发展权视角下农地征收补偿研究

基金项目：河南省 2012 年软科学研究计划项目（122400420055） ，2013 年度河南省教育厅科学技术研究 重点项目（13B630293） 发展权视角下农地征收补偿研究 摘要：实现公平补偿是解决农地征收中现存问题并促进社会经济健康稳定发展的重要途径。 欲达公平补偿之目的，必须明析农地价值内涵、科学测算农地价值并进而确定合理的补偿 标准， 然后将之在征收中各利益相关方之间合理分配。研究表明：农地价值包括经济价值 （现状用途经济价值和发展权价值） 、社会价值（粮食安全保障价值） 、生态价值。农地价 值各构成部分的测算应据其特点选用合适的方法，如发展权价值可以农地用途转换后的价 值减去现状用途经济价值和公共投资成本获得。合理的补偿标准应包含农地价值各构成部 分。生态价值和粮食安全价值补偿给国家，现状用途经济价值在集体和失地农民之间分配， 发展权价值在国家、集体和失地农民之间分配，具体分配情况因农业内部安置和脱农安置 两种不同的假设前提而异。 关键词：农地征收；价值内涵；发展权；测算方法；补偿标准；补偿分配 中图分类号:F301.1 文献标识码:A A Study on the Compensation of Farmland Expropriation from a Perspective of development value ZHU Xiao-gang (1.Henan radio Television University， Zhengzhou 450008 Hennan.2. Zhengzhou Vocatio nal University of Information and Technology, Zhengzhou 450046 Hennan.) Abstract: The implementation of fair compensation is an important way to solve the existing problems in land expropriation and promote the healthy and stable development of social economy. To achieve a goal of fair compensation, we must clarify farmland value connotation, scientific measurement of farmland value and go further to determine the reasonable compensation standard before making reasonable distribution between various stakeholders. Studies show that farmland value includes economic value (economic value for current use and development value), social value (value of food security) and ecological value. The measurement on components of farmland value should be flexible and appropriate according to their characteristics, for example, the right of development can be achieved in the way that converted value of agricultural land use minus the present use of economic value and public investment cost. Reasonable compensation standard should include each component of land value. Ecological value and food security value compensation must belong to the state. Economic value for current use must be distributed between the collective