济的功能和定位，中国

国有企业除了具有一般企业社会责任以外，还必须履行八种特殊社会责任，如维护经济安

全，保障国民经济健康发展，等等。黄速建、余菁，从国有企业的性质是国家财政的有机组

成部分的前提出发，提出“国有企业的社会责任，就是作为国家代表公众利益参与经济和干

预经济的有效手段而存在"。这里所谓国有企业作为国家“参与经济和干预经济的有效手

段”的社会责任显然也有别于一般的企业社会责任。王敏、李伟阳将中央企业社会责任划分

为三个层次：中央企业作为整体所承担的社会责任、中央企业作为特定个体所承担的社会责

任和中央企业管理层承担的社会责任。其中，中央企业作为特定个体所承担的社会责任与一

般企业社会责任基本相同，如依法经营、安全生产、保护环境等，而中央企业作为整体承担

的社会责任，如优化调整布局结构，熨施国家宏观调控，提高国家竞争力等显然有别于一般

私人企业的社会责任，因此实际上也是在强调国有企业具有某些“特殊社会责任”。

3.“国有企业三大责任说”

所谓“国有企业三大责任”是指国有企业需要承担的“经济责任、社会责任和政治责任”，

这一观点在国有企业界比较流行。喻宝才认为：“国有企业是经济组织，是国民经济的支

柱，必须承担经济责任；国有企业是国家所有或国家控股，关乎国民经济命脉和国家安全，

必须承担政治责任；国有企业是中国经济社会的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的

主体，必须承担社会责任。”该类观点的突出之处是将第二类观点中“优化调整布局结构，

实施国家宏观调控，提高国家竞争力”等所谓国有企业的“特殊社会责任”单列出来，作为

国有企业“政治责任”的主要内容。

可以看出，关于国有企业责任的主要分歧集中在如何界定“优化调整布局结构，实施国家宏

观调控，提高国家竞争力”这类国有企业“特殊责任”问题上。一方面，这类“特殊责任”

