农民工权益该如何维护

摘要：随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场调节作用日益彰显。劳动力市 场化调节使农村剩余劳动力向城镇转移速度不断提高。与此相反，传统管理体制仍未得到 根本改革，城乡隔离模式下的许多制度仍阻碍着农村劳动力的自由流动，农民工的合法权 益得不到充分有效地保护。农民工问题的核心在于农民工的生存权和发展权问题，具体到 法学语境考察，承认并正视农民工承受的不平等待遇，挖掘出农民工权益缺失的深层原因， 以富有人文价值的刚性法律来保障当代中国农民工的平等权利，乃是中国社会全面进步和 稳定和谐之关键所在，亦系亿万农民工福祉所求。 所谓农民工权益，是指暂时或长期离开农村土地到城镇从事非农业生产而身份或户籍 仍是农民的劳动者,其政治、经济、文化教育与社会等基本权利及其依法获得的利益。农民 工权益包括两个方面：一是被宪法确认并赋予的公民基本权利。这是作为公民所不可缺少 的权利。二是农民工作为城镇非农产业的劳动者，还应享有国家法律法规规定的有关劳动 者的权益。因此，以公民基本权利和劳动者的劳动权为核心，是农民工权益保障的根本出 发点。 随着中央与社会对“三农”问题的重视，对“农民工”应当予以社会关怀、权利保障 的话题越来越多。笔者认为，对于“农民工”这样一个在特定历史时期形成的社会群体多 一些人文关怀，无疑对于几乎处于困境的农村进城务工人员会起到雪中送碳的效果；但是， 如果农民工的社会地位、法律上的权利得不到保障，从根本上改变农村进城务工人员的困 境却无疑于杯水车薪。从我国法治建设的角度来看待这个问题，关键是：为什么“农民工” 会成为一个需要社会予以特殊人文关怀的群体？“农民工”的权利得到保障，是一种应然 的权利，还是城市对其赐予的恩惠？ 一、农民工权益法律保护的现状 改革开放后农村率先实行改革，打破了传统集体化生产经营方式，实行家庭联产承包 责任制。土地对农民的束缚逐渐削弱，出现了剩余劳动力。与此同时，沿海开放城市通过 大量引进外资获得了飞速发展。寻找出路的农村剩余劳动力开始涌向迅速发展的新兴城市， 成为农民工。在未来的发展中，城镇化、规模化是一个主流方向。 “大城市不仅将继续是人 居中心和经济增长的极核，而且仍将是知识、技术创新的中心和参与国际竞争的航空母 舰 。面对繁重的城镇化任务和经济全球化的挑战，我国不仅需要大大增加中小城市的数量， 而且需要大大增加大城市的数量。 ”1在这种条件下，农村剩余劳动力向城市的转移也必 然加剧。 “按照规模经营的要求，我国实际需要的农业劳动力仅为 4，000 万至 5，000 万人。 据此测算，在未来 20 年中，将有 3 亿左右的农村劳动力流向城镇。若加上需要赡养的人口， 则将有 4.5 至 5 亿的农村人口转入城镇。2002 年我国的城镇化率达到 39.1%，比前年提高 了 1.4 个百分点。这意味着当年新进入城镇就业的农村转移劳动力超过 1，500 万人。 ” 2 目前，全国农村劳动力到乡以外的地方就业人数在一亿人左右，且平均每年以 500 万人左 右的规模迅速增加。但是，对照劳动法的有关要求，当前农民工合法权益法律保护的 现状十分堪忧，主要表现在： 1、劳动合同签订率低。在湖北鄂州汀祖镇，有小铁矿 17 家，500 多名矿工，签了劳动 合同的不到一半。去年 11 月，一名李姓矿工在井下被砸伤，律师和劳动部门前后调查了半 个月，才弄清矿工是谁。类此事件，在其他地方也比较普遍。这为雇主逃避责任提供了极 大的方便。 2、工资增长缓慢。在我国南方外来劳动力集中的某省，过去 10 年农民工年工资增长 率不足百元。有的地方农民工 10 年间月收入几乎没有什么变化，甚至还有倒退， “过去在 东莞打工，月工资一般 600-1000 元，如今降到了 500-800 元。 ”这么微薄的工资，还被拖 欠克扣。2002 年全国各地累计拖欠农民工工资达 400 多亿元，当年劳动监察部门仅追回 14 亿元。许多农民工辛辛苦苦干一年，连过年回家的钱也得不到，更不用谈养家糊口了。 3、培训参加率低。杨叶乡某厂的 50 名技术工人，只有 10 人有资格证书，培训率仅为 20%；有的根本就不对农民工进行培训。 4、安全防护措施差。汉口永清片一民工在拆迁旧房时，被水泥楼板砸中头部，不治身 亡。据该工地工头姚安友介绍，去年 11 月，该工地就曾发生了起事故，造成两死一重伤。 5、劳动时间被无限延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念， 每天平均工作时间在 10 小时以上。