农村信用社改革的经济法学分析——以管理模式改革为视角

农村信用社改革的经济法学分析以管理模式改革为视角 摘 要：农村信用社改革是当前的热点，但遗憾的是改革中经济法学缺席了。本文从信用社的管理 模式改革入手，根据经济法学的相关基础理论，运用经济法学的研究框架，从改革中的利益冲突 入手，分析了利益失衡的成因，作出了经济法学视角的学术性和制度性回答。 目次 一、引论 (一) 改革的背景 (二) 改革的目标 (三) 改革中的主要问题 (四) 改革中的法律缺失问题与本文的研究思路 二 ，经济法学视野下信用社管理模式改革的实然分析 (一)管理体制改革中的利益冲突与经济法的法益观 (二)经济法基本原则的背离与管理体制改革中利益失衡的成因 三 经济法学视野下信用社管理模式改革的应然分析 (一) 着眼于整个农村金融体系，从源头上奠定控制政府不当干预行为的法律基础 (二)防止将省级联社的行政化，发挥信用社协会的作用 (二) 基本法律规范作为改革的前提 四 结语 一、引论 (一)改革的背景 自从 1950 年确定建立信用社以来，半个世纪以来农村信用社已经经历了数次改革。当前，新的一 轮信用社改革又开始了。本次改革是在两个交叉的背景下展开的。第一，农村问题。三农问题的 持续恶化，其原因之一便是农村资金的极度匮乏和资金的不断外流，缺血与失血并存。而作为农 村主要金融机构的农村信用社不仅承担不了资金支农的使命，反而成为一个重要的资金外流管道。 第二，金融问题。自从 1998 年商业银行撤出农村后，一方面作为正式金融的信用社的异化加剧， 同时各种非正式金融在政府遏制下无序发展，整个农村金融体系需要重新整合以消除风险、增加 活力。信用社的改革必须联系这一背景。 (二)改革的目标 根据国发200315 号深化农村信用社改革试点方案(以下简称 15 号通知)的规定，改革的 目标是“把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济 发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用， 更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展”值得思考的问题是： 这三大目标能否在信用社这一框架内获得协调?目标与信用社本身的功能定位有没有内在的冲突? (三)改革中的主要问题 根据 15 号通知及历次试点会议的内容，改革中的主要问题如下：一是产权模式问题，即信用社是 选择股份制、合作制还是股份合作制。二是组织形式问题，即信用社是采用以县为单位的一级法 人、乡镇信用社和县联社的二级法人还是银行形式。三是管理模式问题，这里的管理专指行政管 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 理，15 号通知将管理权下放给了省级政府，因而专指省级政府的行政管理职能。四是金融监管问 题。四个问题中，前两者为微观领域的改革，后两者为宏观领域的改革。 (四)改革中的法律缺失问题与本文的研究思路 同很多次的重大改革一样，法律及法学界再次缺席。表现在：第一，从学术上看，很难见到法学 学者对上述问题做出的对策性或学术性见解;第二，从制度上看，这样一种涉及多层次利益主体的 改革，却缺乏一部明确各方根本性权利、义务、责任的法律规范。 尤其值得一提的是经济法学理论，作为调整现代社会多层次利益主体的一套完整的法律体系，其 范式、原则、宗旨及规制手段都有极强的学术与实践价值。它的缺席，无疑是改革的不幸。笔者 不揣浅陋，在此尝试以经济法学基础理论为指导，对当前的信用社改革给出一个经济法学角度的 思考。本文选取“信用社的管理模式改革”这一视角入手，原因在于管理模式在政府主导型改制 中的核心与枢纽地位，甚至可以说，在自上而下的强制性变迁改革中，产权改革发挥作用的空间， 在很大程度上也受制于管理模式的改革状况。 