在责任内容上不同于“国有资产保值增值”的国有企业经济责任，而有些类似于企业社会责

任；另一方面，在责任对象（向谁履行责任）上，这类“特殊责任”又不同于企业社会责

任，主要表现在其不是向股东之外的其他利益相关者承担责任，而是向国有企业的股东（政

府股东）承担责任，在这一方面又类似于企业经济责任。基于这两种原因，我们认为，将这

类“特殊责任”列为国有企业经济责任和社会责任之外的第三类企业责任更为合理，由于上

述“特殊责任”都体现了国有企'也向政府股东所承担的执行某种公共政策的责任，因此可将

此类责任定义为“国有企业政策责任”。从体现政府这种意志角度看，国有企业政策责任从

属于国有企业政治责任，但是又不完全等同于国有企业政治责任（国内学者曹永胜R张超

m从政治学角度界定了公共政策责任和政治责任，本文的界定与他们有所不同）。政治责任

的含义相对比较宽泛，不同国家国有企业所要履行的政治责任也不一样，在中国，国有企业

履行的政治责任不仅包括执行政府的公共政策，还包括维护执政党在国有企业的核心地位，

加强职工思想政治工作等多方面内容。当然，尽管不同国家国有企业履行的政治责任有所区

别，但也有显著的共同之处，即政策责任都是政治责任的主要内容。

综上所述，国有企业经济责任是指国有企业实现“国有资产保值增值”责任。国有企业社会

责任是指国有企业向股东之外的其他利益相关者履行的与道德规范有关的某些责任，如对员

工、消费者、社区、环境的责任以及慈善责任等，从其内容上看，与一般企业的社会责任并

无本质区别；国有企业的政治责任的核心是政策责任，即国有企业为满足政府股东要求所履

行的执行某种公共政策的责任。国有企业与私人企业各种责任的比较如表1所示。

责任类型责任对象责任内容与私人企业责任的比较

股东（特别是作为股东创造利润从为股东创造利涧角度看，国

国有企业经济责任为主要股东的政（国有资产保值增有企业经济贡任与私人企业经

府）值）济贡任无木质区别

对员工、消费者、

股东之外的其他与私人企业社会责任无本质

国有企业社会责任社区、环境等的

利益相关者区别

责任

执行政府公共政策，

国有企业政策责任政府股东私人企业不承担政策责任

属于政治责任

表1国有企业与私人企业各种责任的比较

二国有企业政策责任的依据：国有企业的政策工具属性

国有企业之所以要履行政策责任，主要依据在于国有企业的政策工具属性。所谓政策工具

（PolicyToolsofGovernment）是政府为实现某一政策目标而采取的各种手段。一般而

言，公共政策的运作过程包括政策目标的制定、政策执行和政策效果的评估三个环节，而政

策执行的核心就是选择和运用政策工具。"Michael、Howlett和M.Mramesh根据提供公

共物品和服务过程中政府介入程度的大小，将公共政策工具分为自主性工具、混合性工具和

强制性工具三大类，并且指出各类工具之间具有可替代性。其中，国有企业（公共企业）被

列为一种强制性政策工具，其他两个强制性工具是规制和直接供给。各种政策工具各有其优

点和缺点，因此也就各有其适合发挥作用的领域，这是政府选择政策工具的一个主要依据。

B.M.Mitnick”认为与规制和直接供给两种强制性政策工具相比，国有企业政策工具的优点

包括以下方面：①适合于高资本投入和外部性强的产业；②在信息对称程度方面优于规制政

策工具；③如果规制已经很广泛，则国有企业可对■规制起到一定简化作用；④国有企业利润

能积累公共资金用于公共支出。而其缺点如R①经理的道德风险严重；②预算软约束；③

国有垄断的低效率。

事实上，各种政策工具优缺点的比较可以用一个概念一一政策执行成本来描述。旧所谓政策

执行成本是指耗费于政策执行过程中的各种资源的机会成本，它实际上反映了社会资源用于

公共政策执行时的配置效率。政策执行成本既可以发生在政策制定者与政策执行者之间，如

政策执行机构的投资成本、维护成本、控制和监督成本等，也可以发生在政策执行者与政策

执行对象之间，如调查、谈判、听证、诉讼以及执法成本等。政策执行成本的本质也是一种

交易费用。广义上，交易费用包括市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用⑹，

而政策执行成本应从属于管理型交易费用和政治型交易费用。正如市场型交易费用可以用来

解释企.业与市场两种不同生产制度的替代性一样，政策执行成本可用来解释不同政策工具的

