加强财源建设是振兴三明财政的必由之路

加强财源建设是振兴三明财政的必由之路 市财政局局长赖逢良 1994 年分税制财政管理体制实施以来，中央和地方财政的利益分配格局发生了 重大的变化，这对地方财政来说是一次严峻的考验，同时也为地方财政的发展 和振兴提供了一个新的机遇。地方财政要抓住这个发展机遇，主动迎接挑战， 财源培植就成为至关重要的大问题。 财源培植问题是一个复杂的系统工程，没有财源的支撑，财政就是无源之水； 同样的，没有财政的振兴，经济的发展也必然会受到制约，这是经济发展的内 在规律。对三明而言，财源建设同样是一个极为重要的问题。搞好三明在市场 经济条件下的财源建设，是振兴三明财政的必由之路。 一、三明财政的现状 1、经济建设长足发展，经济结构不尽合理。 一是三大产业之间比例不合理。二是产业内部结构不合理。三是所有制结构不 合理。 2、财政收入逐年递增，财政实力增长缓慢。 由于三明地理区位的明显劣势及其它各方面原因的综合影响，改革开放二十年 来，几次重大的发展契机，三明都没能及时抓住。农业基础依然脆弱，交通能 源瓶颈制约突出问题虽有改善，但却没有得到根本改观；工业企业规模小发展 后劲不足，使得三明财政的发展步伐缓慢，困难状况日益加重。财政收入虽然 连年增长(分税制体制实施后，1993 至 1997 年，财政收入年平均增长率达 24.2%， 超过同期国内生产总值增长率 9.9 个百分点)，但是在福建省的排位从八十年代 初期的第三位降为第六位，与第七位的南平市也仅仅只差 3000 万元左右。可以 说三明财政目前基本上没有摆脱“吃饭财政”的困境，表现为： 一是财政收入总量低，政府可支配的财力少。由于经济发展的滞后，影响了财 政收入的增长。从 1997 年的情况来分析，全市完成财政收入 16.08 亿元，占全 省财政总收入 251.3 亿元的 6.4%，扣除上解中央及省的支出，实际可支配财力 仅 11.21 亿元。按财政供养人数 88887 人计算，人均财力仅 1.26 万元，仅为全 省人均财力平均数的 90%。这样的财力水平，除解决“吃饭”问题外，无法施 展更多的作为，拿不出多少钱用于基础设施建设和社会事业的发展，反过来财 政的困难又影响了经济的发展。 二是财政收入结构不尽合理，非稳定性收入比重过大，使财政收入稳定性增长 受到影响。财政收入的主要来源是税收，由于税收是国家凭借权力强制地无偿 地集中国民收入的一部分，因此税收具有强制性、及时性、稳定性的特点。但 是由于我市经济结构不合理的原因，近几年来，税收总量虽有增长，但在财政 收入中的比重却逐年下降，而非稳定性的其他收入，特别是行政性收费及罚没 收入、土地出让金收入等在财政收入中的比重却逐年上升，由 1993 年的 5.9% 上升到 1998 年上半年的 20.03%，而这部分收入大多属于列收列支，有相当一 部分要上解省财政，一部分要安排征收单位作为手续费、办案费，实际上财政 所得财力甚少；而且这部分收入随条件变化很大，收入稳定性差，给财政的增 收和收支平衡增加了压力。 三是财源分布散，主体财源不明显，征管难度大。由于三明经济特别是工业经 济总量偏小的限制，在三明整个财政收入中居于骨干地位的主体财源优势不明 显，过去支撑财政半壁江山的“木头”、“石头”，已成过眼云烟；曾经为财 政作出过突出贡献的纺织、机械行业已是昨日黄花；前几年异军突起的烤烟生 产，因政策变化，已风韵不再。全市能够为财政创造亿元以上收入的产品寥若 晨星，能够为财政提供千万元税收的企业屈指可数。主体财源不明显，零星财 源总量小分布散，一方面使征管难度加大，提高了税收成本；另一方面又使财 源培植缺乏重点，多头出击，形成不了扶持的力度。 