关于税务系统内控机制建设的认识及设想

关于税务系统内控机制建设的认识及设想 为全面推进惩治和预防腐败体系建设，进一步落实税务系统党风廉政建设责任制，加 强行政管理权和税收执法权（以下简称“两权”）监督制约，强化源头治理，税务总局党 组提出进一步推进部门内控机制建设的要求。按照这一要求，我们结合实际，对在新形势 下如何建立健全科学合理、运转有效、操作性强的税务系统内控机制进行了初步探索。 一、税务系统内控机制的内涵及理解 （一）税务系统内控机制的基本含义 所谓内控机制，就是一个部门或一个单位根据党和国家的相关法规政策，以及上级领 导机关制定的规章制度等，通过制定的本部门本单位加强其有效管理的一系列内部控制措 施，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条，防范管理风险的一种工作机制。税 务系统的内控机制，亦即税务系统通过制订一系列加强“两权”有效管理的内部控制措施， 建立统一监控平台，优化内部组织结构，简并税收工作流程，实现岗位标准化、责任清晰 化、办事程序化、监控实时化、追究及时化，体现事前预警、事中提醒、事后追究的功能， 确保“两权”透明、规范、高效运行，有效防范和化解税务管理风险，达到从源头上预防 和减少腐败的目标。 （二）建设税务系统内控机制的基本原则 建立健全税务系统的内控机制，应围绕“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效” 这一总体要求，把握好以下原则： 一是分级管理、条块结合的原则。落实党风廉政建设责任制是内控机制的基础，按照 干部管理权限，做到“谁主管，谁负责”、“一级抓一级，层层抓落实”，只有一级对一 级负责，才能确保各项内控措施落实到位。 二是全面监控、突出重点的原则。内部控制的内容应当力求全面，只有不遗漏、不留 死角，才能有效发挥监督制约的作用。内控机制是一个系统，其控制内容应涉及到税务系 统的各个部门开展税收执法和行政管理的全过程。同时，应紧密结合税务系统的工作，在 全面监控的同时，突出重点，强化对重点岗位、重点环节和重点人员的内控制约。 三是依法内控、公开透明的原则。内控制约应严格遵循国家法律法规，在国家法律法 规的范围内实施内控制约，这是内控机制建设的基本原则。切实增强权力运行的透明度， 只要不涉及党和国家机密的事项，都应向干部职工公开，把权力运行整个过程置于全体干 部职工的监控之下。 四是权责一致、奖惩分明的原则。在建立内控机制时，应根据各个岗位的业务性质和 人员素质要求，相应地赋予其工作任务和职责权限，明确操作规程和考核标准，实现职、 责，权、利的有机结合，使每个事权项目、权责依据、运转规程、违规责任、责任追究等 各个环节环环紧扣，明确权限，分清责任，严格考核，兑现奖惩。 （三）建设税务系统内控机制的主要内容 从内控主体看，内部控制主要有三个层面：一是岗位之间的相互制约。按照内控的要 求，岗位职能的设置应当是环环相扣、相互制约的。二是业务线条自上而下的监控管理。 在各税收执法和行政管理业务线条中，上级部门对下级部门有管理职责，其中包括有业务 管理职责和廉政内控管理职责，即“一岗两责”。三是专门监督检查部门实施的监控管理。 在我们税务系统内部设置了纪检监察、督察内审、巡视检查等专司监督职能的部门，是内 控工作的牵头单位。 一套科学系统的内控机制应当涵盖上述三个层面。基于此，税务系统的内控机制应当 包含以下内容： 一是合理的分权。建立结构合理、配置科学的权力运行体系，合理分权主要有两个层 面：一是纵向分权，把一个岗位依程序拆分成几个岗位，分别由几个人做，比如，在税收 征管上实行“征收、管理、稽查”相分离，在选人用人上实行推荐权、考察权、任用权相 分离，在大宗物品采购和基建项目安排上实行“立项、审批、招标、实施”相分离，在财 务管理和资金使用上实行“申报权、审批权、办理权”相分离；二是横向分权，把同一个 岗位一个人做，安排几个人做，不由一个人包办。