中国分税制财政体制改革的十大成效

中国分税制财政体制改革的十大成

效

初步确立了符合中国国情的分税制财

政体制的基本框架

改革开放以来，中国经济平均每年以两

位数的速度增长，财政经济实力迅速增强，

但经济增长的质量和效益不高，加之税收结

构变化滞后于经济结构的变化，全国人均

GDP和人均财政收支水平均较低，“两个比

重”逐年下降。随着由计划经济向市场经济

的过渡，公共品供求缺口不断拉大、且显性

化，财政收入相对量的下降与政府职能转变

滞后及其相应的财政支出责任范围过宽的

矛盾，使得各级财政尤其是中央财政和县级

财政一直处于“紧运行”状态。改革开放以

来地区间财政经济发展差距呈不断拉大的

趋势，连续实行了十几年的财政包干制，又

形成了较为明确具体、稳定的地方既得利益,

加之中央财力拮据，中央政府均衡地区财政

经济发展差距的能力较弱、阻力较大。由于

长期计划体制下形成的各利益主体之间的

不合理、不规范、不稳定的责权关系一时难

以划分清楚，也制约了财政体制改革的进程

和力度。中国的市场经济体系和法制建设尚

处于起步阶段，与之相适应，中国各级政府

的公共财政职能、作用范围及作用方式、收

支规模与结构等也需要随着市场经济发展

的实践来重新定位，作为中国政府间公共财

政关系制度化表现形式的财政体制改革也

应从这一实际出发，循序渐进。在上述条件

下进行分税制改革，不可能一步到位，一劳

永逸，只能采取渐进式策略，先构造起分税

制的基本框架，然后在运行中再根据制约财

政体制的各种因素的变化逐步完善，以降低

或“分期摊销”改革成本，减轻改革对经济

社会发展带来的震荡。1994年推出并已运行

了4年的分税制改革方案，以划分支出、

划分收入、分设税务机构，实行税收返还和

转移支付制度为主要内容，初步确立了符合

中国国情的分税制体制的基本框架，在很大

程度上改革了包干体制下多种体制形式并

存的不规范、不统一、不协调的状况，为理

顺政府间责权关系迈出了关键一步。

增强了政府财政筹资功能，明显遏制

了财政收入占GDP比重下滑的趋势

分税制主要按税种明确划分了中央与

地方之间的税源，并分设国税局和地税局两

套税收征管机构，分征分管，硬化了政府间

资金上解、下拨的预算约束关系，在划定的

支出责任、税源、税权范围内，各级政府当

家理财、自收自支、自求平衡的压力和动力

明显增强，提高了地方政府开辟财源及征税

的努力程度，减少了税源流失，增强了财政

的筹资功能，使财政收入占GDP的比例大幅

下滑的势头得到了遏制，扭转了财政收入

长期低于GDP增长甚至负增长的被动局面。

建立了保证中央财政收入稳定增长的

财力初次分配制衡机制，增强了中央财政的

主导地位和宏观调控能力

在政府间财源初次分配环节，按照中央

财政主导地位原则和效率原则，把维护国家

权益、实施宏观调控所必需的大宗、稳定、

税源充沛的税种划为中央税或中央与地方

共享税，并分设税务机构，彻底打破了包干

体制下中央与地方在税收征管上的“委托

代理”关系。按照方案设计，在中央收入与

地方收入同步增长的情况下，中央财政收入

占全国财政收入的比重将按照年递增一个

百分点的速度提高。原设计中央财政收入占

全国财政收入的比重为60%左右，中央财政

支出占全国财政支出的比重约为40%,转移

支付量约为20%。实际执行结果是，1994

年中央财政收入占全国财政收入的比重

为%,1995年为％,1996年为％,高于改

革前的1993年25—27个百分点。说明在全

国财力分配格局中，中央直接控制的部分明

显增大。中央财政的主导地位还可通过各省

区对中央财政的依赖度反映出来，分税制前

的1993年，有17个省区需要中央财政补助，

而分税制后则有24个省区需要中央财政补

助或财政转移，即使是沿海比较发达的省区,

也都由中央依赖地方型变为地方依赖中央