二 ，经济法学视野下信用社管理模式改革的实然分析 (一)管理体制改革中的利益冲突与经济法的法益观 1、信用社管理模式的演变及其利益冲突 第一，信用社比较明确的行业管理始于 1979 年，从那时起由农业银行进行管理，行政管理与金融 监管合一。第二，1996 年进行的改革决定农信社和农业银行脱钩。业务管理和金融管理分别由农 村信用社县联社和中国人民银行承担。1 第三，2003 年，15 号通知决定将“信用社的管理交由地 方政府负责”，“成立省级联社或者其他形式的省级管理机构，在省级人民政府的领导下，具体 承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。”同时，“不把对信用社的管理权下放给 地市和县乡政府、地市不再设立联社或者其他形式额独立管理机构。” 在信用社的改革史上，管理模式始终是备受关注的焦点。综合来看，在这一博弈中，涉及如下的 利益主体：中央政府，地方政府，信用社(包括职员、社员)、信用社所在地的与之相关的利益相 关人(比如农民、个体工商户、农村中小企业)等等。那么，这一系列的利益主体相互之间的关系 如何?有什么层次性的关系?信用社的控制权在各个利益主体间是如何分配的?它的变更说明了什么 问题?笔者认为，经济法的利益分析框架有助于我们理性的把握这一系列问题。 2、经济法的利益观及其运用 众所周知，法是不同利益主体间的博弈。“法并不创造利益，法律只是发现那些急需得到承认和 保障的利益。”2 利益衡量是每个部门法分析问题的起点。而经济法的三元利益调节模式使其具 有了独特的对现代复杂经济社会问题的包容力。 从近代开始，随着经济的发展，传统的二元社会结构逐渐分化，表现在当代学术思想上，哈贝马 斯提出了“公共领域-经济-国家”的三元模式、柯亭。 阿拉托提出了“市民社会-经济-国家”的 模式等等作为对这一分化的概括。2 结构的变迁导致利益的分化，个人利益-国家利益的范式之外 发展出个人利益-社会利益-国家利益的范式。多层的利益结构中，公共利益逐渐凸现，与此相关 的法律问题也越来越多。现实的变化也催生了民法、行政法等传统部门的现代化，但是行政法、 民法过多的向公共利益靠拢，只能导致这两种部门法本身的异化，换句话说，它们可以进行现代 化，但却难以完成社会化。3 完成这一使命的是经济法学理论。即在以二元利益调整模式为特征 的公法私法之外发展出的三元利益调整模式为特征的经济法。4 相比其他的法律部门，这一体系 更加符合真实的现实，从而在面对复杂的利益冲突时具有更强的分析能力。 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 具体到信用社管理模式改革，其中也涉及三重利益，首先来分析第一类利益主体。15 号通知在历 史上第一次将管理信用社的权力赋予省级政府，因而它们无疑是当前的方案的最大受益者。从历 史上看，在建社初期控制权曾短暂的掌握在社员手中，这是符合信用社制度的法律原理的。随后， 由于国家发展战略的调整即施行在资金稀缺的条件下优先发展资金密集的重工业的赶超战略，使 金融政策发生变化，采取了以财政代替金融的计划体系，加强了对金融组织的控制，5 信用社的 控制权也转移到中央政府手中。与此相伴，农村信用社逐渐从创社之初的合作金融组织演变成事 实上的国家银行基层机构。这种管理模式所导致的后果便是本文开始所描述的两个背景。这一次 中央政府将信用社的管理权下放到省级政府，原因之一便是试图尝试一种新的管理方式以扭转局 面。只不过，中央政府宁愿把农信社的管理权交给省政府，也不肯还给所有者。6 政府仍然掌握 着实际的控制权。 其次是第二类利益主体，包括信用社的职员与社员。研究他们的利益变动，需要结合信用社的定 位及控制权归属。自从行政机关掌握了控制权后，中国的信用社就有其名无其实，合作金融从来 就没有存在过，现在的合作金融是一种没有所有者的合作制，农民也从来不认为信用社是一种互 助性合作金融组织，而是把信用社当作政府部门(或国家银行)的某类附属机构。