关于解决我省集体土地征用拆迁中存在问题的提案

关于解决我省集体土地征用拆迁中存在问题的提案 近几年来，随着我省城市建设的加快，围绕集体土地 征用与拆迁出现了一些问题，引起了许多群体上访。因此 ，研究和解决集体土地征用与拆迁中的一些情况，完善法 规与制度，切实保障农民利益，已成为一个迫待解决的问 题。 一、集体土地征用与拆迁过程中出现的主要问题 通过对长春、辽源、四平、白山等地集体土地征用与 拆迁过程中发生纠纷或上访案例的分析。我省目前集体土 地征用与拆迁过程中出现的问题主要表现在以下几个方面 ： 1.征地与拆迁补偿不合理，农民的权益缺乏保障 1.1.缺乏充分的法律保障 我国的宪法授予了政府对集体土地征用权，但对 征地与拆迁补偿未做任何的规定。而我省各地至今也没有 一个城市制定集体土地与房屋拆迁条例。这就从根本 上导致了我省农民现有的集体土地与房屋权利保障不足。 1.2. 补偿标准偏低，范围偏窄 我省现行的征地补偿标准主要根据该土地的被征用前 三年的平均年产值的一定倍数来加以确定，对各地的经济 发展水平和种植结构，农业的耕作水平的差异缺乏体现， 更无法反映被征土地的区位价值。造成补偿标准偏低和范 围偏窄，使农民无法从土地开发中受益。 1.3现行货币安置方式，无法承载原土地的社会保障 功能 我省各地现行的对失地农民的安置普遍采用货币安置 的方法，一次性发放给被征地与拆迁农民一定数量的货币 。这些安置费和农民永久失去土地的后果相比，是微不足 道的。农民在失去土地的同时又失去了就业保障。相当数 量被征地农民处于失业和隐性失业状态。由于城乡二元体 制的存在，土地征用制度的不完善，失地农民在思想观念 和劳动技能等方面的不适应，大多数失地农民难以解决好 土地被征用以后的就业和生活问题。他们在农村没有土地 耕种。在城市又没有岗位就业，所得到的征地补偿安置费 又很少，加上有的失地农民没有技能，缺乏投资理财的意 识和能力，补偿费很快就被花光，如果不能在城市重新就 业，连基本生活保障都没有了，也不能进入城镇社会保障 体系，他们的生活将面临极大的困难，从而成为社会不稳 定的因素。 2.土地征用程序不合理，不透明，公众参与程度不高 农村集体土地农民具有经营权，集体和农民都是被征 用土地的权利人，具有了解实际参与和协调征地工作中， 政府作为中间人和利益协调方。面对的是集体，而不是农 户，农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是 集体，而实际上的集体常常只是乡村的权利人物。作为农 民个人，其赖以生存的就是承包经营的土地，土地征用恰 好使其基本的经营基础丧失，征地过程中的各项补偿最终 要落实到农民，但是农民无法以独立权利主体的地位参与 到征用协商谈判中去，农民作为所有者完全处于被动和不 平等的地位。从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动 力的安置等，都是政府或土地收储部门、拆迁公司、用地 单位说了算。土地一经征用，即变为国家土地，然后由国 家将它划拨或出售给开发商或使用者，农民与土地的最终 使用者没有直接进行交易，使交易带有不公正性。即使是 在地上物或房屋拆迁补偿也是政府或土地收储部门、拆迁 公司、用地单位在没有法定标准的情况下，与农民的博弈 。 3.征地与拆迁中执法不严 由于我省农村集体土地征用与地上房屋拆迁在管理上 的真空，集体土地将被征用的计划或消息一旦披露，农民 就会在即将被征地上任意更改被征土地的原用途，加紧在 原宅基地上修建楼房，加紧装修，以此来争得更多的安置 补偿费，如：在蔬菜温室中栽种树苗，随意在耕地上搭建 温室、大棚。修建违规建筑，肆意侵占耕地。这些现象的 滋生增加了土地征用的成本，使得土地违法现象不断出现 。也对社会的资源造成了极大的浪费，更有甚者某些城里 消息灵通人士也加入了买租农民宅基地上修建楼房或搭建 温室、大棚。并与某些官员或拆迁人勾结，骗取拆迁补偿 。长春市就发生了一起这样的典型案件。 二、解决问题的对策与建议 1.尽快制定集体土地征地与房屋拆迁条例，明确补偿 办法与补偿标准 建议省政府国土、建设、法制主管部门将我省集体土 地征地与房屋拆迁条例的制定纳入议事日程，加强法制建 设，尽快制定集体土地征用与房屋拆迁补偿办法，切实解 决失地农民的就业安置和基本生活保障问题。在制定征地 补偿标准的时候，应当以土地被转让以后的非农业价值为 参照系，既要考虑与土地的市场价格相应经济收入，也要 考虑土地未来的增值效益。应对农民失去土地以后在经济 方面的短期损失和长期损失均衡补偿，以便为失地农民今 后的失业、养老、医疗保险提供保障。 2.探索多样化的征地补偿安置方式 建议省政府“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转 包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经 营权，发展多种形式的适度规模经营”的原则。改革现行 农村土地征地与房屋拆迁补偿安置方式，改一次性的补偿 为分期和终身补偿，改货币补偿安置的单一形式为货币安 置、农业安置、留地安置、征地款入股安置、企业补贴安 置和社会保险安置等多种形式的复合。 3.