相互替代性。

政策执行成本是公共政策工具选择的依据，也就是说，在政策效果一定的前提下，政府在选

择政策工具时应当选择那些政策执行成本较低的政策工具。影响政策执行成本的因素很多，

如社会价值观、选民和利益集团的偏好和压力、政策工具选择的路径依赖性、政策网络的博

弈均衡17等，因而政策执行成本很难像生产成本那样容易评估。不过，可以肯定的是，在某

些情况下，国有企业之所以能够被选为政策工具，一定是由于其政策执行成本低于其他类型

的政策工具，或者说，它的政策执行效率优于其他类型的政策工具。例如，在对自然垄断的

规制方面，产业规制和国有化规制是两种可相互替代的政策工具。政府对自然垄断的外部产

业规制会产生包括规制立法成本和运行成本等外部规制成本。”而政府对垄断的国有化规制

则会产生对国有企业的投资成本、政府与国有企业经营者之间的委托代理成本等。与外部规

制相比，在国有化规制中，政府作为国有企业的大股东拥有源于剩余控制权的人事任免权和

行动选择权，政府可以利用这些权力通过调换企业管理者和决定企业重大决策等方式来规制

垄断行为，这样就减少了外部规制中存在的大量规制博弈成本，但同时增加了国有企业投资

成本和委托代理成本。总之，从政策执行成本角度看，外部规制型政策工具与国有化政策工

具各有利弊，具体选择哪种政策工具需要在其政策执行成本之间进行细致的权衡。

三国有企业三大责任之间的冲突：CER-CSR冲突与CER-CPR冲突

政策工具属性使得国有企业具有了私人企业所没有的一种责任一一政策责任，因而国有企'业

的责任体系也就不同于私人企业的责任体系，即一般私人企业只需为股东履行经济责任和为

股东之外的其他利益相关者履行一定的社会责任，而国有企业不仅需要为股东履行经济责任

和为股东之外的其他利益相关者履行社会责任，还要为国有企业的政府股东履行政策责任。

企业社会责任学说的基本前提是企业经济责任(CorporateEconomicResponsibility,

CER)和企业社会责任(CorporateSocialResponsibility,CSR)之间存在一定冲突,简

称为CER-CSR冲突。CER-CSR冲突的本质是企业股东与其他利益相关者的利益冲突，即不同

利益主体之间的冲突。CER-CSR冲突是企业社会责任研究的核心问题.对于CER-CSR冲突，

目前采取的解决方式包括以下几种：①增强企业家的社会责任感，唤起企业家内在的道德良

知；②利用外在社会舆论力量以及各种企业社会责任评价指标体系，对企'业社会责任行为进

行外部激励；③将企业社会责任“战略工具化”，即利用企业社会责任行为对企业形象、企

业商誉以及利益相关者关系的改善作用来提高企业的长期战略价值，在这种思维下，企业可

将履行社会责任的支出作为一种战略投资成本。

国有企业也是企业，因此国有企业也存在着C'ER-CSK冲突，国有企业也可以利用上述二种方

式来应对这一冲突。但是，由于国有企业还要履行公共政策责任，因此在国有企业中还存在

着另一种类型的责任冲突，即企业经济责任(CER)与企业政策责任(CorporatePolicy

Responsibility,CPR)的冲突,简称CER-CPR冲突。CER-CPR冲突的特点在于它并非不同

主体的利益冲突，而是同一主体的不同利益冲突，即政府作为股东要求国有企业实现国有资

产保值增值的经济责任与政府作为社会管理者要求国有企业执行一定公共政策之间的利益冲

突。笔者认为，这一冲突是国有企业理论研究的核心问题，也是解释国有企业特殊性质的关

键。CER-CPR冲突的根源在于国有企业中政府股东独特的效用函数。

一般企业股东的效用函数可表示为：

小〃(万)(1)

其中：〃为股东效用，刀为企业利润率。

这一函数表明一般企业股东的效用〃主要取决于企业实现的利润匹并且二者之间呈正相

关关系，这正是企业将利润最大化视为经营目标的原因。但与此不同，国有企业政府股东的

效用函数应表示为：

U=U(冗，R)(2)

其中：刀为国有企业利润，反映了国有企业实现国有资产保值增值的绩效，简称为经济绩

效，它与一般企业的利润本质上是一致的："为国有企业对完成政府特定政策目标的贡献，

简称为政策绩效，它代表了国有企业履行政策责任的效果。

国有企业政府股东的效用函数表明政府股东的效用并不完全取决于经济绩效而是取决

于由经济绩效与政策绩效加权平均的综合绩效7",即：

7=用必#(3)