四是市级财力偏紧，自顾不暇，中心城市作用不明显，无法发挥“以市带县” 的作用。三明市是建国以来新发展起来的工业城市，在历史上本不是一个区域 的中心，更不曾有过商埠的经历。随着市场经济的发展，商品的流通及人员的 流向更是依市场规律运动，三明无论是人流还是物流，都缺乏一定的规模，造 成第三产业欠发达；本来有优势的国有工业企业，由于几个大型企业的收入全 部归省征收，地方财政只能望梅止渴；加上区域区划的影响，农业方面的财源 又成为市级财力的缺项；分税制财税体制实施时，财政体制又由省里直接核定 到县，因此，市级生财聚财的范围十分有限，可作的文章只有工业。而这几年 由于大环境的影响，市属工业效益大幅下滑，亏损面上升，给财政创造的收入 增长不大。作为市级财政，不仅要管市级本身的各项支出，还要带动各县共同 发展，要对各县的有关项目进行资金配套，这样就进一步加重了市级财政的负 担。 二、振兴三明财政的基础在于培植财源 三明财政基础薄弱，困难较多，同收入和支出都有很大的关系。收入上不去， 支出又包揽过多，这是造成财政困难的根本原因。振兴财政，必须在增收和节 支两方面作文章，但是就三明目前情况而言，财政困难的主要原因还是在于收 入不足。收入总重不大、财力不足是财政矛盾的主要方面，不发展经济，财政 收入就上不去，单靠控支达到的财政收支平衡是一种消极的平衡，而且还可能 制约经济的发展。因此解决三明财政的困难，振兴三明财政，应把工作的重点 放在“收”字上面，在培植财源上做文章。按三明的实际情况，财源培植应从 以下几个方面下功夫。 1、要从统一思想认识方面下功夫，这是财源建设的基础。 首先要认识到财源建设的全局性、紧迫性。不能把财源培植看成仅仅是财政部 门的事，是经济部门的事。财源建设是所有部门、所有行业的共同事业。目前 财政财力较紧张，而发展经济又需要大量的财力投入，这就需要各方面的力量 的支持，一方面财政资金要引导，另一方面各部门也要牢固树立大局观念，树 立勤俭思想，压缩非生产性开支；再一方面要统一使用预算内外资金，把分散 于各部门各单位的预算外资金统一纳入财政管理，集中资金办大事，这些都需 要认识上的统一。 其次要认识到财源建设必须立足于实际，切忌跟风走。要注意搞出自身的特色， 避免山区产业结构的雷同化。 第三要注意防止急功近利的短期行为。避免以破坏环境、浪费资源为代价来谋 取短期的发展。 2、要从优化经济结构方面下功夫，这是壮大财源的前提。 三明的财源建设发展步伐不快，虽有地理区域上的原因，但经济结构上的不合 理却是更重要的原因。由于经济结构的不合理，导致经济运行总体效益不高。 因此当务之急必须把重点放在调整经济结构上。 一是继续把农业放在经济发展的优先位置，壮大基础财源。 农业是三明的重要产业，目前我市第一产业的比重较大，但这是整个经济低水 平运行中的高比重，而且基本上是一种传统的农业经济。因此要发展三明农业， 壮大基础财源，就必须走现代化、特色化的农业发展道路。 要以调整农业内部产业、产品结构，发展高优农业及特色农业，提高农业的附 加值为重点。在保证高产的前提下，调整粮食种植结构和品种结构，增加粮食 生产效益；要立足地方特色，调整各种经营结构，不宜追求全市的统一性，而 必须根据本地本县本乡的情况，集中精力搞好其中一项；要立足品质特色，调 整品种结构，不能盲目追求眼前利益而降低品质，砸自己的牌子；同时还要注 意季节性的差异影响，发展早熟(或晚熟)及反季节品种，四季互补，不断调整 品种结构和生产结构。 要在注重农业生产性开发的同时更加注重农产品的市场开发，加强农业产业化 和商品化的进程。 