城镇化与三农问题

课程论文 课程：高级管理学 姓名：施骋 专业：技术经济及管理 学号：12120793 浅谈城镇化与“三农”问题 摘要：改革开放 20 多年来，中国在“三农”领域取得了巨大的成就，不仅改善 了“三农”的处境，而且为我国经济社会的全面进步提供了坚实基础和强大动 力。然而，近几年来，农民收入增长缓慢、农业增效困难、城乡差距扩大， “三农”问题已成为政府和理论界关注和讨论的热点。 关键词：城镇化 农村 农民 农业 一、引言 所谓“三农”问题，就是农民、农村和农业问题的总称。其中农民问题主 要表现在农民的收入增长缓慢，在社会保障、医疗保健、住房、福利等各个方 面都不同程度地受到不平等待遇以及农民经济利益得不到有效维护。农村问题 主要表现在经济发展水平低下，与城市的差距日益拉大。农业问题则主要表现 在缺乏专业化分工导致生产低效率，传统农业并没有得到根本改造，缺乏竞争 力等。而所谓城镇化是指由于工业化而引起的人口向城市集中的过程。也就是 说，城镇化是由农业人口占较大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的 现代文明社会转变的历史过程，表现为农村人口向城市人口转化及城市不断发 展和完善的过程。城镇化是社会发展的必然趋势，是世界各国发展的自然过程， 是现代化的重要标志。 我国在农村城镇化过程中还存在着一些不同程度的问题，如现行户籍制度 的限制问题、资金短缺问题、规划滞后和规划不健全问题、环境污染问题、劳 动力素质偏低问题等。这些问题直接影响到我国城市化的进程和水平，进而影 响社会的现代化进程和社会主义和谐社会的构建。研究解决这些问题的对策对 于城镇化的发展及和谐社会的构建具有重要作用。 二、我国城镇化的现状 党的十一届三中全会以来，我国城镇数量增加，规模扩展，城镇人口数量 日益上升，城镇化发展取得了引人注目的成就。2010年，我国共有城市287个， 其中，400万以上人口城市有14个，200400万人口的城市有14个，100200万 人口的城市有81个，50109万人口的城市有109个，2050万人口的城市有49 个，20万以下人口的城市有4个，城镇人口为66978万人，城镇化率已达到 46.6%。然而，按照生产结构、劳动力配置以及城乡人口结构分布状况三项指标 综合评价，我国城镇化水平仅达到国际标准的35%左右。根据发展经济学家钱纳 里的城镇化发展标准，采用世界银行20世纪80年代末各国发展数据计算，以人 均GDP值来分类，低收入国家城镇化水平为35%；中等收入国家城镇化水平为 62%；高收入国家城镇化水平为78%。我国人均GDP已经达到中等收入国家水平， 但是，我国城镇化水平与世界城镇化发展相比，还相对滞后，还面临许多亟待 解决的问题。 （一）城镇化发展滞后于工业化和经济发展水平 1978年改革开放以来，我国政府重视城镇发展，调整了城镇发展方针，逐 步将生产性城镇向消费性城镇转变，鼓励发展中小城市，城镇化滞后于工业化 的状况虽有所减缓，但是总的来说，仍然滞后于工业化。 我国城镇化滞后于工业化的状况，恰恰与世界发展中国家城镇化超前于工 业化形成明显对比。美国经济学家钱纳里对近100个发展中国家在19501970年 间城镇化与工业化水平的比较分析表明，发展中国家城镇化过程始终超前于工 业化过程。按照钱纳里的观点，我国城镇化应该高于工业化。然而，我国城镇 化却滞后于工业化，究其原因，主要是我国政府实行计划经济体制、城乡分割 体制和赶超型工业化战略，延缓了城镇化发展，造成了城镇化发展滞后。 （二）城乡结构、城镇布局与结构不合理 长期以来，我国城乡存在着二元经济结构，严重地阻碍了城乡人口正常流 动和协调发展。由于农村劳动生产力低下，大量农业劳动力和农村人口被束缚 在有限的土地上，从事单纯的种植业、林业、牧业和渔业等小农业生产，农业 规模经营无法实现，农民人均收入增长乏力，城乡结构不协调。从城镇空间布 局来看，我国城镇分布的突出特点是东密西疏，东、中、西部地区城镇化水平 呈现阶梯分布，城镇布局不合理。除此之外，我国大、中、小城镇结构不合理， 比例不协调，数量严重不足，我国国际性城市少，适应中国特点的中等城市明 显不足，而且大、中、小城市布局缺乏长远性和战略性。 （三）城镇功能不足 首先，城镇自身功能不足。主要是在城镇规划上过多考虑工业发展，对城 镇自身功能考虑不够，致使城镇基础设施设计、布局不合理，城镇基础设施资 金投入严重不足，城镇基础设施落后，城市交通拥挤，效率低下。其二，对城 市资源的掠夺性开发和过度追求经济效益，使城市环境持续恶化，绝大多数城 市河段受到不同程度的污染，部分城市地下水受到污染，且有逐年加重的趋势； 而且目前许多城市处于垃圾包围之中，城镇居民的生活质量受到严重的威胁。 其三，城镇聚集、辐射和带动功能不足。城镇作为各种物资、信息的集散地， 无论是在生产和生活的取向上，还是在信息的取舍上，都对整个区域都起着示 范和引导作用。然而，长期以来，我国城镇按照行政命令设置，要素聚集的政 策法规跟不上，资源配置机制不完善，导致城镇资源浪费，城镇对区域经济的 聚集、辐射和和带动效应不能得到有效发挥。最后，城镇功能定位不明确。有 的不具备旅游条件的城镇却硬要发展旅游城市；有的不具备文化古城特点的城 镇却硬要大造仿古建筑；有的没有资源优势的城镇却硬要在资源上做文章；有 的没有外资出口区位条件的城镇却硬要向外贸方向发展。 （四）城镇化制度安排滞后 自1984年城市体制改革以来，虽然我国政府多次对城镇化发展的政策和制 度进行了调整，但是，目前尚有许多制度阻碍了城镇化的进程，其中最主要的 是与现行户籍管理制度相关的一系列制度，主要有住房、劳动用工、人事、教 育和社会保障等制度。 经济体制改革进程的差异，也影响到城镇化的地区差异。我国的改革开放 从南到北、由沿海到内地依次推进，相应地造成东南沿海与内陆地区城镇化水 平的差异。东南沿海是我国改革开放的前沿地带，改革开放步伐较快，经济飞 速发展，吸引劳动力、资金、技术等各种生产要素的能力强，城镇化进程较快。 而内陆地区由于受旧体制的束缚还很严重，经济发展速度远远低于东南沿海地 区，由于缺乏吸引力，不能吸引人才和生产要素， 反而造成了人力、物力、财 力和技术的严重流失，致使城镇化进程缓慢，从而在整体上延缓了我国城镇化 的进程。 三、城镇化对“三农”问题的必要性 （一）城镇化有利于解决农民问题 1、 城镇化有利于农村剩余劳动力转移 农村剩余劳动力转移的途径主要有农业内部吸纳、乡镇企业就业、跨区域 流动就业和就地转移（依靠城镇化发展第三产业吸收劳动力），即中国农民所 谓的“四元就业模式”。从当前情况看，“四元”中的就地转移，依靠城镇化 发展第三产业是吸收农村剩余劳动力的主要途径。首先，对于农业内部吸纳而 言。通过发展效益农业,推进农业产业化经营，农业自身虽然能吸纳一部分新增 劳动力的就业，但由于农业资源非常有限，农业的比较劳动生产率较低，以及 农业技术进步和集约化经营，使得通过农业自身吸纳剩余劳动力的潜力是有限 的。 其次，对乡镇企业就业而言。乡镇企业曾经是吸收农村剩余劳动力的重要 力量。 但是由于乡镇企业外延式扩张能力受到抑制，出现了增速降低和资本增密现象， 吸纳劳动力能力下降，同时国有企业也相继分流出几千万下岗人员，使得乡镇 企业吸收剩余劳动力的能力下降。 