【环保法公众参与原则及存在的问题和对策10000字】

环保法公众参与原则及存在的问题和对策摘要随着经济的逐渐发展，人们的生活质量已经发生翻天覆地的变化，温饱已不是人们现今的追求。人们现今追求的是美好生活，因此对生活环境的要求越来越高。而与之相反的是，由于工业的发展，现今的环境问题越来越突出，环境污染、生态破环是当今世界亟待解决的问题。随着人们的关注，公众也逐渐参与到了环境建设当中，这就使得环保法中公众参与原则需要逐渐落到实处。但在现今的实践状况中，还存在着许多需要完善之处。本文主要研究环保法中的公众参与原则，着重谈谈公众参与原则在我国的落实现状以及还存在的不足之处，通过参考前人研究成果以及借鉴外国优秀经验，提出一些完善公众参与原则的建议。 关键词：公众参与；制度完善；环境保护；环境立法；环境决策目录TOC\o"1-2"\h\z\u前言 前言从20世纪工业化时代到来开始，伴随着经济的快速发展和人民生活水平提高的是环境问题的日渐尖锐。近年来，温室效应日渐明显，各种自然灾害层出不穷，环境问题逐渐受到了政府以及人民大众的关注。现如今，环境污染与资源破坏，成为全球上亟待解决的一大问题。在20世纪中期开始，各国公众开始陆陆续续自发进行了一些有关环境保护方面的运动而且随着进行环保活动的逐步频繁而形成了世界性的环保浪潮。其中美国是最早将公众参与内容写进本国有关环境法律的国家。之后，一些发达的西方国家也紧随其后在本国环保法中引入公众参与内容。自然而然的，各国学者们也纷纷关注这一理论，开始对公众参与原则进行深入研究，这为公众参与环境保护这一情况提供了理论基础。而相对于西方国家公众参与原则的发展完善，我国公众参与环境保护，显现出发展晚以及完善难的情况。首先，环保法没有关于公众参与环境保护具体方式及公众具体有哪些环境权及环境诉权的规定，在环境法上，主要还是依靠公益诉讼。其次，人民群众在参与环境保护方面的意识也不够高。再次，政府没有遵循合法的程序对环境问题进行信息公开和听证，在一定程度上损害了公民的知情权。本文主要是基于对环境保护的需要和在立法上的缺失出发，结合公众参与环境保护的现状，指出我国在公众参与环境保护上所存在的缺陷和不足，并在此基础上提出一些完善该原则的建议。一、公众参与原则的概念环境保护中的公众参与现今已经发展成为众多国家环境保护法中的一项重要原则。对此，从19世纪中期开始，国际上的学者们纷纷对其进行了探索和研究，因为探讨的方向以及个人看法上的不同，逐渐形成了三大概念体系，分别被称为广义、狭义以及相对狭义说。广义说观点是“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等的参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。”杨振东,王海青.浅析环境保护公众参与制度[J].山东环境,2001(5):15-17.为此，有的学者称其为“环境保护的民主原则”金瑞秋.环境保护法学[M].北京:北京大学出版社,1999.124.。而相对狭义说认为:“公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参与环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境。”曹明德.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2008.46.狭义的公众参与原则观点则是：“公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”杨振东,王海青.浅析环境保护公众参与制度[J].山东环境,2001(5):15-17.金瑞秋.环境保护法学[M].北京:北京大学出版社,1999.124.曹明德.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2008.46.田良.论环境影响评价中公众参与的主体、内容和方法[J].兰州大学学报(社会科学版),2005(5):131-135.上述三种学说对公众参与原则概念的理解，其主要差异之处是对主体和参与范围的划分。广义说中，是以所有的公民与组织为主体，参与范围也觉得越广越有效，为环境立法、司法、决策等等与环境有关的一切环节。相对狭义说与广义说相较加了一些限制，主要体现在参与范围上，公众主要是针对政府环境决策以及监管情况的监督以及提出建议。而狭义说限制更大，范围要求一定是与公民自身利益有必要关系的环境决策。