通过合理的分权，建立起程序严密、制 约有效的权力运行机制。 二是明晰的岗责。建立设岗科学、标准明确的岗责体系，根据权力制衡和人员结构的 实际，明确内部工作责任和岗位责任，做到定岗、定职、定责。 三是规范的流程。建立标准化、流水式的工作流程，在分析权力事项的分布、结构、 重点及运行规律的基础上，按照规范、安全、高效的原则，科学规范工作流程，减少工作 的随意性，防范管理风险。同时，在能够实现全程监控的前提下，尽可能简化工作流程， 实行标准化、流水式作业，以提高行政效率。 四是完备的制度。建立完备的内控制度体系，确保内控机制建立在一个相对稳定、有 序的基础之上，按照严格、规范的法律规定，对各项税收工作实行有效的监督控制。 五是有力的保障。建立坚强有力的内控保障体系，确保各项内控制度、措施落实到位。 二、当前税务系统内控机制建设存在的问题及难点 （一）当前税务系统内控机制建设存在的主要问题 自上世纪 90 年代初，各级税务机关就开始注重内控机制的建设，不断完善征管查相分 离的征管模式，征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡。2000 年，税务总局党组印发了 关于加强对税收执法权和行政管理权监督制约的决定，努力形成执法有据、操作有序、 过程监控、责任追究的“两权”监督制约机制。2004 年，在全国税务系统全面推行行政执 法责任制。2005 年，全面推行全国税务系统“两个办法”和“两个范本”，即税收执法 责任制评议考核办法、税收执法过错责任追究办法和全国国税系统税收执法责任 制岗位职责和工作流程范本、全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作流程范本 ，对税务登记等 69 个岗位的岗位职责、工作规程及岗位间的工作关系图进行了规范，对 15 个公共职责涉及的岗位和工作规程进行了明确，建立了明晰的执法岗责体系和工作流程 体系，并对税收执法责任制评议考核和过错责任追究进行了明确，构建了较为完备的执法 监控制度。2006 年，税务总局党组印发了税务系统领导班子和领导干部监督管理办法 （试行），对各级领导班子和领导干部行政和执法行为的内控监督进行了明确。2007 年， 全面推行“税收执法管理信息系统”，对税收执法行为实施计算机科学监控，初步实践科 学化、精细化的“人机结合”监控新模式。2008 年，税务总局制定了税收违法案件一案 双查办法（试行），密切税务稽查和行政监察部门在内控上的协调配合。2009 年，在税 务系统机构改革中，在已有纪检监察、巡视检查两个专门监督检查机构的基础上，成立了 督察内审部门，专司执法检查和财务审计，为税收执法和财务管理的内部监督控制提供了 组织保障。 经过多年的努力，全国税务系统建成了初具规模的内控制度体系，取得了一定成效， 在提高税务工作质效、防范税务管理风险等方面发挥了积极的作用。但还是存在不少问题 和不足，主要表现在三个方面： 一是内部控制意识不强。一方面，机关内部存在个别部门对内部控制存在误解，认为 内控就是找别部门的麻烦或被别部门找麻烦，既不愿意履行内部控制职责，又不愿意被内 部控制；另一方面，部分税务工作人员不理解内控意义所在，认为内控是单位、部门领导 的事情或是纪检监察、督察内审、巡视等部门的事情，与己无关，未能在工作发挥好内控 作用。 二是内部控制建设未成体系。虽然近年来各级税务机关就内控制订了大量规章制度， 但部分制度的制订存在头痛医头、脚痛医脚的弊端，制度间相互脱节或重复，缺乏科学性 和连贯性，还没有形成一个立体交叉、多角度、全方位的风险防范监控体系。 