2026年农村宅基地改革试点实施方案

2026年农村宅基地改革试点实施方案为深入贯彻落实党中央、国务院关于深化农村宅基地制度改革的决策部署，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，激活农村土地资源要素，保障农民合法权益，推动乡村振兴战略实施，结合试点地区实际，制定本实施方案。一、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，坚持农业农村优先发展，聚焦“稳权能、活要素、促振兴”目标，围绕宅基地“依法取得、集约利用、权属清晰、权能完整”主线，通过试点探索宅基地管理制度创新路径，形成可复制、可推广的改革经验，为全国农村宅基地制度改革提供实践支撑。（二）基本原则1.农民主体，权益优先。充分尊重农民意愿，保障农民对宅基地的知情权、参与权、表达权和监督权，改革成果惠及农民，严禁强迫命令、违背农民意愿搞“一刀切”。2.依法依规，底线管控。严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》等法律法规，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，确保改革在法治轨道上推进。3.分类施策，因地制宜。针对试点地区平原、丘陵、山区等不同地貌，以及城郊融合类、集聚提升类、特色保护类等不同村庄类型，制定差异化改革措施，不搞“齐步走”。4.系统集成，风险可控。统筹宅基地改革与集体经营性建设用地入市、农村集体产权制度改革等关联领域，强化改革协同；建立风险评估和预警机制，防范因宅基地流转、退出引发的社会稳定问题。（三）试点目标到2027年底，试点地区基本建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的宅基地管理制度体系，实现“五个突破”：——宅基地确权登记率达98%以上，历史遗留问题化解率超90%；——建成县乡村三级宅基地交易服务平台，规范流转率超70%；——探索形成3-5种宅基地退出补偿模式，自愿有偿退出农户占比达15%；——闲置宅基地和农房盘活利用率提升至40%，带动村集体年增收10万元以上；——建立覆盖资格权认定、使用权流转、权益保障的全链条制度框架，农民宅基地财产性收入占比提高5个百分点。二、重点任务与实施路径（一）规范宅基地确权登记，夯实产权基础1.全面开展权籍调查。以“权属合法、界址清楚、面积准确”为标准，采用无人机航测、卫星遥感与实地勘测相结合的方式，完成试点地区宅基地及地上房屋的权籍调查。重点解决“一户多宅”“面积超标”“非本集体成员建房”等历史遗留问题：——对“一户多宅”，区分合法继承、合法买卖、违法占地等情形，合法部分予以确权，违法部分按程序处置；——对面积超标部分，在确权登记时注明超占面积，超占部分不发证书、不补偿，但可在流转或退出时按比例折算权益；——对非本集体成员因继承、合法购买（1999年前）取得的宅基地，在确权登记时备注“非本集体成员”，仅确认使用权，不得翻建、扩建。2.优化登记发证流程。建立“村级初审、乡镇复审、县级确权”三级审核机制，推行“互联网+不动产登记”，农户通过手机APP提交申请材料，乡镇自然资源所现场核验，县级不动产登记中心10个工作日内完成登簿发证。对行动不便的农户，提供上门服务。3.建立动态管理数据库。依托国土空间基础信息平台，整合权籍调查、登记发证、流转交易等数据，构建“一宅一档”电子数据库，实时更新宅基地利用状况、权属变更等信息，为精准管理提供数据支撑。（二）健全流转机制，激活宅基地使用权能1.明确流转范围与方式。允许宅基地使用权通过出租、入股、合作经营等方式流转，流转期限不得超过20年（法律另有规定的除外）。流转受让主体限定为：本集体经济组织成员、返乡下乡人员（含城镇户籍）、农村集体经济组织、符合条件的企业或社会组织。