关于本文对公众参与原则概念的理解，在对“公众”这一主体概念的理解上，比较认同广义说中的公众参与主体的划分。而对于公众参与范围，我认为应当非常慎重。首先，公众参与旨在最大限度的保护环境，做到维护广大人民群众的切实环境权利，这就需要作出民主决策并对一切环节进行监督，从这一角度来看，公众参与范围可谓越广越好；但我们同时也应当注重实际操作的可行性，即结合具体国情，否则没有限制的广泛参与就很容易造成在环境决策中政府运作失衡，致使正常的社会秩序难以维持。本文认为，公众参与范围的界定应当采用列举结合概括的方式，用列举的形式确定一些重要或具体的环境保护参与事项，再将概括的形式用来兜底，确保公众广泛且合理的参与到环境保护当中。二、公众参与原则的现状现今，我国环保法关于公众参与原则的法律规定的内容，主要是环境信息公开、环境影响评价、环境行政、立法以及司法参与等方面。对于公众参与原则的内容，就主要包括参与范围及主体这两个方面。（一）公众参与主体及参与范围的现状我国目前对参与主体和参与范围的制定还不够成熟，实践运用中还会存在法律法规之间有一定区别的情况，主要原因在于法律法规之间对主体和范围规定内容的不系统导致划分的不一致。公众参与范围现状指的是对公众参与环境保护的区域以及程度的现实划分。对于参与范围的规定，由于我国摸索实践时间还短，所以法律至今对此规定的内容比较笼统。例如《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务。”其第五十三条规定的主体也是公民、法人和组织。当然，作为环境保护中的基本法，其对参与范围作这种概括性的规定有其一定的道理。但我国所颁布的关于环境保护中的具体法律法规，如《环境噪声污染防治法》第七条表示任何单位和个人都有权对他人或单位的噪声污染事项进行举报，可见一些具体法律法规对参与范围也只是泛化性的规定。我国对于环境保护公众参与的主体划分，现今在我国立法上也有很多相关的规定，如上述《环境保护法》第六条规定的一切单位和个人。在《中华人民共和国水污染保护法》与《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等这些具体环境防治法中与基本法规定大致一样，都把参与主体统一规定为一切单位和个人。但有的具体法规也有自己的不同规定，如《环境影响评价法》，其第五条参与主体则是有关单位、专家和公众。由此可见，在我国法律制定方面，对环境公众参与主体的内容就目前现状来说，在环境法上尚未达成一致。（二）环境立法参与现状关于我国在立法方面的公众参与现状，公众大体上可以有两种方式参与进环境立法当中，分别为间接参与与直接参与。这是我们国家常见的参与国家重大决策的方式。公众间接参与环境立法就是通过选举自己满意的人大代表去代表自己发表对环境法律制定时的意见和建议；另外一种直接参与则是指公众通过参加座谈会、论证会的形式，在会上直接发表自己对环境立法的看法。主要的流程就是相关职能机关将环境法草案通过网站或者其他方式向社会大众公布，人民群众志愿去参加相关座谈会对有关机关所公布的草案提出自己的意见和看法。当然，在我国多是由相关学者或专家对此提出意见，公众对此参与度不大。一方面是因为环保意识不强，另一方面是对这方面的情况了解不多，知识匮乏。（三）环境行政参与现状要公众参与原则发挥有效的作用，关键在于在公众环境参与和政府环境主导程度上进行协调，把握好适当的度。环境问题一般具有专业性、技术性强的特点，需要学习专业的环境知识才能够很好的解决环境问题，但现实情况是一些具有环境决定权、监督权的机关内部工作人员恰恰没有相关的环境知识，导致实践中常常出现将自己职权委托或者授权给环境行政工作人员的情况，这就顺其自然的造成了权利机关或监督机关其立法权、监督权落于形式化的现象。在这种情况下，在环境行政决策过程中充分落实公众参与就显得非常重要。我国公众参与环境保护在行政法上有很多相关的规定，其中，较为集中、明确的规定是环境信息公开以及听证制度的内容。在很多环境保护的相关法律中都具体的规定了政府环境决策等事项要进行信息公开，接受公众的监督和建议，如《环境影响评价法》第二十条规定了负责审批建设项目环境影响报告书和报告表的生态环境主管部门应将相关编制人员和单位的违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。