再次，对跨地区流动就业而言。城镇化是社会经济发展到一定时期不可逾 越的阶段，是农村人口向非农转化的过程。城镇化的发展可以产生聚集效应推 动农村第三产业和乡镇企业得到快速发展，增加劳动力的就业水平。可见发展 城镇化是当前农村劳动力转移最有效的途径之一。 2、城镇化有利于增加农民收入 增加农民收入的途径主要有农业内部挖潜、发展乡镇企业、外出劳务、减 轻农民负担和发展城镇化等。当前就其对增加农民收入的效果看，城镇化是一 条最有效的途径。 第一，依赖提高农产品价格的传统做法已行不通。首先，改革开放以来， 我国多次提高农产品价格，尤其是1994 和1996 两年，农产品价格涨幅达42%， 进一步提价的空间有限；其次，我国加入WTO 之后，农产品价格也要受国际价 格的影响。据统计，当前我国10大类主要农产品中有9类农产品价格已接近和超 过国际市场价格，靠提高农产品价格增加农民收入较为困难。 第二，通过调整农业结构增加农民收入作用有限。我国农业基础薄弱，农 业结构调整缓慢，由于信息不畅,导致地区农业结构趋同。再加上生产的农产品 品质低、质量差，初级农产品比重大，经常出现农产品过剩，导致各种各样的 农产品大战经常出现增产不增收，甚至使农民遭受巨大损失，严重影响农民农 业结构调整的积极性。 第三，通过发展乡镇企业增加农民收入困难重重。进入90 年代后，由于国 有企业改革的深入、民营企业的发展和现代企业制度的不断完善，市场竞争日 益激烈，使得高度分散的乡镇企业发展增速降低并出现资本增密，导致吸纳农 村劳动力能力下降，直接影响农民收入的增长。 第四，依靠劳务输出增加农民收入难度较大。近几年来，由于全国各地都 十分重视劳动力转移，将其作为增加农民收入的重要途径，使得劳动力市场竞 争激烈。同时由于农村劳动力素质较低，使得跨地区转移难度加大,并出现较多 的回流，直接影响农民收入增长。 第五，通过费税改革减轻农民负担，增加农民收入后劲不足。自2000 年我 国推行税费改革以来，虽然一定程度上减轻了农民负担，增加了农民收入，但 由于税费改革导致农村财政收入困难，直接影响农村基础组织的正常运转、乡 村历史债务的化解和农村基础设施的建设以及农业税负不公等问题，阻碍了农 业的发展，使增加农民收入的后劲不足。 城镇化是增加农民收入的有效途径。由于城镇化可以产生聚集效应，首先 由于城镇化使得农村人口向城镇聚集，可以推进土地使用权的集中，有利于土 地的规模经营和农业产业化发展，提高农民收入; 其次城镇化可以促进乡镇企 业向城镇聚集，有利于土地和公共设施投入，提高资源利用率，减少污染，减 低生产成本，提高乡镇企业的经济效益，带动农民收入的增长; 再次城镇化带 动第三产业的发展，增加国内外投资，生成新的就业空间，增加农民的就业机 会，转移农村劳动力，增加农民收入; 最后城镇化的推进可以发挥其“增长极” 效应，推动农村经济发展，增加农民收入。 3、城镇化有利于提高农民素质，改变农民传统的思维和生活方式 加快城镇化进程必然使众多的农民角色发生转变,让农村人口真正享受到现 代化的生活，这不仅需要有相应的经济基础，而且要有相应的素质水平。我国 农村由于长期受传统的自然经济影响，农村人口素质较低，现代化、城市化意 识淡漠，提高农村人口的素质将是一项迫切的任务。由于农村人口向城镇集中， 使得农民改变过去以简单的血缘、地缘关系为主要交往方式，逐步建立一种开 放式和交往与生活方式。同时城市文明尤其是城市的价值观和新风俗对农民传 统观念的冲击，也使农民意识到必须摆脱落后状态，从而激发起农民的积极性 和创造性，不断提高自身的素质。