7 在这种情形下， 社员(分为三种，即个体社员、职工社员和团体社员)的收益主要是股金利息、利润分红和贷款优 惠等等，基本上不享有基于投资所享有的选举权监督权等民主管理权。自然的，在改制过程中他 们无一例外的被忽视了。大至全省(市)农信社改革整体方案的制定、产权制度的选择、组织形式 的定夺，小到各县级农村信用联社清收不良贷款计划、清产核资方案、注册资本额度的拍板，均 由上级决定，而与自己切身利益息息相关的农信社员工，连参与讨论的机会也没有，只是被动地 服从和执行。8 第三种利益主体，即是以需要货币资金支持的广大农民、个体工商户以及农村中小企业为代表的 社会利益主体。改革过程中，他们很大程度上也被忽视了。从政策出台的程序上看，当前的方案 是中央金融部门和省级政府的谈判中形成的，作为这一改革的利益相关人的广大农村干部群众没 有途径表达自己的意愿。他们的权利也没有明确的法律的维护。从控制权归属及其后果上来看， 省级政一旦完成行政集权，其直接逻辑便是遏制这些利益主体由下而上的自主寻求发展资金的可 能。各地的改制现实逐渐的证明着这一点。 从现实来看，这三类利益主体之间有着激烈的利益冲突，并且产生了明显的利益失衡。最明显的 一点是，改革中最应该得到维护的农村社会利益反而成为最大的受害者，这样的改革从程序与实 体两方面是违背法治原则的。我们不禁会问，为什么本次的管理模式改革最终会出现这样一种利 益格局呢? (二)经济法基本原则的背离与管理体制改革中利益失衡的成因 1， 经济法基本原则的功能 经济法理论首先强调分析多元利益冲突，但这只是手段，目的在于：以此为基础，以经济法的基 本原则为出发点，分析导致利益失衡的原因，构建合乎基本原则的利益协调与保护制度，最终使 各类主体的行为与相关制度符合经济法的精神或者宗旨。 可见，基本原则处于一个枢纽的位置上，既是经济法基础理论链条本身的枢纽，又是理论工具与 具体社会现实之间联系的枢纽。关于经济法基本原则内涵的界定，学界目前仍有争议。笔者认为， 从逻辑上讲，应该从“规则-原则-价值”的关系中把握，“法律原则即是规则和价值观念的汇合 点”。9 经济法的价值或精神是在经济社会化的条件下的实质公平正义，核心内容是社会整体经 济利益的实现。10 作为实现这一理念并贯穿于经济法实践运作全过程的普遍性的基本原则，笔者 认为有如下三个：对于政府主体来说，是实现其干预行为的正当性，包括合法性与适度性;对市场 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 主体来说，是保证其获得一种公平竞争的环境;对于社会中间层团体来说，是保证其在自治与管制 中获得独立发展的空间，发挥其纠正市场失灵与政府失败的双重作用。 以此为标准衡量信用社管理模式的改革，我们发现，作为政府实施的一种复合干预行为，11 在很 大程度上却背离了上述的基本原则，从而导致了严重的利益失衡。 2、管理模式改革利益失衡成因的经济法分析 首先，这一改革模式违背了政府正当干预原则。就政府主体而言，通过行政权力取得信用社的控 制权缺乏合法性基础。根据 2003 年 9 月中国银行业监督管理委员会农村信用社省(自治区、直 辖市)联合社管理暂行规定，“省级联社是由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市 (地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成， 实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。 ”从法律上看，省联社应是依法自主经营，自负盈亏，自担风险，自我约束的市场主体。但是， 具有更高位阶的国务院一纸 15 号通知却将这一省级联社定位成省政府领导下的管理机构。 这明显的违背了法人制度的基本原理。从原理上看，基层信用社法人为解决各基层社之间资金清 算、资金融通以及其他跨区合作问题，共同出资设立了联合社，并且共同拥有对联社的控制权;换 言之联社是为各个基层社服务、受其支配的法人。