and peasants who lost the land. Meanwhile the development value should be distributed between the state, the collective and land losers. Specific distribution varies from two hypotheses of internal agricultural resettlement and off farm resettlement. Key words: farmland expropriation; value connotation; right to development;estimating method;standard of compensation; distribution of compensation 快速发展的工业化与城市化促使我国大量农地非农化，十一五期间和十二 五前两年，全国累计批准建设用地 347.02 万公顷，这些建设用地大部分由农地 转化而来，其中耕地就超过 150 万公顷 1。农用地转为建设用地常会牵涉土地所 有权由集体向国家的单向流转，征收则是这一流转的实现形式。近年来，因农 地征收带来的各种问题严重影响了社会经济的健康稳定发展。据调查显示，中 国每年集体维权的“群体性事件”多达十余万起，其中强行征地与补偿不足引 发的群体事件占到了 6 成左右。60%经历了征地的村庄，农民对补偿都不满意， 不满原因 69.7%来自于补偿太低 1，超过一半的农民希望国家征用土地，唯一的 要求是得到合理的补偿 2。根据土地管理法以产值倍数法确定补偿标准依 然是我国农地征收中的普遍做法。由此而来的征地补偿标准难以体现农地价值 内涵，特别是对农地发展权补偿的缺失，导致农地征收补偿标准严重偏低，失 地农民切身利益受损。十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值 收益中的分配比例” ，这体现了农地征收中显化发展权补偿的政策导向。因此， 明确农地资源价值内涵，在征收补偿标准中显化农地发展权价值，并将之在相 关利益方之间合理分配，于保护失地农民合法权益、促进社会经济的健康稳定 发展有着重要意义。 1.发展权视角下农地资源价值内涵 根据价值哲学的观点，价值是外界与人们之间的关系，即价值是指客体属 性和功能满足主体需要的一种功效或效用。这一观点在效用价值论、福利经济 学理论、存在价值论、资源经济理论中都有不同形式的体现。我国土地农转非 的逐年增加， “三农”问题的日益凸显，生态环境的恶化，使人们开始重新审视 农地资源的价值内涵。曲福田、谢高地、蔡运龙等学者从不同的角度对农地资 源的价值本质进行了研究 3- 5。和价值哲学的观点基本一致，多数学者认为农 地资源的价值取决于它的满足人们需要的能力。也就是说，抛开关于价值的意 识形态的争论，从经济学的角度来讲，农地资源的价值取决于它的功能。农地 是一个自然、生态和社会的复合体，具有生产功能、社会承载功能和生态功能。 与功能相对应，农地资源的价值应包括经济价值、社会价值和生态价值，其中 社会价值包括社会保障价值和粮食安全保障价值。 土地发展权是实现土地资源的优化配置时产生的一种权利，主要是为防止 1根据 20062012 年中国国土资源公报数据整理 土地利用过程中随意改变用途保护资源最大效率而设立 6。农地发展权即为将 农地现状用途转换为其它高经济效益用途之权利。出于粮食安全保障战略考虑， 我国实行土地用途管制制度，以土地利用规划限制了农民将农地向高收益利用 类型转换的权利，这实际上是对农地发展权的限制，使农地利用难以完全实现 其经济价值。因此，农地经济价值实际包含了现状用途经济价值和农地发展权 价值。目前，我国多数地区农村社会保障体系尚未建立，农民并不因其为农村 集体经济组织成员而享有社会保障（养老保障、失业保障、医疗保障） 。农地资 源的社会保障价值实质上通过农地的经济产出来实现，也就是说农地的社会保 障价值实质上是隐含在经济价值之中。 综上所述，农地价值包括经济价值、社会价值、生态价值，其中经济价值 包含现状用途经济价值和发展权价值，社会价值主要为粮食安全保障价值。 2.农地征收补偿标准 我国宪法第十条、 物权法四十二条、 土地管理法第四十七条都 明确规定农地征收要给予补偿。