沉船沉物强制打捞清除制度研究

引 言随着国际贸易的发展和科学技术的日新月异，船舶市场也逐渐扩大，船舶主要向大型化、集装箱化发展。货物种类的多样化也使得装载燃油、有毒有害物质、液化气以及化学药品等特殊用途的船舶越来越多。这些发展在推动经济的同时，也对海事执法产生了一定的阻碍。一旦这些船舶发生沉没，如果不及时打捞将会产生难以弥补的损失。这种损失主要表现在两个方面：一是影响航行的安全，特别是在通航密度较大的沿海水域、狭水道、港口航道，一旦船舶沉没在这些地方，势必会造成航道的堵塞，影响港口秩序，造成港口瘫痪；二是如果沉没的船舶发生泄漏或者装载的货物是危险品，这必然会影响到海域的使用或是海底资源的开发利用，会严重影响到海洋环境的保护。这些损害引起了学术界、航运界和其他相关领域对沉船沉物强制打捞清除问题的高度重视，鉴于此，建立完善的沉船沉物强制打捞清除制度显得尤为重要。而纵观国内外的立法现状，关于沉船沉物打捞清除的制度并不是我们想象中的那么完善。国际上，国际海事组从 1996 年开始召开了数次会议，和国际海事委员会共同研究制定统一的沉船沉物打捞清除的国际公约，他们比较研究了各国有关法律规定及国际公约的有关规定，终于在 2007 年通过了2007 年内罗毕国际船舶残骸清除公约 。在我国，打捞清除沉船沉物的法律主要有海上交通安全法 、 内河安全管理条例 、 打捞沉船管理办法 、 沉船沉物打捞单位资质管理规定 、交通部委托海事局起草的沉船沉物打捞清除管理条例 （征求意见稿） 。但这些规定都是一些比较原则性和笼统地规定，对于打捞清除费用、责任主体等一些具体问题和环节仍然处于无法可依的境地，特别是随着我国市场经济地位的确立和我国航运体制的改革和发展，这些法规的局限性和不足也越来越明显，已经远远不能满足实践发展的需要。 为了填补沉船沉物打捞清除领域现存的理论空白和滞后，本文从维护海上航行安全和保护海洋环境的目的出发，通过对沉船沉物强制打捞的责任主体、强制打捞费用等具体问题分析研究，提出了该领域的一些建议和主张，以求能够完善我国的沉船沉物打捞清除的法律制度。第 1 章 沉船沉物打捞清除制度的概述1.1 沉船沉物强制打捞清除的立法现状1.1.1 国际立法现状从国际上看，国际海事组织（International Maritime Organization，以下简称IMO）从二十世纪七十年代就开始研究沉船沉物强制打捞清除问题，但是一直未受到各成员国的重视，研究工作进展缓慢。直至 1996 年 10 月第 73 届大会， 清除残骸公约草案出台，清除残骸作为一个专项议题列为大会讨论的范围，但会议未就此形成任何决议。第 74 届大会，清除残骸开始作为核心议题在大会上予以讨论，并在会后形成了一个非正式的决定，由国际海事组织成立一个以挪威为牵头的通讯组在大会休会期间对清除残骸问题予以着重研究。第 75 届会议，清除残骸作为核心问题被研究讨论，同时 IMO 法律委员会提出了一个清除残骸公约草案 。在其后的几届大会上，清除残骸继续被作为核心议题讨论，这使得有关沉船沉物打捞的相关理论日趋成熟并渐渐步入实质性的讨论阶段，终于，国际海事组织于 2007 年 5 月14 日至 18 日在内罗毕召开外交会议，通过了残骸清除公约最终文本，即2007 年内罗毕国际船舶残骸清除公约 ，该公约的目的是明确沿岸国对专属经济区内残骸清除的权利和义务，以保证及时、有效地清除残骸并补偿清除费用，为缔约国和船舶所有人在处理可能对航行和环境带来危害的沉船、沉物或者其他漂流物等问题上提供了有力的法律依据。