这种自下而上控制、自上而下服务的体制符合 信用社的运转规律。 但是，在我国的信用社中，一直以来由于所有者的民主管理权力没有得到法律保护，行政人控制 与内部人控制成为常态。而此次改革，不仅没有消除原有的信用社管理中的不当行政干预现象， 反而以制度化的形式巩固下来，将控制权明确的集中到省级政府手中。这完全是计划经济条件下 的逻辑。省级行政权力与联社的结合，必将使联社发展成为披着企业外衣的准政府机构，成为又 一个政企不分的怪胎。12 在这种状况下，联社及基层社不可能建立起符合现代法人治理结构的组 织模式，社员大会、理事会、监事会的内部制衡机制、作为所有人的社员的选举权和监督权必将 流于形式，作为社员的股权性的投资必将异化成为债权性的存款。在这一点上，国有企业的曲折 经历已经给我们积累了足够多的沉痛教训。 既没有资本出资关系、又没有专门法律授权，省级政府以“支农”的口号取得对信用社资产的控 制权，是违背基本的法治理念的，由此而对信用社行使的政府干预行为是缺乏合法性基础的。 第二，管理模式改革也没有遵循维护公平竞争的原则，这必然会使农村的社会公共利益受到损害。 因为，地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考虑，必然会将财政支农行为在内的行 政行为与对信用社的控制利用紧密结合起来。信用社的未来既不是合作化，也不会是商业化，只 能是一种行政化或者官商化。可以说，“农村信用社在当前的种种改制，实际上是地方政府向正 规金融部门的再一次扩张。”13 与这一过程必然相伴的是，政府对非正式金融 14 的打击力度将 会加大，农村金融的行政垄断性加强，公平竞争的原则遭到背离，反垄断法出台的前夜，又一个 行业性的行政垄断系统产生了。结果是各种金融自治与互助团体更加缺乏生存的空间，农村生产 发展获得资金更加困难。可见，政府的不当干预，行政垄断的保护、市场竞争的压制、农村资金 的恶化有着深层次的内在联系。经济法基本原则的违背必然使改革的走向与目标南辕北辙。“几 乎可以确定的是，现有省联社体制的设计将不可避免地成为下一轮改革的对象，农村信用社也不 可避免地会有第二次、第三次改制。惟一不确定的是，我们为此将付出多大的代价。”14 三 经济法学视野下信用社管理模式改革的应然分析 通过经济法特有的利益分析框架，我们分析了管理模式改革中的利益冲突;以基本原则为出发点， 我们分析了利益失衡的深层次原因。紧接着，我们将根据经济法法律调整模式，就管理体制的应 然状况给出一个制度性兼具学术性的回答。 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ (一)着眼于整个农村金融体系，从源头上奠定控制政府不当干预行为的法律基础 政府在管理模式中的行为失范，相当一部分原因是由于自己在整个农村金融体系中的角色定位不 当。换言之，政府在信用社管理方面的行为只是系统性干预失范的一个子项目。因而有必要从农 村金融体系的高度来分析，这是解决问题的一个前提。 农村的正式金融，从组织上看，包括有信用社、农业银行、农业发展银行等等，从功能上讲，可 以分为政策性金融，商业性金融，合作性金融。根据美国金融学家罗伯特莫顿(Robert C.Merton)和兹维博迪(Zvi Bodie )的观点，应该从功能视角出发来分析，而不是在现有的金融 机构与组织既定的前提下来讨论农村金融组织结构的优化，应该看到，金融功能比金融机构更稳 定，即随着时间推移和区域的变化，金融功能的变化要小于金融机构的变化。15 这里笔者采纳功 能性分类的观点并结合我国的现实来考察农村金融体系，在此基础上具体分析政府干预的正当性 问题。 从农村现实来说，功能与组织是不对应的。首先是合作社，原本是一种合作性金融，但是现在它 的身上几乎没有多少合作的因子，更多的是一种政府控制下的商业性的金融机构，并且承担了相 当部分的政策性金融的功能。