要加大对农业的综合投入。这里不仅仅讲的是财政资金的投入问题。而且应包 括保护农产品价格、减轻农民负担、政府投资引导、鼓励外商及个人投资等方 面。只有这样，才能真正做到把农业放在经济发展的优先位置，不断提高农业 对财政的贡献率。 二是加快工业结构调整步伐，培养骨干财源。 以产权改革，资产重组为突破口，向国有存量资产要效益财源。要对现有企业 进行战略性改组，运用兼并、收购、联合、租赁、托管、破产等方式，推动存 量资产向优势企业集聚，壮大支柱企业。也可采用出售、转让、置换现有的国 有资产，使国有资产由实物形态转换为价值形态，再用于对优势企业的投入， 培养一批规模较大，效益较高的支柱企业。 拓展企业发展空间，打破地域封锁和条块分割，鼓励企业跨地域进行投资、兼 并，加速资产的战略性重组，形成一个有利于工业结构调整的财源建设机制。 对新办企业可以采取乡乡联办，县乡联办，县县联办，市县联办等方式，把企 业规模搞大，采取分产值、分税利的方法解决利益问题；对一些立足于资源的 项目，也要相对的集中合理开发利用资源，提高整体技术含量，不要盲目重复 设点，防止重回过去“小而全”、“大而全”、“一揽子”投资的老路。 调整工业产品结构，推进产学研活动开展，加快对传统产业的技术改造，大力 扶持科技新产品，提高企业的科技水平和科技贡献率，逐步实现由传统产业向 高新技术产业转变，向科技要财源。三明的产品要改变傻大黑粗的形象，不能 老是只作为提供原材料的基地，老是吃资源吃老祖宗的饭。要跳出“立足本地 资源”的思维框框。三明的工业要发展，不能只做资源粗加工的文章，要发展 高科技，提高企业产品的科技含量。必须推进厂校(院)、厂所联姻。要舍得在 科研上投入，促进产品的研究开发和产品升级换代，不能几十年一副老面孔。 搞好工业内部行业结构调整。相应地加快轻工业及农副产品加工业的发展，改 变三明只提供原材料的现状，根据上游产品的情况，拉长产业链，同时扩张下 游产品，提高产品的增加值。 扶优扶强，培植龙头企业和龙头产品。通过企业改革资产重组、拓展空间、调 整产品结构和行业结构，以及制定财政、税收、财务、金融等各项扶持政策， 推动存量资产向优势企业、优势产品集中，并将增量资产及资产变现收入绝大 部分用于优势企业的再投入，力争在三明造就一批结构合理、规模经济、技术 先进、管理严密、产品优质、效益稳定的骨干企业(集团)，进一步确定和稳固 三明工业财源的主体地位。 三是以旅游业的发展为突破口，带动相关行业的发展，挖掘潜在新兴财源。 三明的旅游资源非常丰富，拥有两个国家级风景区和四个省级风景区，仅以旅 游景区和景点的密度计算，三明堪称“八闽之最”，资源极其丰富，自然、人 文景观相映成趣，季风气候、交通条件得天独厚，形成巨大的吸引力，为发展 旅游业提供丰厚的资源优势。但长期以来三明的旅游资源“养在深闺人未识”， 旅游资源利用率低，旅游业总量尚小，发展不平衡。许多国家旅游创汇已在 10%以 上，而三明市不到 3%，资源利用率不足十分之一，福建省旅游收入已占 的 5%，成为重点产业，而三明市不到 1%，处在重点扶持阶段，这种不协调的经 济结构与丰富的旅游资源十分不相称。 发展三明的旅游业必须确立“以资源为依托，以游客为中心”的产业思路，构 筑丰富多彩的系列产品，实现产业结构的优化。旅游业巨大的诱惑力在于她与 其它产业功能息息相关，所谓“一业兴百业旺”，旅游业可以成为“以一当十” 的龙头产业，产生全方位的经济效益，利用“人流物流交通流资金流 信息流”的规律，推动种养、加工、贸易等融为一体的经济开发，拉动“吃、 住、行、游、购、娱”等第三产业发展壮大。 