土地管理法明确规定：征地补偿费包括土地补 偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等，以被征农地前三年平均年 产值的一定倍数来确定。但以这种办法来确定补偿标准缺乏理论依据，不符合 市场经济的要求，补偿标准既非地租也非地价，仅算是土地价值的部分补贴。 相较我国，西方发达国家征地补偿范围更广、标准更高，大都以被征土地的市 场价值为基础确定补偿标准。美国征地补偿充分考虑土地所有者的利益，不仅 补偿被征土地现有的市场价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值， 同时还补偿因征用而导致邻近土地所有者、经营者的损失。加拿大征地补偿依 据土地的最高最佳用途，以征收时的市场价格补偿。英国土地征收补偿不但包 括被征土地的公开市场价值，而且包括残余地的分割或损害赔偿、租赁权损失 赔偿、迁移费、经营损失等。此类征地补偿的主要理论依据是德国学者奥 特玛雅(Otto Mayer)的特别牺牲说，该学说认为：国家合法征地行为，使无义 务的特定人对国家做出特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质，因此，本着公 平公正的原则，应对被征主体所受到的一切损失予以补偿。基于特别牺牲说， 这些国家在征地补偿时着重考虑了被征收主体的经济损失，而没有考虑农地利 用过程中所产生的强烈的外部性价值，相应的外部性价值损失也未列入补偿之 列。 2007 年 10 月 1 日开始实施的物权法明确了集体土地所有权和承包经 营权的物权性质，这意味着国家在法律层面上对农地权利的保护上升到了一个 新高度，也要求政府在行使宪法赋予的征地权力时，必须对作为独立权利 主体的被征地集体和农民给予更合理的补偿。合理补偿最重要的一个特点就是 公平，提交十一届全国人大五次会议审议的土地管理法修正案草案第 47 条 第一款也明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开 的原则制定严格的程序，给予公平补偿。 ”而此款修正得到了各方的广泛认可， 第三次修订后的土地管理法很可能明确规定“公平补偿” 。要实现公平补偿首先 要确定合理的补偿标准，而合理的补偿标准要体现因征收造成的各方利益的全 部损失。农用地征收使土地的所有权发生转移，补偿标准应体现农村集体的所 有权损失（其中包含失地农民的承包经营权损失） 。农地征收后用途一般会转为 建设用地，其粮食安全保障价值和生态价值等外部性价值也随之丧失，补偿标 准应体现外部性价值损失。因此，我国的农地征收补偿可以借鉴国外做法，基 于公平原则，充分考虑征收中农村集体、失地农民的全部经济损失。在此基础 上，将外部性价值损失纳入补偿范围。由此，农地征收补偿标准为农地的现状 用途经济价值、发展权价值、粮食安全保障价值和生态价值之和。 3.农地征收补偿标准测算 确定征收补偿标准应分别测算农地现状用途经济价值、发展权价值、粮食 安全保障价值和生态价值并将之求和。测算思路如下： 3.1 现状用途经济价值测算 因农业生产经营可获取纯收益，可采用收益法测算农地现状用途经济价值， 计算公式为： （1）1 nEasVrr 式中： 农地现状用途经济价值； 为农地农业经营年纯收益； 为农E ar 地报酬率； 为年纯收益的增长率， 为收益年期。在具体测算中需对相关参sn 数进行合理取值。计算纯收益 时，从农地年总收益中除了要扣除年总费用外，a 还要扣除正常的农业经营利润，确保纯收益来自农地自身。农地投资收益可靠 性较高，因此报酬率 应低于社会平均利润，可以长期国债利率为基础，进行r 适当的风险调整确定。随着生产力的发展、农业科技水平的提高，农业生产收 益会呈增长趋势，具体增长率 可根据历史数据推算得出。因农地征收的结果s 是所有权丧失，因此，收益年限 为无限年，公式（1）演化为：n （2）EaVrs 3.2 发展权价值测算 与农地发展权相对应，农地发展权价值是指在农地用途转变之后，由于土 地用途不同而形成的土地价格差异或者土地增值 7。这里所言土地增值是指自 然增值，不包含对土地追加投资导致的价值增长。在国外有观点认为农地发展 权价值等于农地转为建设用地后价值扣除原农业用途土地价值的余额。国内学 者沈守愚认为：发展权价值按变更用途后自然增长的价值计算。国外观点有不 妥之处，因为建设用地的价值形成包含了公共投入带来的正外部性收益，并非 全来自于土地用途的变更。