其次，本应承担政策性金融功能的农业发展银行，在 1998 年 3 月， 随着国家粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务， 以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行，农发行自此专一履行粮棉油收购资金封闭管理 职能。16 实际上政策性功能严重萎缩，根本承担不了国家层面上支农的使命。 这种混乱的局面危害很大，首先影响各自金融功能的发挥，其次更重要的是必将导致政府对于各 种不同功能的金融组织干预行为的基础不清晰。因为对于农业政策性金融来说，一般是由政府全 资创办、政府参股或提供国家保证等形式，以保证经营的政策性，有效的贯彻执行政府意图，在 这种情况下，政府基于出资关系或其他法律关系，干预就有了合法性基础;对于商业性金融，无论 是国有独资还是股份制，在公司法和商业银行法等法律的保护下，政府都无权直接的干 预(当然可以采用股权式的市场行为);对于合作性金融，由于没有资本纽带，除非基于相关法律的 规定，政府是无权干预的。因而，面对不同的金融组织，政府的权限是不同的。如果不从法律上 对一个金融组织的上述功能加以区分，基础法律关系的混沌必然会为政府机关的干预提供自由发 挥的空间。事实也证明如此，政府对信用社的干预不都是打着“支农”的旗号吗?在这个问题上也 显示出法学和经济学在这一问题上的互补性，经济学家多是关注地方政府借支农为名将国家与自 己捆绑在一起，进而引发的道德危机和逆向选择;而从经济法的角度，我们更应该关注这种干预行 为的违法与合法的三八线，分解其背后的各个法律关系，进而构建起经济功能与法律责任相一致 的金融组织体系，从而严格的规制政府针对不同类别金融机构的行为限度。 (二)防止将省级联社的行政化，发挥信用社协会的作用 前文已经详细的分析了省级联社行政化的危害，鉴于政府行政权力的扩张本性，因而在运用政府 权力矫正市场缺陷时不得不更加谨慎冷静。现代经济法的发展再一次给我们以启示：经济法既重 视国家因素与市场因素的综合，又肯定社会中间层克服政府失灵与市场失灵的作用。17 以行业协 会为代表的社会中间团体，具有单纯的政府与市场所不具有的功能，在当前主要表现为对政府干 预的抵御。换一个角度，可以将其视为政府权力的分权者或替代者。18 这种经济法主体的发展壮 大，在管制主体中增加了一个分权者，从而由下而上的提供了一种针对政府不当干预的制衡机制。 以美国为例，美国信用社协会(Credit Union National Association，CUNA)是为信用社服务的联 合社团，有地区分会、州协会(Credit Union Leagues)和全美信用社协会三个层次。协会与联社 之间有比较明确的分工：联社主要为社员信用社提供资金融通、投资代理、资金清算、证券托管 等经营性服务;协会代表会员信用社协调公共关系、进行职业教育、出版行业刊物、政策分析和研 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 究和进行宣传采访等非经营性服务，19 协会的一个重要工作便是维护信用社的合作性质，抵御来 自政府、银行界的压力。比如维护免税待遇。20 目前我国对协会的设立管理的比较严格。原因比 较复杂。但从经济法上多个利益主体分权制衡的角度来看，这种做法是短视的。我们有必要确立 协会的经济法主体地位。 (三)基本法律规范作为改革的前提 由于我国特殊的国情，信用社的改革离不开政府自上而下的推动，强制性变迁有一定的必要性。 但政府应克制自己的权力扩张冲动，遵循基本的经济规律，谨记“农村金融的干预应该始终以完 善和促进市场运行为根本目标，所有的干预都应该以最终减少政府干预、增加私营金融服务和竞 争为最终目的”21.可是，政府在信用社改革中没有做到这一点。从法治层面讲，原因之一在于缺 乏法律的强制性限制。