此外，我国在相关环境保护行政法中加入了听证制度，1996年的《行政处罚法》的第四十二条和第四十三条首创了听证制度，首次表示重大行政决策要公众参与，其后国家环保总局依据《行政处罚法》在1999年制定并通过了《环境保护行政处罚办法》第三章第三节规定了系统的听证程序使得听证制度进一步落实。而在现今修订的《环境行政处罚办法》中第四十八条也规定了“在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”在《行政许可法》第四十八条、《环境影响评价法》第二十一条中也都有相关听证制度的规定。这些法律表明涉及公共利益的重大行政处罚行为、行政许可行为以及对环境可能造成重大影响的建设项目应当举行听证，这些规定加深了环境保护公众参与的程度。（四）环境司法参与现状“有权利必有救济，无救济则无权利”，要充分维护公众参与环境保护权的行使，就要使得公众具有相关的司法救济权。虽然我国环境公益诉讼在立法上还有很多有待提高的地方，但不可否认公益诉讼为我国环境保护实践还是提供了法律依据的。我国《环境保护法》第五十八条就规定了在市及以上行政部门登记并且有五年以上的环保活动经验且无违法犯罪记录的有关环境组织可以作为公益诉讼的主体，对于他人行为损害了自身的环境利益，相关公民、集体也可以向法院提起诉讼，不受公益诉讼的限制。这些规定在一定程度上保护了公民参与环境的权利，使得公民的环境权益在受到侵害时能够及时有效地诉诸司法，通过诉讼得到法律救济。当然，从上述法规可以看出，在公益诉讼上，对于能够提起公益诉讼的社会组织要求较高，很多地方都少有甚至没有达到这些要求的组织，所以在环境污染致害事件与日俱增的今天，环境诉讼救济机制还有待进一步完善。三、公众参与原则在我国的问题与不足现今我国在环境保护公众参与上所制定和实施的政策以及规定已经不在少数，但是在现实实践中存在的问题也很多，在立法上也存在着缺陷，在制度实施上也存在着大量的困难，仍然没有可行的、系统的制度规划。公众参与原则在立法上的不足环境保护公众参与原则的有效推行，需要健全的法律、法规作为支撑。现今我国虽然对环境保护公众参与原则进行了一系列的探索，也制定了许多有关这一方面的法律法规，但由于发展时间还不长，实践经验不足，我国对于环境保护这一方面在立法上还存在许多需要完善的地方。主要体现在立法内容上存在不合理以及在实施上存在困难。1.公众参与环境立法实施上可操作性低公众对于环境法律制定的参与途径主要是法律制定时立法机关将法律草案公布，然后公众通过参加听证会，论证会以及填写或者回复政府问卷调查等方式参与。但是由于我国对于程序性法律制定还不够完善，还存在着一定重实体轻程序的现象，因此我国在环保法上有关程序性的规定都比较笼统，以致于于在实践中运用起来争议比较大，也导致其可操作性不强，在一些类似实践中的法律效力随相关人员的认识会有不同结果，即这种程序操作是否合法缺乏明确的标准，在实践中就只能够采用一些类似于公正原则来加以考量，然而即使实践中的参与途径违背了公正原则，却不一定会丧失它应有的法律效力。可见，在环境立法上对参与途径明确性规定的缺失，将使得公众在参与环境法律制定上受到极大的阻碍。2.公众参与原则在立法内容上的缺陷我国在环境保护方面倡导以预防为主，防治结合为主要原则。但是我国与环境相关的法律都是注重对环境被破环和污染后如何治理以及强调公众对此加强举报监督的规定，例如在《环境保护法》中就规定公众可以对环境污染和破坏行为进行举报和控告。而正由于这些法律的规定，就使得我国倡导的预防为主的理念与现实中公众参与的情况发生了本意的偏离。再者，法律对公众参与原则的规定在我国现今的立法上大多都是概括性、泛化性的规定，在实践生活中的可行性不高，举个例子来说，在《环境影响评价法》赋予了公民能够参与环境影响评价提出自己建议的权利，但是对于公众可以采用什么方式参与进影响评价，有什么具体的参与程序以及相关机关为落实好公众参与渠道有什么具体法律后果等方面，都没有明确具体的规定。在很多相关环境法律上就存在很多类似于一切单位或个人可以参与环境保护等这种概括性规定的内容。并且我国环境法对于有关公众参与的规定缺乏系统性，大部分都分散在不同的单行法律中且许多规定大部分都停留在公民的环境义务或表面宣言的层面，对于公众参与的具体内容少之又少，这样使得公众参与的有效实行具有很大难度。由于实体以及程序上有关规定的缺少，对于公众如何参与就缺乏引导以及保障，并且很多法律规定的内容都是大同小异的，可以看出我国法律在这些方面的不足之处很多。总之，在与环境相关法律法规中对公众参与原则的规定只是浅层性的规定，并没有做深层次的拓展。公众参与原则在实施上的不足公众参与原则能否有效发挥作用，一方面在于国家要有健全的法律法规，另一方面也在于要将相关法律法规及国家政策落到实处。