如一家生产季节性产品的小厂，本小利大，产品畅销时 为扩大生产量，农民工工作长达十五六个小时甚至十七八个小时。 6、社会福利和保险无着落。按照规定，用人单位要向劳动保障部门支付每人一年 1000 元的社会福利保险金。为了不出这笔钱，有人就瞒报、少报人数。如某镇容器厂，实 际用工 120 个，但向劳动部门只报 20 个，社会福利保险金的缴纳仅为 1/6。 7、乱收费现象严重。城市政府为自身管理利益出发，对农民工的进城设置了种种制度 上的障碍，主要是各种各样的乱收费，如暂住费、卫生费、治安费等。例如，南京市政府 于 2002 年取消了针对农民工的 7 项行政性收费，其中仅暂住人口管理服务费、就业调节金 和就业管理费三项金额就达 4500 万元之巨，从中可见农民工面对收费承担了何种巨大的压 力。 二、农民工权益受损的原因 当前，在一定程度上存在农民工权益保障受损和缺失的现象，原因大体有以下几方面： 1、不足的立法制度供给。第一，缺少保护的基点和制度支撑。导致农民工权益的法益 缺位、权利受损、救济不畅,表面上是现行法律政策的问题，更深层次的原因则是作为限制 公民流动的户籍制度的合法存在。没有法律保障下的迁徙自由，使农民工成为城市中的二 等公民。农民工即便进入城镇，其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等也存在诸多 限制。第二，法律条文的制定过于原则，缺乏可操作性。由于劳动法规定的过于原则 给执法带来很大的困难，也使劳动法的许多规定难以落到实处。有关违反劳动法行为 所应承担的法律责任偏轻，对违法行为惩处不够严厉，使劳动法在许多严重违法行为 面前显得执行不力。第三，从法律体系上来看，目前尚未形成种类齐全、层次分明、结构 严谨和协调统一的法律体系。由于与劳动法配套的法律法规的欠缺，涉及到劳动关系 运行的重要领域尚无相关的法律法规予以明确规范，导致劳动者权利受损后寻求救济困难 重重。 2、无为的行政执法手段。首先，执法体系的城市主位倾向使一些城市将农民工仅仅当 作劳动力，而不是城市社会的一员，个别地方政府甚至制定出侵犯农民工合法权益的政策， 对农民工流动、进城就业实行限制。近几年，情况虽有好转，但在一些地区和某些环节仍 然存在问题。其次，在执法过程中，一些行政机关存在“行政不作为”问题，即当出现侵 犯农民工权益问题时，往往尽不到依法查处的职责，更少有事先预警机制，甚至自身的一 些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益。 3、阻滞的司法救济渠道。司法保护是农民工权益实现的最后保障手段。但目前我国农 民工权益的司法保护却存在诸多弊端，不能很好地发挥其保障功能。其一，劳动争议“先 裁后审”的体制越来越不适应争议处理的需要。其二，劳动争议案件属民事案件范畴，适 用民事诉讼法有关“谁主张谁举证”的诉讼原则，而农民工大多数文化素质不高，取 证、质证能力有限，使农民工无法举证或举证无力。其三，法律援助手段乏力。 4、缺位的工会维权组织。农民工权益之所以被侵犯，其中很重要的一个原因是农民工 权益代表主体缺失。农民工由于缺少一个真正代表自己利益、能为自己争取并维护自身权 益的组织，使得农民工权益保护中话语权较小。目前我国各类企业的工会只有少数农民工 得以加入，大多数农民工并未被发展入会。正因为缺乏有效的组织，农民工在自身合法权 益受到侵犯时，往往各谋其策，各行其是，一盘散沙，难以形成维权合力。转贴 农民工合法权益得不到法律的及时和强有力地保护，所产生的后果是十分严重的：农民 的不满情绪在增长。当前进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和反抗意识强，对 社会不公平的忍耐性差，思想上容易走上极端。农民怨言：在家里没有出路，而进城又无 门路，干的是脏、累、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。 甚至有人公然地说：“我们的生命本来就像垃圾一样，生不如死，不如轰轰烈烈干一场。 ” 2000 年发生的震惊全国的湖南常德张君案就是一个典型案例。这不能不要求我们的政府引 起高度的重视与警惕！ 三、维护农民工权益的对策 应当看到，农民工权益保障缺失背后潜伏着巨大的社会隐患。越来越多的农民工除关 心自身经济利益外，开始关注社会公平，关注自己的社会地位，甚至关注民主权利。农民 工追求平等就业、分配公平和合理分享经济发展成果的愿望日益强烈，必然带来由过去单 纯追求经济收益向追求安居乐业转变。