法律，作为一种限权与控权的工具，在信用社的改造过程中缺失了。 与经济法律的缺位相伴的是经济政策的错位。政府的经济政策(比如国务院的各种通知)以灵活性 见长，但缺点也是明显的。相比法律，政策缺乏一种公共性，这从政策制定的主体和程序上可以 体现出来;缺乏一种基础性，未能从法律层次上规定利益主体基本的权利义务责任的边界;缺乏一 种救济性，受到侵害的利益主体无法宣示自己的权利，找不到获得司法力量支持的通道。政策主 导下的改革，排除了市场权利主体的发言权，进而堵塞了司法力量的进入渠道，在很大程度上使 改革演变成为了行政机关内部(中央政府与地方政府，政府内的各个部门等等)的利益交易。 反观世界各国的信用社制度，大都是以明确的法律规范为基础来完善信用社制度的。美国 1916 年 通过了一个联邦农业贷款法案，联邦土地银行就是根据这一法案成立;1933 年又通过了另一 个农业信贷法，据此建立了另两个农村信用合作机构：生产信贷协会和合作社银行。日本农 协是根据 1947 年颁布的农业协同组合法在全国范围内建立的。22 法律的重要性还体现在中 俄农业改革的实例上，俄罗斯的农业改革由于在初期便确立起了一个基础的法律框架，因而有力 的制约了行政权力的膨胀，没有为一个“盈利的官僚部门”的反市场既得利益的形成、扩张和硬 化提供土壤。因而有远比我们明朗顺畅的改革前景。 23 由此可以说：改革必须法律先行，一项 涉及多方利益的改革，必须由法律对各方权利义务责任的分配确立基本的规则及救济渠道。 四 结语 信用社改革是整个农村金融改革的一个突破口，而信用社的管理模式改革又是整个改革的一个枢 纽。但当前的改革模式却隐含着许多重大缺憾。发现它并作出学术性的回答，是学界的使命。但 遗憾的是，经济法学缺席了。对于改革本身，这是一种损失。24 不同的学术研究体系决定了学科 之间的功能、价值互补性。经济法对于实质正义、经济民主的追求、对于社会公共利益的维护及 相关的分析框架，迥异于经济学，对于改革，二者缺一不可;而由经济法理念制度化形成的经济法 律规范，更是改革成功的必备要素，而这是单纯的经济学所不具备的。 笔者相信，理论品性的不同使学科之间不可替代。面对复杂的改制，经济法学研究的缺乏必将影 响改革的绩效甚至是方向(事实证明也确实如此)。因而，笔者着眼于农村信用社的管理体制改革， 根据经济法学的相关基础理论，从改革中的利益冲突入手，分析了利益失衡的成因，提出了经济 法视角下的应对之策。 注释 1见 国发199633 号 国务院关于农村金融体制改革的决定 2(美)罗科斯庞德 法律史解释中国法制出版社 2002 年版 33 页。 2董保华论经济法的国家观，人大复印资料经济法学劳动法学，2003 年第 6 期 16 页 文章来源：中顾法律网 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 3详见刘文华、赵红梅，中国法学会经济法学研究会 2003 年年会暨第十一届经济法理论研讨会 发言纲要 4换一个角度，经济法的利益观也是经济法调整对象理论的抽象，二者具体界定了经济法作用的 领域。 5林毅夫金融改革与农村经济发展社科院农村发展研究所 6王君： 中国农信社改革须激励兼容农村金融网 7谢平 村信用合作社改革的重要问题 载21 世纪经济报道2001-3-12 8农信社改革试点要加快解决三大问题载南方周末2004-10-28 9麦克米考，魏音贝格尔著，周叶谦译，制度法论，政法大学出版社，1994 版第 90 页 10史际春，李青山，论经济法的理念人大复印资料经济法学劳动法学，2003 第 8 期，第 31 页 11现在有学者强调区分政府-市场的间接干预和政府-企业的直接干预，从而使经济法的研究着 眼于“具体的经济关系”，进而突破原有以公私法的角度来研究经济法的范式。见徐晓松，中国 法学会经济法学研究会 2003 年年会暨第十一届经济法理论研讨会发言纲要 12“8 个改革试点省市农村信用联社的理事长(法定代表人)，有 7 人