该公约的主要内容包括：残骸的定义，残骸的报告，残骸危害的确定，残骸的定位，残骸的标记，清除残骸的便利措施，残骸定位、标志、清除的财务担保，有关残骸损害赔偿的诉讼时限及关于公约的争端解决等方面。另外，在强制打捞清除费用方面也有许多国际公约对此进行了概括，如1926年优先权和抵押权国际公约中并未将残骸清除请求列举在优先权事项中，然而，1926年签署议定书中却规定：各国法律可对“残骸清除或其他航行障碍的港口、码头、航道行政管理当局、港口使费的债权人或因船舶疏忽造成损害产生债权的债权人，若它们不能实现债权，可扣留其船舶、残骸或其他财产，并变卖该财产，然后从所得款项中优先于其他请求清偿其债权。 ”这一条款进行保留。又如， 1993年船舶优先权和抵押权国际公约 ，该公约第12条第3款中规定“缔约国可以在本国法律中规定，在公共当局为航行安全或保护海洋环境而将打捞出水的搁浅或沉没船舶强制出售时，在由该船舶上附有的其他海事请求权得到赔付之前，应首先从出售所得款项中支付强制打捞清除费用” 。此外， 1976年海事赔偿责任限制公约中也有相关的规定，对此，本文将在下面强制打捞费用的责任限制中作详细的论述，这里就不再赘述。1.1.2 国外立法现状国际海事组织在20世纪开始着手研究清除残骸问题时，国际海事委员会为了配合IMO的工作曾对各国有关清除残骸问题立法作过专题研究。研究表明，不同国家有关残骸清除问题的法律制度各不相同。根据美国法典第33卷（1899年河道及港口法 ）第409条，阻碍航道属于违法行为。沉没物的所有人必须“立即进行清除” ，并且“勤勉地完成清除工作” ， “若未为上述行为将被视为对沉没物弃权，同时美国政府有权清除该沉没物” 。在英国， 1847年港口、船坞及码头条款法赋予有关当局清除残骸并加以扣留、出售的权力， 1865年船坞规则法允许船坞方清除、出售残骸，并从出售残骸所得收益中补偿其费用， 1894年商船航运法赋予港口或管理当局以及灯塔当局清除、摧毁及出售残骸的权力，并可从出售残骸所得价款中补偿其费用，而现行的1995年商船航运法的规定更为详尽具体。 另外，加拿大、德国、意大利、丹麦等发达航运国家对沉船沉物的打捞清除也有详细的法律规定，相对的，有些国家的法律（如瑞典、波兰等）对此的规定则比较简单，因为这些国家根本没有具体的法律涉及到强制清除残骸的问题。若要研究这些国家有关残骸清除的法律则只能从其他法律中援引那些不是为专门清除残骸而制定的法律中的相关条文。尽管如此，大多数国家对于残骸清除的法律制度多多少少的遵循下列模式：一旦船舶构成残骸，且该残骸构成危害，那么船舶所有人有责任清除他，如果他未能清除，主管机关有权干预并自行清除，但船舶所有人仍对清除残骸产生的费用承担责任，并且主管机关一般通过变卖获救残骸得到补偿。 胡正良：“沉船沉物打捞清除的若干法律问题” ，中国船东互保协会咨询服务 2005 年第 10 期(总第 133 期)1.1.3 国内立法现状迄今为止，我国仍没有一部关于清除残骸的专门法律，而涉及到残骸清除的有关规定仅散见于众多的法律和行政法规中。这些法律、行政法规主要包括1957年10月11日交通部发布的中华人民共和国打捞沉船管理办法 （以下简称打捞沉船管理办法 ） ，1983年3月1日起实施的中华人民共和国海洋环境保护法 ，1984年1月1日实施的中华人民共和国海上交通安全法 （以下简称海上交通安全法 ） ，1987年1月1日起实施的中华人民共和国内河安全管理条例 （以下简称内河安全管理条例 ） ，1988年7月1日实施的中华人民共和国水法 ，1992年7月12日国务院公布并实施的关于外商参与打捞中国沿海水域的沉船沉物的管理办法 ，1998年12月31日交通部发布并于1999年4月1日起实施的沉船沉物打捞单位资质管理规定 。