观念的转变，自身素质的提高是一个长期的 过程，城镇化能够发挥其教育、科技、文化等资源的聚集与辐射功能，提高有 限科技资源的使用效率，有利于农民素质的提高。发展城镇化将是一条较为有 效的途径。 （二）、城镇化可以加快农业现代化的步伐 1、城镇化可以促进农业结构调整 农业一直是我国的弱势产业，农产品市场体系发育不足、农民的组织化程 度低、信息体系不完善，政府在处理农业与市场问题上干涉过多，导致农业结 构调整大起大落，制约农业现代化发展。城镇化产生的集聚效应体现在人口、 产业、资金、信息和科技等向城镇集中。聚集效应还体现在农业结构调整上， 一是信息聚集有利于提高农民组织化程度和农业生产市场化程度; 二是科技的 聚集，为农业结构调整提供技术支撑; 其他如资金、产业等聚集为农业结构调 整提供了保障，直接导致农业结构的优化升级和农业产业化进程的加速。 2、城镇化可以促进农业资金投入增加 加快农业发展必须加大对农业的投入，这已形成共识。城镇化既可以强化 政府在农业投入上的保障、调节、导向作用，同时由于城镇化产生集聚效应， 促进资金在城镇积聚，容易形成对农业投入的多元化格局，促进农业生产的资 金增加。 3、城镇化可以促进农业科技的推广应用 农业发展最终靠科技，而农业科技进步涉及科研、推广、生产应用三个阶 段。长期以来由于农业科技体制、技术体系和技术推广存在问诸多问题，导致 农产品的科技含量低、技术进步对农业增长的贡献率不及发达国家的50%，不能 满足农业现代化要求。发展城镇化有利于科研、教育、推广三者结合，建立符 合市场经济的农业科技体制，解决“大而全”、“小而全”问题：一是使农业 科研更加贴近农业，促进其由封闭走向开放，主动面向农业发展，造就一批新 型的农业科研微观主体，实现科研与开发的结合。二是城镇化可以带动农业劳 动者素质的提高,有利于农业科技的推广与应用，促进农业科技的转化。三是城 镇化将进一步推动农村教育事业的发展，加快农业教育，促进农业科技发展。 4、城镇化可以促进土地规模化经营 农业经营单位只有达到一定规模时，才能发挥农业机械和现代化种植方式 的作用，才能大幅度提高农业劳动生产率。大力推进城镇化进程，有步骤地将 一部分农村人口转移到城镇，促使一部分农民放弃原有的土地，促进农业的规 模化和集约化经营。同时，随着城镇化进程的加快，不断增加的城市人口对农 副产品的需求必将大幅度的上升，这对扩大农产品市场容量，稳定农产品价格， 增强农民从事农业生产的积极性，促进农业发展。 （三）城镇化可以促进农村经济发展 1、城镇化有利于消除二元结构矛盾，推进城乡一体化 由于地理区位、资源禀赋、经济基础和人文历史以及其他方面的差别，城 镇在规模效益、交易成本、要素流动等方面存在比较优势，形成增长极，由于 回波效应的存在，生产要素将从非增长极向增长极集中，从而提高资源利用率; 同时还可以通过扩散效应使生产要素从增长极向区域腹地扩散，达到对整个区 域经济发展的带动作用。城镇化打破了城乡各种资源要素流通的障碍，实现城 乡社会经济资源在城乡大范围的合理流动，城乡相互协调，共同发展，达到整 体经济效益的最优，促进农村经济发展，缩小城乡差距，从而消除二元结构矛 盾，推进城乡一体化。 2、城镇化有利于促进乡镇企业的“二次创业” 农村工业化过程中，乡镇企业遍地开花，布局分散。不仅大量占有耕地， 造成大面积的环境污染，而且由于基础设施建设相互重复、互不配套，造成社 会生产力和社会资源的极大浪费。另外，由于乡镇企业布局过于分散，相互间 的协作、交流难以深化，技术工艺和效益难以得到有效提高。