其中，城镇户籍人员仅可通过租赁方式取得使用权，不得单独受让宅基地；企业或社会组织参与流转需经村民会议三分之二以上成员同意，并承诺用于发展乡村旅游、特色农业等产业。2.搭建交易服务平台。县级层面设立宅基地交易服务中心，乡镇设立服务站，村（社区）设立服务点，提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同备案、权益登记等“一站式”服务。平台引入第三方评估机构，制定《宅基地使用权流转指导价格》，结合区位、面积、地上房屋状况等因素，分区域、分类型发布参考价，防止恶意压价或哄抬价格。3.规范流转合同管理。推行省级统一制定的《农村宅基地使用权流转合同示范文本》，明确流转双方权利义务，重点约定“不得改变宅基地用途”“流转到期后地上附着物处置”“权益争议解决方式”等条款。合同签订后15日内，需到乡镇宅基地管理部门备案，未经备案的流转行为不产生对抗第三人效力。4.探索使用权抵押融资。支持金融机构开发“宅基贷”“农房贷”等金融产品，允许通过流转取得的宅基地使用权及地上房屋作为抵押标的物。抵押登记需经集体经济组织书面同意，贷款资金仅限用于农业生产、乡村产业发展或住房改善。建立风险补偿机制，县财政设立5000万元专项基金，对金融机构因抵押品处置困难造成的损失按30%比例补偿。（三）完善退出机制，促进集约高效利用1.分类推进自愿有偿退出。——完全退出：农户自愿将宅基地使用权及地上房屋所有权永久转让给集体经济组织，可选择货币补偿、安置房置换、社会保障兜底等方式。货币补偿标准按“宅基地基准地价×面积+房屋重置成新价”计算，基准地价由县级政府每3年更新一次；安置房置换按“1:1.2”面积比例折算，优先安排在中心村或集镇；社会保障兜底适用于无劳动能力农户，由政府全额代缴城乡居民养老保险、医疗保险。——阶段性退出：农户将宅基地使用权在一定期限（5-10年）内交回集体经济组织，期满后可申请收回。补偿标准按年租金的80%一次性支付，年租金参考同区域流转指导价格。——零散退出：对“空心村”中零星分布、面积小于60㎡的宅基地，鼓励农户退出后由集体经济组织收储，与相邻宅基地合并整理，用于集中建房或发展集体产业。2.依法依规收回闲置宅基地。对“一户多宅”中多余的宅基地、自批准之日起满2年未开工建设的宅基地、房屋坍塌或拆除后满2年未恢复使用的宅基地，由集体经济组织书面通知农户限期整改；逾期未整改的，经乡镇政府审核、县级政府批准后依法收回，收回补偿标准按房屋重置成新价的50%执行。3.强化退出宅基地利用。收回或退出的宅基地优先用于保障本集体成员住房需求、乡村公共设施建设；剩余部分可纳入集体经营性建设用地储备库，通过出让、租赁等方式入市，收益的60%用于反哺农户，40%用于村集体公共事业。（四）创新集约利用模式，推动乡村产业融合1.推进集中建房试点。在人口流出较多、宅基地闲置率超30%的村庄，规划建设“乡村社区”，引导农户自愿腾退原宅基地，集中置换多层公寓或联排住宅。集中建房用地按“占补平衡”原则审批，配套建设幼儿园、卫生室、文化广场等公共设施，降低农户生活成本。对参与集中建房的农户，给予每户3万元基础设施配套补贴。2.发展“宅基地+”产业形态。鼓励村集体将闲置宅基地整合后，通过“集体+企业+农户”模式发展民宿、农家乐、手工作坊等业态。例如，在传统村落试点“古宅活化”项目，由企业出资修缮古宅，农户以宅基地使用权入股，收益按“企业60%、集体20%、农户20%”比例分配；在城郊试点“共享农房”项目，城镇家庭支付年租金2-5万元，获得农房5-10年使用权，用于周末居住或休闲农业经营。3.探索“点状供地”模式。对乡村旅游、养老服务等项目，允许按“建多少、批多少”原则，将项目所需宅基地分解为若干个点状地块审批，单个地块面积不超过1亩。点状供地项目需与周边农田、林地等生态空间有机融合，建筑高度不超过3层，容积率不超过0.8，确保乡村风貌协调。