相比之下，国内学者强调自然增值的观点更具合理 性，由此，发展权价值的测算公式为： （3）DJEgVc 式中： 为农地发展权价值， 用途转换后建设用地价值， 为农地现状用D EV 途经济价值， 为公共投入成本。 的取值可参照城镇综合用途末级土地gcJV 基准地价确定，若基准地价体系中无综合用途类别设置，可以各类用地的面积 占级别土地总面积的比例为权重，对各类用途基准地价进行加权平均获得综合 用途基准地价。需注意的是，基准地价对应的时点与发展权价值测算时点不同， 应根据地价指数进行相应的日期修正。 可参照前述方法测算得出。 按照EVgc 城镇基准地价中末级地设定的开发程度对应工程定额标准进行测算。 3.3 粮食安全保障价值测算 粮食安全的保障必需一定数量的耕地，依据替代原理，可以耕地开垦费作 为粮食安全保障价值的量化标准。具体思路是：首先要考察单位面积的耕地在 平均质量水平下的资本投入量，包括有形的农田水利设施和无形的土壤经济肥 力。对于无形的土壤经济肥力，既要考虑土壤经济肥力形成周期， 同时还要考 虑周期内每年的资金投入，通过求土壤经济肥力形成周期内各年资金投入的现 值之和，并考虑经济肥力形成周期内的收益损失来确定其价值 8。由此，农地 的粮食安全保障价格包括三个部分：农地固定资产投入量，假设在开发初期 一次性投入，由于投入期和测算时点大致相同，所以固定资产投入部分不计资 金的时间价值；农业生产的年平均投入量在土壤经济肥力形成周期内的折现 值；农业生产平均净收益在土壤经济肥力形成周期内的折现值。而、之 和为农业平均产出水平在土壤经济肥力形成周期内的折现值，因此粮食安全保 障价值计算公式为： （4） 1yFSnaVcrr 式中： 为粮食安全保障价值， 为农业生产年产出水平， 为折现率，FS y r 为土壤经济肥力形成周期， 为农地固定资产投入量。nc 3.4 生态价值测算 替代成本法(Replacement cost method. RCM)和条件价值法(Contingent valuation method. CVM)等方法在国内外生态价值评估中被广泛引应用。这些 方法主要适用于中大尺度区域自然生态系统服务价值评估的研究及实践。农地 征收中涉及的土地范围较小，其相关的生态价值评估属于小尺度的宗地评估， RCM 等评估方法并不适用，但中大尺度区域生态价值的研究成果可用于宗地生 态价值评估。在评估实践中，可参照宗地价格评估中基准地价系数修正法对生 态价值进行评估。具体技术路线如下：首先，评估大尺度区域农地生态价值， 或利用大尺度区域生态价值评估的既有研究成果，并将其作为基准价值。然后， 根据评估时点和待估宗地的状况，对基准价值进行日期和区域因素等修正，得 出宗地年生态价值。最后，对年生态价值进行资本化处理得出宗地生态价值。 4.农地征收补偿费分配 仅确定合理的补偿标准尚不能切实保障农地征收的公平补偿，在农地征收 实践中补偿费的分配常呈混乱状态，这使得征地过程中相关各方的利益难以保 证。根据我国土地征收的有关规定，土地补偿费由农村集体组织管理，主要用 于发展集体经济和改善生产生活条件，征用农地承包户的土地且承包期在 10 年 以上的，承包者可得 80%的土地补偿费，安置补偿费谁负责安置，谁管理、使 用，不安置的支付给个人，地上附着物和青苗补偿费支付给所有者 9。这样的 分配方式看似兼顾了征收中农民和集体的利益，但是，由于农地资源价值内涵 不清、征收补偿价格构成不合理，导致相关损失方得到的补偿与其损失不相称。 加之在具体实施时，因为监管不力以及信息不对称，使失地农民在与政府和集 体经济组织的博弈中处于明显的劣势，在补偿费分配中利益受到严重侵害。根 据“谁受益、谁投资；谁破坏、谁补偿”的原则，农地征收中的受益者和农地 资源功能破坏者应该对征收中相应的受损害者补偿。因此，要达到公平补偿之 目的，必须将补偿标准各构成部分的价值合理分配给相应的利益损失方，并以 制度保障之。 4.1 粮食安全保障价值和生态价值补偿的分配 粮食安全保障价值和生态价值源自农地利用的正外部性，在其消费上具有 非排他性和非竞争性，属于一种纯粹的公共物品 10。国家作为公共利益的代表， 是公共物品的提供者和管理者。国家运用公权征收农地，导致粮食安全保障度 下降、公共环境受损，应担负起开垦耕地以保障粮食安全、补充生态产品和服 务以改善环境的责任，这也符合国家作为公共产品提供者和管理者的角色定位。 因此，应将征收补偿中粮食安全保障价值和生态价值分配国家，并专项用于耕 地开垦、农业生产技术改进和生态重建，为人们提供更可靠的粮食安全保障和 质量更优的生态产品和服务。 