城镇化是现代工 业的载体,通过生产要素的集聚、基础设施的共享、产品和劳务的辐射，使产品 成本大幅度降低，将有助于工业发展质量和效益的提高，有助于环境污染的综 合治理，有助于资源的综合利用，促进乡镇企业的“二次创业”。 3、城镇化有利于发展第三产业 目前，农村第三产业发展缓慢，发育不良，造成第三产业发育不足、发展 缓慢的深层次原因是我国城镇化水平低，缺乏第三产业发展的空间与载体。因 为城镇化的建设与发展，往往是与第三产业的发展同步的。城镇化推动现代化， 并形成巨大的投资和消费市场，拉动建筑业和诸多相关产业的发展。农村工业 化和生产社会化要求发展农村第三产业，第三产业有其强烈的人力密集特征,有 利于农村剩余劳动力转移，解决农村就业压力。城镇化必然会使农村的商业、 饮食业、服务业、旅游业以及人才、咨询、信息、保险、房地产业成为农村第 三产业发展的最大和最适宜的载体。 4、城镇化有利于保护和利用自然资源 我国人口众多，人均资源不足，特别是土地资源和水资源匮乏，发展城镇 化将有利于保护和利用自然资源。 四、推进农村城镇化发展的对策 (一)通过制度改革营造和谐的社会环境，促进农村城镇化发展 1、改革城乡二元结构，建立平等的公民制度，实现城乡一体化管理 政府应该尽快消除二元结构及其影响，对城乡居民采取一视同仁的制度与 政策，完善和落实乡镇户籍管理办法，尤其要放宽农民的城镇准入政策，对先 富起来的农民带资金到城镇建房买房落户、办厂经商实行优惠政策。如规定凡 在小城镇有固定住房和有稳定生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户 口，并在子女入学、参军、就业、社会保障等方面享受与城镇居民同等待遇等。 同时，在小城镇设立居民委员会,按城市户籍管理有关规定管理小城镇人口，形 成城乡人口有序流动机制。 2、创新农村土地流转制度，促进劳动力的自主流动 长期的小农生产使农民的乡土观念根深蒂固，既怕进了城丢了乡下承包的 土地，又怕住进了城镇，丢了农村的房产和宅基地。这在一定程度上制约了农 村劳动力的合理流动。因此，政府要探索并建立有效的土地流转制度，进行农 村土地流转制度创新。例如，可以在稳定农村土地集体所有、家庭承包经营的 基础上，按自愿有偿的原则，保留其承包土地的经营权,鼓励其有偿转让承包地 的使用权，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的 土地流转分配方式，建立以市场为导向,自负盈亏、自主服务的运行模式,形成 以政府部门服务为主、社会中介服务组织参与的土地流转体系等。通过体制改 革和利益关系调整，提高农村劳动力自主就业的积极性，为农村城镇化建设排 除障碍。 3、 科学规划,从法律上来保障小城镇建设的权威性和连续性 首先，政府对小城镇建设要做到科学规划。要做到科学规划，在规划时就 要注意以下三个方面: 一是小城镇规划要与土地利用的总体规划相结合。二是 要与保护耕地和生态环境相结合。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下， 妥善解决建设用地。三是要有详细规划。在总体规划的基础上，对工业园区、 住宅小区、主要街区、各类市场和各类公共基础设施等，都要根据国家的有关 规定和技术标准编制详细规划。其次，政府要从法律上进一步完善规划的评审、 审查、审批制度和程序，切实保障小城镇建设的权威性和连续性。 (二)施行市场化战略，拓宽建设资金多种渠道 首先，政府除了要加大对小城镇建设资金的扶持力度外,应对现行的贷款政 策进行调整。