型，如山东对中央财政的依赖度为％,广东

为％。最为明显的是上海，分税制前中央对

上海的财政依赖度为%,分税制后中央财政

不仅不依靠上海，反过来上海对中央财政的

依赖度为％。

调动了地方政府培养和开辟财源、增加

收入的积极性，增强了地方财政经济的自我

组织、自我发展能力

分税制改革是按照“存量不动，增量调

节”的渐进式原则推行的，原属地方支柱财

源的“两税”划作中央收入或共享收入后，

采取了税收返还的形式，确保地方既得利益

不受影响。具体操作办法是，以1993年为

基数，按实施分税制后地方净上划中央的数

额，确定中央对地方的税收返还基数。因此，

1993年地方财政收入出现了超常增长。当年

财政收入增长率大都在30%以上，超过40%

的有13个省区，最高的青海省1993比

1992年增长%。在1993年超常规增长的基

础上，1994、1995、1996年分别比上年

增长％、％、%。这说明，分税制极大地调

动了地方各级政府开辟财源、严格征管、组

织收入的积极性，把一些应收未收的财源潜

力挖掘出来了。对零星分散的地方小税也给

予重视，如个人所得税，1995年入库税款达

亿元，比上年增长了％；农牧业税1996年

达亿元，比1993年的亿元，增长了194%。

同时，各地对企业欠税也进行了认真清理,

遏制了欠税逐年攀升的势头，促进了公平税

负、平等纳税的财税环境的形成。

在促进产业结构合理调整、政府经济行

为合理化和“两个转变”方面起了积极作

用

分税制把来自工业产品的消费税的全

部和增值税的大部分划归中央，在很大程度

上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向,

对过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小

棉纺厂等重复建设问题，起到了一定的控制

作用。同时，分税制把同农业有关的税种和

来自第三产业的税种划归地方，有力地调动

了地方发展农林牧渔业和第三产业的积极

性，加大了对第一、三产业的资金投入。如

广西壮族自治区，分税制后全区把特色农业

财源开发摆在首位，与1990年相比，1995

年全区农业税收增长了2.79倍，占地方财

政收入的比重提高了个百分点。山东省1996

年直接来自农业的财政收入占地方财政收

入的比重，比1993年提高了3个百分点，

来自第三产业的财政收入提高了12个百分

点。从全国的情况看，实行分税制后，地方

政府的经济行为和投资行为已发生了一些

积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结

构和本地实际情况，寻求新的经济增长点，

政府投资的方向有逐渐向农业、基础产业、

服务业和地方的优势产业转移的趋势。“围

绕财源抓经济，围绕效益抓财源”已成为各

级地方政府的共识，促进了经济建设和财源

建设向依靠科技进步、低投入、高效益的方

向转变。

促进了国企分配关系的规范化，有助于

推进现代企业制度的建立

现代企业制度对财税体制的基本要求

是税负公平、照章征税、平等竞争、优胜劣

汰。在多种形式的财政包干体制下，税权尤

其是减税免税权相对分散，地区间为争夺项

目、资金、技术、人才等而展开的不合理的

税收竞争愈演愈烈，扭曲了要素的相对价格

以及政府与企业、中央政府与地方政府之间

的分配关系，弱化了企业的财务预算约束。

分税制后，作为税收收入主体部分的流转税,

其大头上划中央，中央税由国税局征管，税

权相对集中，这就杜绝了地方政府减免中央

税和共享税的可能，而地方税又与地方财政

收支平衡挂钩很紧，多收多支，少收只能少

支，不得留有赤字，各地自定的若干税收优

惠政策失去了存在的基础，不少已自生自灭,

各地政府长期靠不适当地竞相降低税负、减

免税来吸引资金、项目和扶持企业发展的做