（五）强化权益保障，维护农民根本利益1.严格资格权认定管理。制定《宅基地资格权认定办法》，明确资格权人范围为“具有本集体经济组织成员身份，且在本集体内无宅基地或住房困难”的农户。成员身份认定遵循“户籍登记+实际居住+履行义务”原则，新生儿、嫁入妇女、退役军人等特殊群体经村民会议表决确认后可取得资格权。资格权实行“动态管理”，农户转为城镇户籍且自愿退出宅基地的，资格权自动终止；因离婚、分户等原因需要新增宅基地的，经审核后重新确认资格权。2.完善住房保障体系。对无房户、住房困难户（人均住房面积低于20㎡），优先通过“集体存量宅基地分配”“集中建房置换”“租赁集体公租房”等方式保障居住需求。集体公租房由村集体利用退出的宅基地建设，租金按成本价收取，保障对象需定期复核，不再符合条件的及时腾退。3.加强权益纠纷调解。县乡村三级设立宅基地纠纷调解委员会，由农业农村、自然资源、司法等部门人员及村民代表组成，建立“村级调解—乡镇仲裁—县级诉讼”三级解决机制。推行“乡贤调解”“律师驻点”等特色做法，对涉及老年人、妇女儿童的权益纠纷优先受理、快速办理，确保矛盾化解在基层。三、实施步骤（一）准备阶段（2026年1-6月）1.成立试点工作领导小组，由县长任组长，农业农村、自然资源、财政、司法等部门主要负责人为成员，统筹协调改革工作。2.开展试点地区宅基地现状调研，完成120个试点村的入户调查、数据采集和问题梳理，形成《宅基地改革需求清单》。3.制定《试点村选择标准》，优先选取“闲置宅基地多、基层组织强、农民改革意愿高”的村庄作为试点，确定首批40个试点村。4.出台《宅基地确权登记实施细则》《流转管理办法》《退出补偿标准》等8项配套政策，组织乡镇干部、村“两委”成员开展专题培训。（二）实施阶段（2026年7月-2027年6月）1.全面推进确权登记：2026年12月底前完成试点村权籍调查，2027年3月底前完成登记发证。2.启动流转交易平台建设：2026年9月底前县级平台上线运行，同步开展首批流转交易试点，年内完成500宗以上规范流转。3.探索退出补偿模式：2026年10月启动自愿退出试点，选择10个村开展“货币补偿”“安置房置换”等模式测试，2027年3月总结优化后在40个试点村推广。4.推进集约利用项目：2026年8月启动集中建房试点，年内开工建设2个“乡村社区”；2026年11月启动“宅基地+产业”项目招商，引进5家以上企业参与闲置宅基地盘活。（三）总结评估阶段（2027年7-12月）1.对试点工作进行全面评估，重点分析确权登记完成率、流转规范程度、退出补偿满意度、产业带动效应等核心指标，形成《试点工作总结报告》。2.梳理提炼“历史遗留问题化解”“流转平台运营”“退出补偿机制”等可复制经验，编制《农村宅基地改革操作指南》。3.针对试点中发现的“资格权动态管理难度大”“流转后监管薄弱”等问题，提出完善政策建议，为全国推广提供参考。四、保障措施（一）组织保障建立“县级统筹、乡镇主抓、村级落实”的工作机制，县领导小组每月召开一次联席会议，研究解决改革中的重大问题；乡镇成立工作专班，明确1名分管领导和2名专职人员负责具体事务；村“两委”组建宅基地管理小组，由村主任任组长，村民代表、老党员为成员，负责政策宣传、矛盾调解等工作。（二）政策保障加强与国土空间规划、村庄规划的衔接，将宅基地改革相关指标纳入规划编制；落实“增存挂钩”机制，对节约集约利用宅基地成效显著的乡镇，优先安排新增建设用地指标。允许试点地区在不突破法律底线的前提下，对现有政策进行“微调整”，例如适当放宽集中建房的容积率限制、简化流转备案程序等。（三）资金保障县财政每年安排3000万元改革专项经费，用于权籍调查、平台建设、退出补偿等；整合乡村振兴、农村人居环境整治等资金，向试点村倾斜；鼓励金融机构开发低息贷款产品，支持农户参与集中建房、闲置农房改造。（四）技术保障搭建“智慧宅基