理论最终要用于实践，但是从我国实践情况来看，我国公众参与原则在实施方面还存在许多问题。1.公众环境保护权利意识和责任感缺乏中国环保民生指数一直以来被人们看作是衡量我国人民群众环保意识的指示标。在2007年由中国环境文化促进会开展的中国环保民生指数调查表明，中国公众的环保意识总体水平仍较低，总体得分为42.1分，环保行为和满意度得分分别为36.6分和44.7分，均不及格。转引自黄景云试论我国环保法中公众参与原则的不足和完善[D].复旦大学硕士论文.2011:19转引自黄景云试论我国环保法中公众参与原则的不足和完善[D].复旦大学硕士论文.2011:19.在我国，公众对于我国环境污染的问题一般都怀着事不关己高高挂起的态度，国内知道环境举报电话的公众少之又少，公众参与环境保护的意识显著缺乏。大部分民众只有在自己明显感受到自身居住环境已经被破坏，自己环境权益已经遭到侵害时，才会去关注具体的情况。更有甚者，如果环境污染的范围较大，危害的是一个区域的群体利益，公众还会存有搭便车的心理，就是自己不会主动站出来去维护自己的利益和群体公共利益，只想他人能站出来让自己能不费力去享受这种公共利益。这种错误的心理使得公众对环境保护只停留在浅层参与甚至不想参与的状况下。公众的整体意识和权利意识以及责任感非常淡薄，这给有效落实公众参与原则这个目标造成了很大阻力。2.公众参与环境保护仅停留在事后参与由于我国公众参与意识不高且环境信息获取途径不通畅，使得公众参与环境保护的方式主要在于对环境污染与生态破坏事项的发生后的反映与监督，相对来说，公众严重缺乏对前期环境决策过程的参与。在现实中，我国群众往往是在自身环境已经遭到污染和破坏情况下，才会有向有关环境部门反映或者投诉的情况。又或者是当一个建设项目马上要开始动工时，才会引发广大群众的关注以及恐慌的情绪，但在这时，公众在这方面的参与就自然的较多侧重于选择上访或者在相关网络上发表言论或媒体曝光的非法律手段。很多现实的事件都表明，公众的参与虽然包含了在行为发生后的反映和监督，但是这样的参与形式并不能有效地解决环境问题。公众这样的事后监督，即为末端参与。这与我们要追求的环境保护公众参与的目标相差甚远。最显而易见的，公众末端参与环境治理，这与事先参与环境决策从而避免环境污染的情况相比，其所需要花费的环境成本就要高得多。3.政府对环境保护公众参与的宣传收效不显虽然现今国家在对公众参与这方面已经开始重视，党中央提倡“绿水青山就是金山银山”的理念。对此政府也进一步贯彻这一理念为此举行了各种宣传活动，试图去逐步促进公众环保意识的形成并倡导公众养成绿色生活的习惯。但在这些政策落实过程中，我国的有关机关对此投入度并不高，并且较多都流于形式。我国政府在宣传环境保护公众参与方面，在选择上较多是停留在各种相关的环境节日宣传上，而没有从最基本的教育层面去培养公众的环境保护意识。再有我国虽然有很多新闻媒体等报道环境事件，但是新闻媒体在环境保护方面更侧重于对环境污染和破坏事故的报道，侧重于将环境污染和破坏问题作为对以牺牲环境来发展经济事件的警示。相对而言，很少从环境保护对提高人们的生活质量以及促进我国经济更好的发展这些正面角度去加以引导群众，这也在很大程度上使得很多群众将关注环境问题简单的看作是监督环境污染问题。政府的环境宣传活动，流于挂横幅、贴海报以及环境机关在自身网站上做宣传等表面形式，并没有更深层次的将环境保护落实到人们的日常生活中，从根本上促使公众树立环保意识。公众参与原则完善的建议人民是国家的主人，也是环境的直接体验者和享受者，更是环境问题的直接承受者，其具有能够及时了解各地的环境问题以及广泛监督环境实施的重要作用。因此，公众参与环境保护必须受到高度重视，环境保护需要公众和政府共同努力。政府应该在相关法律和制度上建立健全公众参与机制，大力加大公众对参与环境保护的宣传力度并做好信息公开工作保障公民的环境知情权，让公众参与到环境保护各个环节；公众要树立良好的环境保护意识，深入学习环境知识，奉行绿色生活的理念，对环境问题进行监督，身体力行的切实保护环境。（一）建立公众参与全过程机制，倡导公众广泛参与环境立法与决策环节环境问题是与广大人民群众生活密切相关的事情，在环境建设上我们必须尽力做到环境建设民主化。我国在生态环境建设中应当注重让公众参与环境事项。并且，由于公众是最快最全面了解当地环境情况以及环境是否变化的群体，所以我国应该在合理范围内建立公众最广泛的参与机制。我国在环境制度建设上，应当有具体的公众参与内容的制定。