法已经得到有效遏制。政府分配关系已开始

步入企业照章纳税、税后利润按出资者比例

分配、企业自主经营、自负盈亏的轨道。国

家对国有企业的扶持转向主要依靠调整国

有投资方向和投资收益分享比例来实现。总

之，分税制淡化了政府与企业的行政隶属关

系，规范了政府分配行为，不仅进一步规范

了国家与国有企业之间的分配关系，而且公

平了各类企业的税负，净化了企业的财政税

收分配环境，促进了企业间的平等竞争，对

促进现代企业制度的建立起了积极的推动

作用。

在一定程度上促进了财政资金供给范

围的合理调整和财政支出结构的优化

按市场经济原则和公共财政原理进行

的分税制制度创新，相对于财政包干制而言,

从目标方向上明确了政府在市场经济中的

地位及行为方式，初步廓清了政府与微观经

济单位之间以及政府内部上下级之间的责

权利边界，企业照章纳税、自主经营、自负

盈亏；同时税种、税源按体制划定的标准分

属中央政府或地方政府，各级财政预算的财

力来源、规模约束明显增强，自收自支、自

求平衡的责任明显加重，在财力硬约束下，

促使各级政府尤其是财政经济能力相对较

弱的地方政府的财政支出范围和重点向刚

性较强的公共产品领域集中，在一定程度上

促进了社会经济资源配置结构的优化和财

政资源配置效率效益的提高，有效地促进了

政府财政经济行为的转变。从宏观上看，分

税制的上述基本导向都是与市场经济体制

的内在要求相适应的，政策效果已经并将继

续显现出来。

在整合政府财力分配渠道，规范政府分

配行为，强化税外财政收入的筹集、分配使

用和监管，促进政府财政预算的统一性、完

整性等方面起了积极作用

分税制后，纳税人要求政府分配行为的

规范性、合理性，社会各界包括各级政府要

求预算分配的完整性和统一性的呼声越来

越高，当自己的家，理自己的财的主体地位

比任何时期都更为明确。适应分税制后公共

财政发展的客观要求，国务院于1996年7月

作出了《关于加强预算外资金管理的决定》，

重新界定了预算外资金的性质和范围，将地

方财政部门按国家规定收取的各项税费附

加，从1996年起纳入到地方财政预算，作

为地方财政的固定收入，不再作为预算外资

金管理；将养路费等13项数额较大的政府

性基金收入纳入财政预算管理；将各部门、

各单位的预算外资金收支按不同性质实行

分类管理，各部门、各单位要按规定编制预

算外资金收支计划和单位财务收支计划，并

报同级财政部门，对预算内拨款和预算外收

入统一核算，统一管理。这就打破了长期以

来预算外资金的所有权、管理权不变的界限,

还所有权于国家，还监管权于政府财政，同

时采取措施治理制度外“三乱”，促进了公

共财政的完整、统一、规范。

缩小了各省区人均地方财政收入差距,

财政体制的均衡功能有所增强

分税制是国家的地区发展政策体系的

有机构成部分，它对地区间财政经济发展差

距的均衡作用主要体现在：人均地方财政收

入总体相对差距缩小。1993年，中国各省区

人均地方财政收入相对差异系数为%,1994

年下降为％。1993年人均地方财政收入最高

地区与最低地区之比为倍，1996年为倍。这

表明实行分税制后中央集中的财力相对增

多，使得各地区人均地方财政收入总体相对

差距缩小。但目前各省区之间的人均地方财

政收入总体相对差异系数仍然很大，尤其是

最富与最穷的省区地方人均财政收入相对

差距和绝对差距相当悬殊，还有待进一步缩

小；高收入地区财政收入能力指数下降幅度

较大，如上海由1993年的%下降为1996年

的％,天津由%下降为％,辽宁由%下降

为％，广东由%下降为122.0%。这说明，

与包干制比较分税制对高收入地区的收入

调节功能有所增强。当然，财政收入能力指

数在地区间的差距仍然较大，低收入地区这

一指数仍处于十分低下的水平，如最低的贵

州1994年为20.8%,1996年上升为25%；

实行分税制后，转移支