其中：I为国有企业综合绩效；\比＞0,皿＞0,分别为经济绩效和政策绩效的权数，且

傍一肥二1。

综合绩效T与政府股东的效用「是一致的，因此（3）式也可表示为：

沪川力■+*“？（4）

假设国有企业经营者的报酬（经济报酬以及升迁等政治报酬）取决于国有企业综合绩效，即

国有企业经营者的效用与综合绩效也是正相关的明则国有企业的经营目标就应当是综合绩

效最大化，而不是通常的利润最大化，这是国有企业区别于私人企业的本质所在。

由此可以进一步推论，由于经济绩效与政策绩效的相关性不同，不同类型国有企业追求综合

绩效最大化的努力方式也有所不同。

在现实中，某些国有企业的经济绩效与政策绩效正相关，即经济责任与政策责任基本一致，

我们将这类国有企业定义为国有企业A。国有企业A往往存在于竞争性较强的产业领域，主

要在保障产业安全、发展战略性产业、提高民族工业国际竞争力等方面发挥政策工具作用。

一般而言，这类国有企业在较好履行经济责任的同时，也就较好地履行了其政策责任。不失

一般性，我们假设在国有企业A中n与R存在如下的绩效相关性方程：

庐女》（A>0）（5）

根据k的大小，可将国有企业A具体分为三种类型。

第一种公1,国有企业九：国有企业人的经济责任与政策责任完全一致，企业经济绩效率等

同于企业政策绩效率，显然国有企业A”代表的是一种基准。

第二种国有企业儿：对于国有企业4,企业经济绩效的改善意味着企业更好地履行

了政策责任，这种情况在那些处于战略性产业发展周期中起飞与成长阶段的国有企业中比较

常见。

第三种0VZV1,国有企业国有企业A：经济绩效的改善对其履行政策责任的效果贡献不

高，这种情况在处于战略产业成熟阶段的国有企业中比较常见。事实上，这类国有企业可能

由于肩负的政策责任越来越弱，或者由于政策执行成本更低的新政策工具的出现，而不再适

宜发挥政策工具职能，对其实施适当的民营化可能是较好的出路。

将（5）式代入（3）式可得：

庐〃力,X阳〃+眠庐（阳+女及）n（6）

（6）式表明，对于国有企业A而言，实现最大化利润开时就意味着实现了综合绩效最大

化。

除了国有企业A外，现实中还存在着另一种类型的国有企业，在这类国有企业中不与彳存

在负相关关系，我们称之为国有企业R。在国有企业R中，经济责任与政策责任不完全一

致，即存在CER-CPR冲突。国有企业B通常存在于基础产业、公用事业等外部性和自然垄断

性较强的领域，承担着宏观政策调控、公共产品供给、垄断的国有化规制等多种政策责任。

在国有企业B中，入与4之间的负相关关系是多种形式的，可能是线性负相关，也可能是

非线性负相关（如边际递减型或边际递增型的负相关），还可能是其他复杂形式的负相关。

不管是何种形式的负相关，都会使利润最大化不再能保证综合绩效最大化，而是常常发生一

定程度的偏高。在这种情况下，国有企业B需要根据不与〃负相关的具体形式来确定一个

合适的利润率，以尽可能地提高综合绩效。

由于国有企业B经济绩效"与政策绩效”负相关，因此经济绩效"最大化就不一定能够保

证综合绩效/最大化。换言之，要使综合绩效最大化，就必须在经济绩效与政策绩效之间进

行权衡。我们通过一个简单的国有垄断企业综合绩效最大化模型来进一步说明这一观点。

该模型的基本假设包括以下内容。

（1）国有垄断企业B可以控制价格变量只在一定条件下，国有垄断企业B提高尸能增加

企业利润。反需求函数为线性的，即：

haQ（7）

其中：0为企业产出；品,品＞0

由（6）式可得：

Q=-—P+—=—k]P（8）

a2a2

其中：

ai

k\

%

bi

。2

(2)国有垄断企业B的政策绩效〃与尸之间存在负相关关系，例如，国有垄断企业B提高

价格会增加通货膨胀率，从而损害政府的宏观调控政策效果。我们只考虑一种简单的情形,

即〃与尸之间的负相关关系是线性的，即：

R--kPrb：(9)

其中：％,»>0

(3)国有垄断企业B的生产成本C与价格〃无关。

(4)国有垄断企业B的经济绩效为：

mPQ~C(10)

将(7)式代入(10)式可得：

n:PQ~O—k\P'b\P~C(11)

令

dTT

-2klp+6]=0

dp一

,可得：

(12)

■2田

由于

d2G

r=—2k、＜0

dP2

,因此

p*_hl_

-2kl

,为能使国有企业B利润最大化的垄断价格。

将(9)式、(11)式代入(3)式，可得：

I-阳冗+亚庐一%k\P+WythP-W\C-wAP^—Wzbz(13)

令

—=0

dp

,可得：

*♦4w2h*wk

rn————•—=r——2•—2(14)

2kl2Wjk}2wjk、

由于

d2I

=-2Wikl<0

,因此

叫人2

二p*

2w1

为能使国有企业B综合绩效最大化的价格。显然产〈儿

（14）式表明，对于国有垄断企业R,能使企业经济绩效最大化（利润最大化）的垄断价格

P并不能保证其综合绩效最大化。为了实现综合绩效最大化，国有企业B要根据政府股东的

绩效偏好（

w2

Wj

）以及价格变化的绩效影响程度（

儿

）来合理地调节价格，使得价格达到能使综合绩效最大化的广。这一结论表明，只要政府

股东能够设计出一个合理的“经济绩效+政策绩效”型综合绩效评价机制，就可以利用这一

机制激励国有企业经营者在履行经济责任与履行政策责任之间进行最优的权衡。由此可见，

解决国有企业CER-CPR冲突的关键在于：国有企业的政府股东应该在尽可能全面、客观地把

握国有企业的经营行为对公共政策执行效果影响程度的前提下，明确地将自己的政策偏好纳

入国有企业综合绩效考核体系中，使综合绩效最大化而让利润最大化成为国有企业的主耍经

营目标。

四重要结论与建议

综上所述，我们得出的重要结论可以归纳为以下三点。

第一，与私人企业相比，国有企业肩负一种特殊的责任一一政策责任，政策责任不同于社会

责任。国有企业