其中涉及到的法条有：1.海上交通安全法第 40 条规定:“对影响航行安全、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物之所有人、经营人承担。本条规定不影响沉没物、漂流物的所有人、经营人向第三方索赔的权利。 ”2.海洋环境保护法(修订后的海洋环境保护法 （2000 年 4 月 1 日起实施） 。该法第 71 条规定:“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。 ”3.内河交通安全管理条例第 42 条：“内河通航水域内可能影响航行安全的沉没物、漂流物、搁浅物，其所有人和经营人，必须按照国家有关规定设置标志，向海事管理机构报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全。 ”其中， 打捞沉船管理办法的规定可以说是我国目前有关残骸清除制度中最全面的部门规章，它包括了沉船的范围（第 2 条） 、应打捞的船舶的范围（第 3 条） 、有关强制打捞的规定（第 4-5 条） ，打捞费用的补偿方式（第 8 条） 。但是该法律从颁布之日起至今已有 50 多年的历史，且从未做过修改。这无疑不适应于调整各种打 司玉琢： 国际海事立法趋势及对策研究 ，北京：法律出版社，2002 年 1 月版，第 422 页捞沉船沉物的实际需要。尤其是对于有关打捞费用和责任主体的问题上面。为此，交通部委托海事局起草了沉船沉物打捞清除管理条例(征求意见稿)，这无疑对完善我国沉船打捞制度起到了积极的推动作用。在此，笔者也建议国家相应的立法机关在打捞沉船管理办法的基础上，通过法定程序更快地制定出打捞沉船沉物管理条例 ，以着重解决好目前的主要问题。1.2 沉船沉物与打捞清除的含义1.2.1 沉船沉物的含义 要研究强制打捞清除的法律制度，首先要明确沉船沉物的范围。在英美法国家及国际立法上，通常将沉船沉物称之为“wreck” ，大多数的学者将其译之为“残骸” 。需要指出的是，虽然大多数英美法系的国家都将沉船沉物称之为残骸，但是他们规定的范围并不相同。在许多国家清除残骸的有关立法中将残骸的定义不仅扩展到船舶的残骸，还包括其他船载物体等，但很少包括小艇筏在内。例如： （1）日本法律将残骸的定义扩展到任何沉没物体并明确包括航海器和近岸装置；（2）加拿大法律将残骸的定义扩展到构成航海障碍、妨碍的任何其他物体；（3）美国法律中船舶的范围包括近岸装置，并扩展到阻碍航行或给航行造成威胁的任何物体；（4）阿根廷法律规定禁止向港口水域和航道里倾倒任何物体或物质，立法特别适用于航空器之残骸；在国际上， 2007年内罗毕残骸清除公约中第1条第4款规定：“残骸”系指发生海上事故后：（1）一艘沉没或搁浅的船舶；或（2）沉没或搁浅的船舶的任一部分，包括在当时在该船上或曾经在船上的任何物品；或（3）船舶在海上灭失的并在海上搁浅、沉没或漂浮的任何物品；或（4）即将或有合理预期将要沉没或搁浅的船舶，若尚未为救助该船或处于危险之中的任何财产采取有效措施的话。另外，该条第2款规定：“船舶”系指任何类型的海船，包括水翼艇、气垫船、潜水器、浮动航行器和浮动平台，但已经固定和从事海床矿产资源的勘探、开采和生产的这类平台除外。 同注释 2，第 427 页我国当前使用的沉船沉物也主要源于英美法中的“wreck”一词，但与大多英美法系的国家不同，我国用“沉船沉物”来表示“残骸” ，其规定主要表现在以下的法律法规中：1957 年打捞沉船管理办法第 2 条规定：“除军事舰艇和木帆船外，中华人民共和国领海和内河的沉船，包括沉船本体、船上器物、以及货物都使用本办法。 ”1992 年关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法第 3 条规定：“沉船沉物是指沉没于中国沿海水域水面以下或者淤埋海底泥面以下的各类船舶和器物，包括沉船沉物的主体及其设备、所载的全部货物或者其他物品，但具有重要军事价值的沉没舰船和武器装备及被确认为文物的沉船沉物不在外商参与打捞的对象之列。 ”1999 年 4 月沉船沉物打捞单位资质管理规定第 3 条第 3 款规定：“沉船沉物，是指沉没于沿海水域或内河通航水域的船舶、设施、所载货物以及其他落水物体。 ”最新的沉船沉物打捞清除管理条例 （征求意见稿）第 9 条对沉船沉物分别作了定义，沉船的范围主要是指：沉没的各类船舶、船舶设施或者设备，以及其所载的全部货物或者其他物品。搁浅船舶依靠自身不能脱浅的，视为沉船。沉物包括：沉没、搁浅、漂浮、悬浮的航空器、车辆以及其他不属于或者非源于船舶的物体。弃置的海洋平台视为沉物。纵观国内外各国对于沉船沉物的范围界定，其主要的争议点在于航空器车辆等非源于船舶的物体是否属于沉物的范围之列，另外的一个争议点是沉船中是否包括军用船舶和政府公务船舶以及近海钻井平台。对于航空器、车辆等，笔者认为应当将其区分为两种情况分别加以讨论。一种是随船沉没的装载在船上的航空器、车辆；一种是由于空难或者陆上交通事故等原因而沉没或搁浅于海上的航空器、车辆等。对于前者，笔者认为其应当属于船上所载的全部货物或者其他物品的范围，故其属于沉船沉物的范围。需要指出的是，若沉没的航空器如果具有重要的军事价值，那么对其进行打捞的制度可以参照政府公务船舶的要求进行管理。而对于后者，笔者则认为其不能被包含在沉物之列。尽管为消除海洋污染、维护航行安全而进行的残骸清除是一个海事问题，但是对于航空器残骸的调查却是分析空难原因、解决航空安全的关键所在。因而对于这类残骸打捞清除所援引的将会是与海上运输不同的国际公约。另外，对于他们的打捞清除责任也可能会涉及到不同体系下的赔偿问题，而且空运承运人的责任限制所援引的也是与海上运输不同的国际公约，两者有各自的法律体系，故不将上述第二类的航空器等包含在沉物或残骸的范围之中是比较可取的。当然对于有着特殊用途并且可能会涉及到国家机密的政府公务船舶和军事船舶则更不宜包含在此列。但残骸清除公约第 4 条规定允许各国对其进行保留，但必须通知秘书长并说明适用的条件。另外，由于近海钻井平台的复杂性和特殊性，其打捞清除往往会涉及到专业的打捞方式和设备，对于这一要求，其从事海底资源开发和企业本身，通常具有相应的应急计划，因此也无需包含在其中，但是对于那些尚未就位的移动式浮动式平台，我们则可以借鉴1989 年国际救助公约 （以下简称1989 年救助公约 ）的规定将其包含在船舶的范围内，以便有统一的法律体系。综上所述，笔者认为强制打捞清除制度中的沉船沉物可以采用残骸清除公约关于船舶和残骸的定义，但应把政府公务船舶和军事船舶排出在外。 1.2.2 打捞清除的含义与沉船沉物的含义一样，国内外的立法中对打捞清除的定义也有所不同。严格意义上，打捞与清除是两个独立的概念。 沉船沉物打捞清除管理条例 （征求意见稿）中，打捞，又称整体打捞或者整体起浮，是指在保持沉船沉物整体完整或者基本完整的前提下，利用打捞浮筒和（或）浮吊将沉船沉物抬浮至水面的行为；清除，又称解体清除，多指为消除妨碍船舶航行、海洋环境污染、危害公共安全和公共利益的沉船沉物，采取水下切割解体或者水下爆破等方法，破坏其整体，清除其残骸，使之无害。