可见，建立起公平对待农民工的法律法规政策体系， 已是国家和社会不容回避的、也必须尽快解决的、且关涉社稷民生的大事业。 （一）立法保护加快制度创新。 首先要改革户籍制度，逐步建立城乡统一的就业体系。当前，城乡分割的二元结构已 成为农民进城的一道门槛，户籍世袭制度不仅限制了农民自由迁徙的权利，也使农民失去 了平等就业的机会和享受社会保障的权利。因此，要改革城乡分割的户籍制度，打破城乡 壁垒，使各种生产要素自由流动，逐步建立城乡统一的就业体系。要将农民就业纳入整个 社会就业体系通盘考虑，有关部门要为农村劳动力转移创造良好的体制环境，如以居住地 登记制度或身份证管理制度替代户籍管理制度，把进城农民的职业培训、子女教育、劳动 保障、社会保障以及其他公共服务纳入正常的财政预算等，清理针对农民在城镇就业、上 学、医疗等方面的歧视性政策等，让农民逐步融入城市。 其次是构建完善的劳动法律体系。现行劳动法对农民工权益的一些规定相当笼统 与原则，可操作性不强，从而给有些用人单位留下可乘之机。解决的途径就是在具体的劳 动立法中加以细化。其中如下几方面迫切需要解决：一是尽快制定反就业歧视法 ，明确 禁止包括劳动力城乡歧视在内的一切与能力无关的就业差别待遇，保证农民工平等的就业 权。二是加快制定劳动合同法 、 集体合同法 ，强化农民工利益的形式保障和手段保障。 三是抓紧制定工资支付条例 ，建立企业欠薪保障基金制度。四是尽早制定社会保障法 ，将农民工的社会保障纳入城市社会保障的范畴。 （二）执法保护制约行政权力。 要确立对政府有关部门及其工作人员违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承 担相应法律责任的制度。我国法律对行政权力制约的乏力，造成一些人滥用行政权力，行 政工作人员侵犯农民工权益而得不到应有的法律制裁。因此必须明确监督主体的职责和权 限，建立严格而科学的执法监督机制。 要加强劳动监察部门在人力、物力、财力、技术等方面的配备和支持，加强劳动处罚 力度。劳动行政部门执法不力是导致农民工权益问题不断的重要因素。所以，应加大劳动 执法力度，明确劳动部门的责任并赋予其强制执行权。 （三）司法保护确立司法特护制度。 设立劳动法院或劳动法庭专事劳动审判。借鉴国外劳动争议司法机构的做法，设立由 专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭，按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动 争议案件。劳动法律关系有其明显的特殊性，劳动关系不同于平等主体之间发生的民事关 系，劳动关系双方是管理与被管理、雇佣与被雇佣的关系，因此，用民事程序解决劳动争 议并不恰当。建立专门劳动法院或劳动法庭有利于提高法院处理案件的专门化程度。同时 加快案件审理的节奏，缩短案件审理周期，逐步建立相关案件的快速裁判机制。 规定较为特殊的劳动争议处理程序。与民事、行政诉讼程序不同，劳动争议诉讼程序 有其特殊性，因此，应在现有的诉讼制度基础上制定特殊的规则。第一，改变现有的“先 仲裁，后诉讼”的制度，建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度，以便节约成本，提高解 决劳动争议的效率。第二，扩大劳动争议举证责任倒置的适用范围，加重在各种资源上均 占优势的用人单位举证责任。第三，在诉讼费用的承担上，以法定方式明确规定农民工劳 动争议案件一律缓交案件受理费、申请执行费，改由判决时由败诉方一并承担。尽量降低 农民工获得司法救济的门槛，从而降低诉讼成本，使农民工能够切实、方便、快捷、经济 地获取公正的司法保护。 搭建法律援助通道。解决农民工权益的法律援助，需要政府和社会组织共同承担。第 一，政府相关职能部门要成立专门的农民工法律援助中心，给农民工更多的事前法律援助。 第二，政府要为农民工维权提供财力保障。第三，建立公益基金等民间慈善团体。通过广 泛的社会捐助，解决法律援助资金不足问题。第四，各类法律援助机构应当简化手续，及 时受理农民工的申请，支持农民工权益的司法救济行为。 （四）组织保护完善维权组织。 在农民工权益保护中，必须增加农民工的自治组织和博弈能力。首先是工会保护，由 于工会是保护工人阶级利益的合法组织机构，而农民工属于半工半农的身份，也由于他们 的权益受损主要发生在工作场所，可以试行将农民工的权益保护纳入工会组织的保护之下。 同时修订现行工会