有资料表明，全球旅游业中“吃住行”和“游购娱”各占 50%，而三明仅“吃 住行”就占了近 80%，可见“游购娱”的潜力没有充分挖掘。另据统计，近年 来三明市的游客平均购物仅花费 28 元人民币，可见“购”是最薄弱的环节，而 这一环节牵涉面最广，特别是第二产业、第三产业受影响最大，因此要力促旅 工贸一条龙快速发展，充分发挥自然资源，地方工艺，剩余劳动力的优势，精 设计、深加工，大力发展具有浓郁地方特色的旅游商品。 如何在旅游产品促销方面下大气力，确是值得认真探讨的，“姑娘虽好，还要 靠媒婆一张嘴”。三明的旅游资源必须靠大力的推销，才能形成现实的优势。 四是搞好项目的前期工作，培养后续财源。 培养后续财源，是财政可持续发展的保证。而选准发展项目并做好项目的前期 工作，是保证后续财源培植到位的基础和关键。 做为财政部门，在项目的前期工作中，重点应从两方面着手，一是要研究如何 加强投入。财政除千方百计筹集资金加大直接投资外，要充分发挥财政的聚财 功能，制定有效的财政政策，发挥财政资金的“引导”和“粘合”作用，综合 应用社会财力，可以采取贴息、税收优惠、加速折旧等多种方式，抛砖引玉， 引导、吸收社会资金、企业闲置资金等用于重点项目投资，有效刺激经济发展。 二是要全方位介入项目的前期论证工作。财政部门应充分发挥经济宏观调控和 综合协调的作用，积极主动介入项目建设的前期工作中，当好参谋，做好决策， 把项目建设的最佳选择和财源建设的整体性结合起来，把政府产业引导和财源 建设结合起来，实现全市投资项目最大效益。 五是实现产业结构和经济成分多元化，多领域培植主导财源，规避财政风险。 目前，各地普遍感到，财政增收的难度越来越大，收入的不稳定因素增多，这 里面有经济方面的原因，也有财政自身的原因，集中表现为结构不合理。一是 经济结构不合理。二是财源结构不合理。经济结构不合理必然带来财源结构不 合理，许多地方财源结构单一，财政收入过分依赖某几个行业甚至某几个企业， 单一的财源结构使财政收入面临着很大的风险，一旦骨干财源不景气，财政就 很容易陷入困难境地。 三明由于区域限制、交通瓶颈的影响和历史原因，造成经济成分单一，产业结 构不合理；财税体制调整后，财政收入结构不合理的问题逐渐凸显，非税收入 占有较大的比重，工商税收入逐年下降，来自非国有经济的收入比重较低，缺 乏财政收入稳定增长机制，因此，努力调整财源结构，增强财政发展后劲，避 免将来财政工作被动，财源建设应迅速向多领域培植方向转化。一要由单一的 产业结构向多元化产业结构转变。今后应注意多行业、多领域地培植主导财源， 并逐步形成规模经济，以分散和降低财政收入风险，保证财政收入稳定增长； 二要由单一的所有制经济向多种所有制结构转变。特别是非国有经济全国已成 为国民经济新的增长点，今后财政部门应努力为非国有经济提供更为有利的外 部环境，使之在拉动三明财政收入增长，激活三明国民经济发展和社会事业发 展等方面发挥更大的作用。 同时，在财源建设的过程中，要加强群体财源的开发，注重综合资源的整体配 置，注意产业链的连贯互通，逐级提高产品的附加值。如在自然资源的开发过 程中，建设群体财源，就是要在依靠科技进步的基础上，注重产品的深度开发， 把财源建设的重心由“资源型”转向“效益型”。 、要从综合应用社会资金，壮大财政实力，增强政府调控能力入手，这是财 源培植的目标。 财政状况的根本好转在于整个宏观经济环境和所在区域的经济发展总体状况。 培植财源的最终目标是壮大财政实力，提高财政收入占国民总收入的比重，增 强政府对整个国民经济的宏观调控能力。 目前，振兴财政最紧迫的事情就是把分散在各部门、单位的政府性收入还权于 政府，简单地说就是“政府管权、财政