三是内部控制监管效果仍不理想。虽然多年来，各级税务机关均努力强化内部控制， 但是，税收工作中的一些领域和环节仍然存在消极腐败现象，违纪违法案件仍时有发生。 这些案件的发生，显示在“两权”运行过程中的某些岗位、某些环节的风险隐患明显存在， 内部控制监管的效果不尽如人意。 （二）税务系统内控机制建设的难点 一是把握授权的度。相对于分权就是集权。集权的优点是一人负责，决策迅速，效率 比较高，缺点是极易成为贿赂焦点，有堕落腐败的危险。适度分权的目的，就是为了加强 相互制约。税务管理是一个复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，合理授权是必然 的。对于各级领导班子尤其是主要负责人，既要保证其决策的权威性，又要保证其行为的 效益性和廉洁性，权力的度量界定是关键一环；对内部控制执行人员的授权也有度，对不 同的控制环节要有不同的权力授予，才能使内部控制制度有效运行。授权过大，权力会失 去控制，失去控制的权力必然产生腐败；同时，如果分权过细，一些简单的事项（如税务 登记、发票发售、一般纳税人认定等）要经过多级单位、多个环节或若干工作人员才能处 理，审核审批的层次太多，这些对工作的正常开展带来一定影响，也严重制约了行政效率 和服务质量的提高，并且上级亦未必能真实、充分了解情况来做出正确的审批决定。因此， 合理授权的度是建设内部控制的突出难点之一。 二是提高被控对象的受控度。一般而言，需要重点内部控制的对象通常是单位的权力 操纵者。内部控制是对权力操纵者的权力约束，也是对权力操纵者之间的权力制衡。这种 独特的控制对象决定了提高受控制度的艰巨性。提高被控对象的受控度有关键两点：一是 内部控制制度的科学性；二是主要决策者的受控程度，即各级领导班子及领导干部尤其是 “一把手”的受控程度。在现行的体制下，不同层次的“一把手”都在不同范围内拥有较 大的、难以监控的权力，提高对他们的监控之重要和监控之难也正在于此。 三是提升“两权”行使的标准化程度。各级税务系统内人员思想素质和业务素质参差 不齐，部分环节的自由裁量权十分宽裕，要最大限度减少权力行使的随意性，最有效的办 法就是提升“两权”行使的标准化程度，让税务人员行使“两权”如工厂工人的流水线操 作。但是，仅国税税收执法而言，涉及 80 多个业务流程，适用税收法律、规章和规范性文 件纷繁复杂，税收执法贯穿税收管理实践的自始至终，具有复杂性、广泛性和时效性。 四是强化制度的执行力。任何严密的规章制度都隐含着一个前提假设：在相应工作岗 位上的工作人员都是可靠的、尽责的。如果执行制度的工作人员是不可靠的、不尽责的， 所有制度仅是“纸度”。当前，税务系统内各种规章制度不谓不多、不谓不严格，但是不 执行制度的现象时有发生，近年税务系统内暴露的违法违纪案件都不同程度存在有章不循、 制度不落实的问题。 五是提高人员的素质。要建设好内控机制离不开人员素质的提高。当前，税务队伍中 的人员成份多元化，其中部分人员没有接受过正规的专业培训，缺乏扎实的税收知识和业 务技能。尤其是基层税务队伍中，总体年龄偏大，“后学历”者居多，基层队伍的知识结 构与税收工作的发展需求存在一定的差距。 三、加强税务系统内控机制建设的设想 建立税务系统内控机制是一个系统工程，关系到上下、内外、左右各部门的协调和衔 接，涉及到不少工作内容的调整甚至是变革。当前，应当以找准“两权”运行中的风险点 为切入点，从系统、全局的角度整合已有内部控制制度，从而进一步完善税务系统内控机 制的建设。 （一）强化内控意识，营造良好的内控氛围 要通过加强培训和教育，让干部熟悉税务管理中每个环节的责任及不按程序办事的后 果，促使干部不断提高“两权”行使的责任感。同时，强化税务管理理念。