如广大人民群众要广泛参与到环境决策和立法的所有环节，通过拓宽公众参与渠道、提升民众在环境保护方面的素养等方式让民众尽可能的参与进环境建设当中。政府在制定有关环境政策过程中，应多召开听证会、论证会及座谈会，进一步倾听人民群众的声音。在进行环境影响评价等活动中，也应积极收集人民意见，认真考量，以此得出科学合理的环境影响评价。政府在环境方面做出的决策与广大人民群众的生活和利益密切相关，因此，在我国环境立法和环境决策环节让公众进行广泛参与，这不仅有利于政府环境决策和立法的民主性和科学性，也能节省政府所花费的环境成本。人民群众是环境的直接感受者，发动广大人民群众对环境决策提出意见，能够提供大量及时有效的环境信息为环境立法和国家环境决策提供参考，从而做出更加正确的决定。环境一旦被污染，不仅会导致经济的退化，直接影响公众的幸福感，还会使得各种自然灾难层出不穷，导致社会秩序的混乱。从长远角度看，更是对子孙后代的利益的损害。所以环境决策应该具有科学性、全局性，这就需要公众的广泛参与。集思广益才能做出更加民主科学的决策，让公众在立法和决策层面上就参与进来，能够有效的避免一些不必要发生的环境污染或者生态破环事件，在另一个经济层面上，也相当于为政府节省了由于环境破环所要花费的治理成本。所以我国应当要建立公众全过程参与，也就是“预案参与、过程参与、末端参与和行为参与。”吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.258.更加注重源头治理，在环境决策和立法层面就让公众广泛参与，而不是仅注重公众事后在环境污染事件发生之后的事后监督和投诉，即末端参与。吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.258.（二）政府要倡导环保宣传教育，提高公众的环境权利及责任意识现今我国公众的环保意识十分薄弱，公众参与环境保护活动总体水平不高，大多数人对于环境问题采取事不关己，高高挂起的态度，并且过度依赖政府，认为解决环境问题是国家和政府的事情。因此，提高公众的环境保护意识是实现公众参与必不可少的前提条件。要在思想上解决我国公民环境意识薄弱的问题，就需要政府加强环境保护教育以及环保宣传力度。首先政府要充分拓宽环境保护宣传渠道，完善环境保护宣传教育机制。其次，要善于利用现今数字化时代的优势，发挥网络媒体的宣传作用。也可以多举办各种以环境保护为专题的相关比赛、展览、文艺演出、讲座、研讨会等活动，制定奖励机制，吸引更多的民众参加。如《环境保护法》知识竞赛，以此激起公众参与环境事项的热情，使公众对环境保护方面的知识产生极大兴趣，潜移默化的建立公众在环境保护方面的权利观和责任感，进一步促进公众养成绿色生活的习惯，树立绿色环保的理念。（三）有效实行信息公开制度，保障公民的知情权公众参与环境保护的前提是公众可以获取并了解环境事项的具体情况，只有这样公众才能更好的参与环境决策，从而免于使我国公众参与原则流于表面。这也能使我政府的环境决策更加的民主科学化，真正发挥公众参与制度的作用。而要保障公民知情权，就要落实好环境信息公开机制。关于如何实行环境信息公开制度，我们应该在借鉴国外经验的同时，从我国国情出发，不断拓宽信息公开的渠道和方式，不断完善信息公开制度。例如政府相关机关和环保部门可以利用网站、新闻媒体等途径，定期公开有关环境方面的法律法规以及相关的环境保护政策，并且进行环境调查问卷，实时了解公众对于信息公开事项的满意度以及相关建议，根据认真的考量公众可行的建议，进一步完善信息公开的机制。另外要健全民众信访渠道，虚心接受公众的批评指正，对接民众需求和问题，建立健全环境方面的上诉和上访程序，并且在公布环境信息上，政府应该采用更加通俗易懂的语言，避免使用较多的专业术语。这样公众能够更加直接的获取环境信息而且能够更加明确具体的表达自身的看法，从而使得环境信息公开落到实处，充分保障公众的环境知情权。（四）完善环境保护公众参与立法在环境立法上，我们应厘清《环境保护法》这一环境基本法与各单行法规的作用，在环境基本法上对公众参与环境的权利以及义务进行系统的概括式规定，最好作为一个专章。而在各个具体的环境法律法规当中就应以基本法为基础，从解决自身实际问题需要出发，有针对的去规定公众参与的内容。注重对公民如何参与环境决策，如何进行环境监督等参与方式的具体规定。在《环境保护法》这一环境基本法中对公众参与做基础性规定，在特别法中则详细规定公众参与环境的权利义务，同时要加大公众参与环境建设的程序性规定，增强法律在实施上的可行性