完善征地程序，确保集体和农民的征地参与权 为了确保做到依法征地，合理补偿，必须进一步强化 监督机制，增加征地行为的透明度和农民的参与制度，要 积极实行征用农村土地听证制度，在征地前举行听证会， 充分听取被农民、乡村干部、所在地人大代表、政协委员 、农业及监察等部门的意见和建议。提高征地决策的科学 性。要改革征地公告制度，将征地审批后的征地公告前移 至征地审批前。广泛接受社会监督、吸取群众意见。让集 体和农民参与到土地征用过程中，建立土地征用协商机制 和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道 。 4.建议省政府监察、国土、建设等部门加强宣传和监 督力度，加大对集体土地征用与房屋拆迁中违法事件的处 罚力度。 对省政协十届二次会议第 29 号联名提案的答复 左斌委员： 您在省政协十届二次会议上提出的关于解决我省集 体土地征用拆迁中存在问题的提案 （第 29 号提案）收 悉，现答复如下： 首先非常感谢左斌委员长期以来对农村集体土地征用 拆迁问题的持续关注。集体土地征用拆迁存在的问题涉及 面广，情况也较复杂。近年来对于集体土地的征用拆迁， 我省坚持以人为本，采取了一些措施，保障被征地农民的 合法权益： 一是逐步提高征地补偿标准。为保障被征地农民生活 水平不降低，2004 年以来，我省逐步提高了征地补偿标准 。土地补偿费和安置补助费之和，由原来前三年平均产值 的 15 倍左右平均提高到 25 倍左右，一些经济发达地区城 镇建设项目补偿的两费之和都达到了 30 倍。 二是建立被征地农民社会保障制度。按照国家的要求 ，经认真研究、反复协调，省政府下发了吉林省人民政 府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民就业职业 培训和社会保障工作实施意见的通知（吉政办发20074 0 号），各级地方政府也相继制定配套的实施办法。从 200 7 年下半年开始，被征地农民可以根据意愿和各地的具体要 求加入到社保范围。对确需纳入社保范围的，社保资金、 方案和措施不落实的，不予办理农用地转用和土地征收审 批手续，从根本上保障了被征地农民现有生活水平不降低 、长远生计有保障。 三是严格征地程序，切实做到依法征地。在组织征地 过程中，坚持深入实际了解被征地农民的生产生活情况， 多方听取农民的意见，认真审查地方确定的征地补偿标准 ，征得被征地集体经济组织和农民同意。认真执行拟征地 通知、听证以及“两公告一登记”等法定征地程序，确保 农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，切实维护了被 征地农民的合法权益。 四是因地制宜采取不同安置补偿措施。各地根据征地 位置和安置对象情况，认真研究，采取有针对性的安置补 偿措施。如对中心城区的被征地农民，一般采取货币补偿 、社保补偿、就业补偿相结合的办法，而对远郊的被征地 农民，一般选择调地补偿、货币补偿、社保补偿之中的一 种办法。在安置补助费的发放上，也根据实际情况采取不 同的方式，切实保护被征地农民的合法权益。 通过上述一系列措施，我省被征地农民生活和社会保 障状况不断得到改善。但是，随着改革开放的推进，社会 经济高速发展，特别是工业化和城镇化水平的快速发展， 土地的大量征收，致使土地管理关系和土地经济关系的矛 盾日益突出，土地管理承载了比它自身功能更多的社会矛 盾。现行土地管理法的指导思想和基本原则、制度虽 然已被实践证明是可行的，符合我国国情的，但有些规定 已不完全适应新的形势发展需求。特别是存在正如左斌等 委员在提案中所反映的集体土地征用拆迁存在征地补偿标 准低、征地程序没有得到严格履行，不保护群众的合法权 益等问题。要从根本上解决这些问题，必须对土地管理 法进行修订。国土资源部也意识到这些问题，并从 2008 年开始着手对土地管理法进行修订，2009 年 2 月形成 了修订草案第一次征求意见稿，5 月形成了修订草案第二次 征求意见稿，并争取尽快出台。 据了解，土地管理法修订草案第二次征求意见稿 专门有一章专门涉及土地征收征用：其中第六十六条关于 征收土地补偿标准对原土地管理法第四十七条进行了 修改；新增了第六十七条，专门明确了征地中的农村房屋 拆迁补偿制度。此外对征收土地程序、征收土地审查内容 、征地公告、征收土地补偿争议裁决、征收土地补偿费的 分配和监管、被征收土地农民社会保障制度、就业扶持等 都有着非常详细的规定。 目前由于土地管理法修订的变化较大，且有许多 新的政策出台，同时考虑到征收集体土地时对其地上房屋 的拆迁安置的法律法规政策还需要完善，以及集体土地房 屋拆迁管理是政府行为，但主管房屋拆迁的应为建设管理 部门的职责现状，为落实你们提案建议，省国土资源管理 部门拟从以下几方面做好工作： 一、在新修订的土地管理法没有出台之前，继续 完善集体土地的征用拆迁措施：一是明确征地范围。国家 正在研究界定土地征收范围的具体办法，逐步缩小征地范 围，区分公益性用地和经营性用地，区分是否位于土地利 用总体规划确定的城镇建设用地范围内，严格把握征地范 围。二是严格征地程序，认真履行征地告知、确认、听证 等程序，继续维护被征地农民的知情权、参与权、监督权 和申诉权。拓宽安置途径，积极推行多元化安置，切实解 决好被征地农民的就业、住房和社会保障。三是完善征地 补偿标准，结合本地区经济社会发展水平和被征地农民的 社会保障费用，做好征地统一年产