税务工作坚持 依法治税思想，税收征管实施科学化、专业化、精细化管理，这是开展各项税收工作的指 针，也是税务人员的工作理念，更是开展内控活动的根本依据。要将这种治税思想和管理 理念贯穿于税收工作始终，引导全体税务人员加强对治税思想和管理理念的认知，牢固树 立依法行政、行为规范的观念，在工作实践中不断修正自己的行为模式，营造良好的内控 氛围。 （二）完善内控制度建设，规范税收执法和行政管理行为 当前，我国税收法制体系仍不完善，难以保证税务管理工作真正规范、有序地开展， 也严重制约着内控活动的质效。要对“两权”运行进行全面有效监督控制，单凭个别部门 的力量，或者仅靠制定并实施几项制度、办法很难实现目标，它是一个系统工程，要在不 断完善的执法和行政岗责、流程、制度、标准体系基础上，完善事前、事中、事后监控管 理办法，强化内控信息流转分析和运用，加强对“两权”运行全方位全过程监控，建立一 个科学完备内部控制制度体系，才能达到规避执法风险、提高执法和行政水平、实现税收 职能的作用。在完善内部控制制度过程中，特别要充分考虑新旧制度的衔接，并注重操作 性和稳定性，让内控机制建立在一个相对稳定、有序的基础之上。 （三）加强内控管理监督，有效防范违纪违法风险 内控制度作用的实现有赖于内控制度的落实，如同任何制度的执行都需要监督检查一 样，没有监督检查，再好的制约机制也无法发挥作用，流于形式。部门权力内控制约机制， 不仅要监督检查“两权”行使情况，更要监督检查每个业务岗位、环节内控制约情况。在 工作实践中，“两权”内部监控却因各种原因难于统筹，主要表现在：一是监控职责不明 晰，监控职能难统筹。从目前部门职责定位上看，对“两权”进行监督控制的职责主要由 纪检监察、督察内审、巡视检查等部门实施，其他部门虽然对职责范围内的税收执法行为 进行了监控，但因其监控的内容、重点、方法以及结果应用未进行明确规定，部门监控处 于各自为政状态，难于实施统筹管理，不能形成监控合力。二是管理要求不统一，“两权” 监控难操作。各业务部门之间在平时缺乏及时沟通，在任务下达、流程设计、标准设定、 业务衔接、资料流转等方面未进行统筹规范，致使执法监控难于实施。为保障部门权力内 控制约机制正常运行应采取如下措施：一是落实专门监督检查机构，明确对各个岗位、环 节内控制约情况监督检查；二是明确各职能部门监控职责，建立分层闭合监督的内控组织 体系，梳理部门各项业务流程，明确各个岗位、环节的业务权力和操作规程，建立原始业 务操作台账，以备监督检查；三是确定需要重点监督检查的环节点，或关键点、风险点， 定期监督检查重点环节的每个业务流程的反映情况，发现问题再延伸检查其他环节；四是 监督检查机构也要实行内控制约机制，适度分权，相互制约。各部门主要领导、分管领导 要定期监督检查专门监督检查机构的工作情况。 （四）严格落实责任追究制，确保内控机制落到实处 当前，税务系统在落实责任追究上明显相对弱化。一是责任追究的规定不完善。一方 面，部分责任追究措施仍停留在一般性的号召上，“一概追究”、“严肃处理”、“造成 严重后果的要追究领导责任”等，看起来规定详细周到，实际无法操作。另一方面，以往 制订的追究办法未能及时对应公务员法作相应完善修改。如，1995 年税务总局出台的 税务人员违法违纪行政处分暂行规定已不符合公务员法规定；再有 2005 年税务总 局出台的税收执法过错责任追究办法中的责令待岗、扣发奖金、岗位津贴难于与公 务员法进行对接，如责令待岗，在公务员法中无待岗的条款，更没有待岗期间工资、福 利、津贴、奖金等方面的规定，在实际操作中有违法的风险。又如扣发奖金、岗位津贴， 在公务员法中规定：“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能 力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合