由于解体清除作业中往往会涉及到起浮、打捞的问题，而整体打捞中也会贯穿清除的程序，因此目前的很多立法规范中都将其作为一个整体的概念加以定义。如1984 年海上交通安全法就将“打捞清除”作为一个概念使用，交通部 1998 年12 月发布的沉船沉物打捞单位资质管理规定中将打捞作业定义为：“打捞单位对沉船沉物实施的各种处置措施，包括扫侧、探摸、起浮、移位、解体、清除等及其它相关的作业。 ”残骸清除公约第 1 条第 7 款规定：“清除”系指对残骸所造成的危害进行任何形式的预防、减少或消除。 “清除” 、 “已清除” 、 “正在清除”须予以相应的解释。由此可见这两个定义也是把打捞清除作为一个概念使用的。本文中，打捞清除也是作为一个概念使用的，都是为了保护海洋环境、维护公共安全的需要而将航道、海上及其任何通航水域的沉船沉物起浮、清除、移位、扫侧、探摸、解体的活动。1.2.3 强制打捞清除的含义“沉船沉物强制打捞清除”是指“因沉船、沉没物、漂浮物对航道、船舶航行安全和水域环境保护造成严重危害，或有潜在危害且其所有人、经营人未在规定的期限内打捞清除的，为确保港口、船舶、设施和人命财产安全，在不征求其所有人、经营人同意的情况下，由港务监督实施的强制打捞或解体清除的措施。全部费用由其所有人、经营人承担” 。 这一定义完整的概括了强制打捞的内涵及其构成，但笔者认为将其打捞清除的责任人限定在所有人和经营人稍有不妥，因为无论是国内法律还是国际、国外的法律其对打捞清除责任人规定的范围各有不同，尤其是对经营人范围的规定更是千差万别，因此，笔者建议将上述定义中的“所有人、经营人”改为打捞清除的责任主体则更为恰当。 另外， 残骸清除公约第 9 条第 7 款：“如果登记所有人在按照第 6 款第 1 项设定的期限没有清除残骸，或是无法联系到登记所有人，则受影响的国家可以采取现有最切实可行和最迅速且符合安全和海洋环境保护的办法对残骸进行清除。 ”第 8款：“在需要立即采取行动且受影响国家已经相应地通知船舶登记国和登记所有人的情形里，受影响国家可以采取现有最切实可行和最迅速且符合安全和海洋环境保护的办法对残骸进行清除。 ”以上两款的规定是国际公约中强制打捞清除制度的体现。 司玉琢：海商法大辞典 ，北京：人民交通出版社，1998 年版，第 391 页第 2 章 强制打捞清除制度的构成及与相关概念的联系2.1 沉船沉物强制打捞清除的性质2.1.1 强制打捞清除的性质 对于强制打捞沉船沉物的法律性质，在学术界有不同的观点，有学者认为他属于一种行政强制措施，且属于行政强制措施中的代执行；有学者则认为他属于行政强制执行；第三种观点则认为，他既不是行政强制执行也不是行政强制措施，而是海事行政主管机关对船舶所有人所实施的一种行政命令，要求船舶所有人必须履行，而所谓的“强制”只是强令沉船所有人为打捞行为。 对于强制打捞的法律属性，笔者认为他属于行政强制执行中的代执行。 所谓行政代执行，也叫行政代履行，是指义务人逾期不履行行政行为确定的义务，而该行为又可以由他人代为履行时，行政机关自行或者请第三人代为履行，并向义务人征收履行义务所需费用的行政强制执行方式。 6 代执行有很大的实用价值， 李志文： 船舶所有权法律制度研究 ，大连海事大学博士论文，2004 年，第 131 页它可以解决当事人在特殊情况下所不能解决的问题。代执行是由行政机关执行还是有第三人执行，理论上有争议，各国的做法也不一样，如日本规定由行政机关自为；德国则规定只能由第三者代为。