4.2 现状用途经济价值和发展权价值补偿的分配 现状用途经济价值和发展权价值牵涉国家、集体和失地农民，征收实践中 失地农民的安置方式各异，相应的损失程度也不同。因此，对现状用途经济价 值、发展权价值的分配也应因不同的安置方式而异。我国的失地农民安置方式 总体可分为两类：农业内部安置和脱农安置。农业内部安置是指通过农地调整 给予失地农民一定的土地继续从事农业生产经营，将失地农民留在农村，比如： 农业生产安置、异地移民安置等。脱农安置是指农地征收后失地农民不再分配 土地从事农业生产，也相应失去农村集体经济组织部分成员权，比如：货币安 置、入股分红安置、就业安置、社保安置、留用地安置等。基于农业内部安置 和脱农安置两种不同的假设前提，对现状用途经济价值和发展权价值的分配可 参照如下思路： 4.2.1 现状用途经济价值补偿的分配 中华人民共和国农村土地承包法第三条规定，国家实行农村土地承包 经营制度，第二十条规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五 十年，林地的承包期为三十年至七十年。于农村集体而言，农地征收使其丧失 了土地所有权，于失地农民而言，其丧失的是剩余承包年期的土地承包经营权， 因此，现状用途经济价值的补偿对象应包括集体和失地农民。在农业内部安置 假设前提下，若征收后即进行农地调整，使失地农民重新获得承包经营权，则 现状用途经济价值补偿应全部归集体，并在集体经济组织成员间平均分配；若 等承包期满后再通过农地调整使失地农民重新获得农地承包经营权，应对失地 农民的承包经营权损失进行补偿，具体标准为剩余承包年期的承包经营权权益 价格，可以通过对现状用途经济价值按剩余承包年限进行年期修正获得具体数 额，剩余部分则应分配给农村集体。在脱农安置假设前提下，失地农民不再分 配土地，现状用途经济价值补偿应全部分配给失地农民。因为农民不再获取承 包经营权意味着农民对土地的共同所有权的丧失，理应对其因丧失土地所有权 而带来的损失进行全面补偿。 4.2.2 发展权价值补偿的分配 关于发展权价值的归属问题，理论界有三种观点：涨价归公、涨价归私、 公私兼顾。苏志超 11、沈守愚 12等学者认为土地增值源于公共投资的正外部性， 因此，发展权价值应归公共利益的代表国家所有。刘永湘 13、蔡继明 14等 学者从维护农村集体及失地农民土地权益的角度出发，认为发展权价值应归农 村集体经济组织所有，并在集体内部进行合理分配。周诚 15教授提出了“公私 兼顾论” ，认为发展权价值应归国家、集体、农民共有，对发展权价值分配要做 到对集体和失地农民合理补偿后“剩余归公” ，归公部分用于“支援全国农村建 设” 。公平而言，涨价归公、归私均不可取，因为农地发展权价值的产生及实现， 除了要依靠政府对规划用途变更的许可、公共设施和基础设施的建设外，还源 自土地所有权人对土地发展权的放弃，因此土地增值并非全是政府行为，它还 包含了土地所有者的特别牺牲 16。而且，农地所有权作为土地自然增值的载体， 有权对增值收益进行分割 17。党的十八届三中全会也明确提出：建立兼顾国家、 集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。因此，在发展权价 值补偿分配中应兼顾国家、集体和失地农民的利益。在农业内部安置前提下， 若征收后即进行农地调整，使失地农民重新获得承包经营权，则发展权价值应 在国家和集体之间分配。国家以征收土地增值税的形式实现对发展权价值的分 配，具体可将发展权价值作为增值额，土地现状用途经济价值作为扣除项目金 额，按照四级超率累进税率进行计算，税后发展权价值归集体所有，并在集体 经济组织成员间平均分配；若等承包期满后再通过农地调整使失地农民重新获 得农地承包经营权，应对税后发展权价值按照剩余承包经营年限进行年期修正， 并根据修正后的结果对失地农民进行补偿分配，其余部分分配给农村集体。在 脱农安置假设前提下，失地农民不再分配土地，农地征收使其失去了集体农地 的共有权，税后发展权价值补偿应全部分配给失地农民。 综上，农地资源的价值构成及征收补偿分配可以图 1 示之 图 1 农资资源价值构成及征收补偿分配 5.讨论 （1）实现农地征收的公平补偿不能只停留在学术研究层面，合理的征收补 偿标准和补偿费分配落实于征收实践需要政策法规的支持，正在研究制定的 集体土地征收补偿条例是否能明确农地的价值内涵、征收补偿费的测算方 法及分配方案，对集体农地征收的顺利进行有着重要意义。 （2）中国人