从政策上对小城镇建设资金贷款予以优惠。其次，鼓励乡镇企业 和民间资本参与小城镇的建设和投资经营,引导农民对直接受益的小城镇基础设 施投资投劳。建立起政府引导，农民和集体投入为主体，社会力量多方支持的 合理、稳定和有效的小城镇建设资金投入机制。第三，要大力发展非正规金融 组织，通过明确农村民间金融的合法地位，降低市场准入条件，引导扶持民间 金融的发展，使其成为农村金融多元化策略中的一级。第四，要积极探索新的 农村金融的抵押方式和品种，增强农民的融资能力。 (三)把发展乡镇企业与发展农村产业化相结合，大力推进城乡企业一体化 乡镇企业是农村的载体，是城镇化发展的关键。当前，我国经济发展正进 入结构调整时期，乡镇企业的发展面临着种种挑战。在此背景下，一方面，乡 镇企业应探索以产权为核心内容的企业制度创新，按照建立现代企业制度的要 求,深化产权制度改革，扩大乡镇企业的产权流动与重组，以制度创新推动乡镇 企业“二次创业”，通过乡镇企业“二次创业”吸纳更多的农业剩余劳动力。 另一方面，必须走产业化发展的道路，即立足当地资源，整合市场空间，寻找 新的契机。工业的发展也要与农业产业化经营结合起来，立足当地资源，加强 农业的关联度，以农产品加工、储藏、运销以及部分技术要求不高的农资生产 企业为主，发挥离农村近、资源丰富且来源广、劳动力价格便宜等优势，不仅 可以盘活闲置资产，还可以使农产品不断增值，实现农业产业化和农村城镇化 的良性互动。 (四)逐步完善小城镇和农村社会保障体系 目前我国大部分农村社会保障体系已经初步建立起来,许多地方完善了新农 合报销与医疗救助的“一站式”服务。一些经济条件较好的地方，开始实行城 乡统筹的农村社会保障体系。但是农村社会保障体系还有很多欠缺，针对这些 问题，首先，对于已经在城镇有固定住所和稳定收入的从事着非农业的农民工 应逐步纳入城市社会保障体系，让他们享有和城市居民平等的养老、医疗和失 业、最低生活保障等社会待遇。可以通过一定的土地流转制度实现由农村人口 向城镇人口的转变。其次，对于那些在城里还处于不稳定就业的农民工和离土 不离乡、进厂不进城的乡镇企业职工应该建立过渡性的社会保障制度。再次， 在条件不太好的农村可以实行过渡模式的社会保障制度。 (五)重视文化建设，加强职业技术和技能培训，提高农民的素质 就目前农民的素质而言，无论对经济社会的发展，还是对社会和谐稳定来 说,都存在着很多的不足。提高农民的整体素质，是城镇化中的重要环节。一方 面,要依靠农村教育体系的完善，即把学校的基础教育和大力发展与农村相适应 的职业教育和成人教育结合起来。另一方面，要建立促使劳动者主动参与职业 培训的制度。同时，可以通过社区文化建设，如文艺活动、读书社等，提高居 民的素质。 五、结束语 城镇化是实现我国农村现代化的必由之路。我国自推行农村城镇化建设以 来，确实在很大程度上推动了农村工业化的发展和农村社会的进步。不仅扩大 了内需，有效吸收了农村富余劳动力，也提高了农民的生活质量和公共服务水 平，对加快新农村建设、促进城乡协调发展、构建社会主义和谐社会目标起到 了重要推动作用。但是,我国目前农村城镇化进程中存在的问题也不可忽视。这 些问题如果不能及时解决，就会对和谐社会的构建造成不良的影响。 参考文献: 1高强.影响城镇化发展的因素探析J.经济与管理研究，2005(2). 2F.M.Listengurt, V.V. Pokshishevskiy. The social development, urbanization and the environmentJ.GorJournal