对加强农业法制建设的几点认识

对加强农业法制建设的几点认识 我国的农业法制建设在改革开放的 20 多年里取得显著的成 就，达得到了进一步的完善和健全。联系多年来、特别是最近几 年我国在加强农业法制建设方面的成绩，我们可以看到发展农业 法制建设要注意以下几个问题： ( 一 )要认识农业法制建设体现了直接影响农业和社会的发展 的重要地位和作用。 。 我国是个农业大国，近 13 亿人口中有 9 亿多是农民，农村 人口占绝大多数。农业不仅为我们提供生存的必要条件，而且为 工业提供主要原料。农业的发展状况关系着国民经济的发展和社 会的进步，关系到政权的稳定和国家的安定。没有农业的发展和 发达，就难以实现现代化，就难以满足人民群众日益增长的物质 文化需要。农业的发展固然离不开自然条件、技术条件、劳动力 资源，但也离不开与之相适应的社会环境。法律作为上层建筑， 对促进农业发展、保障农业在国民经济中的基础地位，有着重要 作用。农业法制建设要有利于促进农业经济结构调整，提高农业 综合生产能力，保障农业和农村经济的发展。通过农业立法，进 一步规范农村土地流转制度，长期稳定以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制；积极稳妥地推进农村税费改革；深化 以市场取向为目标的农产品流通体制改革，发展农产品销售、储 运、保鲜等产业，发挥各类中介组织的作用；理顺水资源管理体 制，建立合理的水价形成机制，提高用水效率，从而切实提高农 业发展水平。 (二)农业法制建设必需以尊重经济规律，保护农民合法权益 为中心。 一是要依法强化对农业的投入和扶持，保护农民的合法权益， 调动农民的积极性和创造性。由于农业受自然条件的影响较大， 我国农业生产手段又比较落后，农民生产技术水平不高，从事农 业的比较效益较差，农业在整个国民经济中仍然是一个脆弱的产 业；农民的经济实力较弱，在市场经济的大潮中，农民也必然是 一个弱势群体，尤其是我国已经加入世贸组织，将在更大范围内 和更深程度上参与经济全球化，面对国际国内两个市场，作为弱 质产业的农业和弱势群体的农民，更需要国家在世贸组织规则允 许的范围内，通过建立健全相应的法律制度加强对农业和农民的 特别保护。 二是农业法制建设要尊重经济规律，有利于实现生产要素的 合理配置，确定合理的利益格局，改革不合理的生产关系，建立 健全国家对农业的宏观调控机制。无论是农业生产力的发展和生 产要素的配置，还是农业生产活动，都必须尊重经济规律，发挥 市场机制的基础性作用。但是，市场不是万能的，本身存在着盲 目性、自发性、滞后性；农业生产活动和农业资源有其特殊性， 农民这一弱势群体还没的成为成熟的市场主体。这就要求我们在 充分发挥市场机制基础性作用的同时，加强对农业的宏观调控， 充分发挥宏观调控机制的作用。农业领域立法只有充分尊重市场 规律，保障市场机制在生产力的发展和生产要素的配置中起基础 性作用，并强化国家对农业的宏观调控力度，才能进一步促进农 业和农村经济的发展，确保农业在国民经济中的基础地位。 (三)要善于运用政治的观点分析、解决农业问题 ，建立和健 全农业法制。 农民问题是中国革命和建设的根本问题，农民占我国人口的 绝大多数，要把我国的的事情办好，必须首先解决好农民问题。 农民与农业、农村又是密不可分的，因此，说到底，农业、农村 和农民问题，既是一个重大经济问题，又是一个重大政治问题， 是我国经济发展与社会稳定的根本性问题。研究和解决农业、农 村和农民问题，必须有强烈的政治责任感，以国家的根本利益为 一切问题的出发点和落脚点，从大局出发，运用马克思主义的辩 证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法，客观地分析问 题，解决问题。农业的发展关系到国民经济的可持续发展，农村 的稳定关系到整个社会的稳定，农民的富裕关系到国家的富强。 这就需要我们从全局的高度，通过建立健全有效的法律制度，积 极稳妥地解决农业、农村改革、发展、稳定中出现的问题和矛盾， 并且加大行政执法力度，强化执法监督，努力为农业、农村改革、 发展、稳定提供有力的法制保障，创造良好的法制环境。 (四 )尊重客观规律，开源与节流并举，利用与保护并重，实 现经济、社会和环境效益的统一，促进和保障农业和农村经济的 可持续发展 农业生产具有不同于其他产业的特点，除了劳动力和生产工 具外，自然要素是其必不可少的条件，生产意味着人们对自然资 源的开发、利用，意味着向自然界的索取，而自然资源是有限的， 有些是不可再生的，有些虽然可以再生但需要很长的时间。因此， 为了保证农业发展的可持续性，利用最少的资源生产出最多的产 品，就必须认真研究和正确处理农业生产中对自然要素的开发利 用与保护之间的关系。这既是农业和农村经济发展中需要高度关 注的问题，更是农业领域立法中应当高度重视的问题。我们只有 正确处理好这个关系，实现农业生产要素的最佳配置，农业生产 才能持续发展；反之，我们就可能受到大自然的惩罚。比如，长 期形成的漫灌的农业灌溉方式，不仅浪费了大量水资源，而且增 加了农业生产成本，最终导致了水资源的短缺和土地盐碱化的加 重；再如，由于管理不力，长期以来超载放牧、滥砍乱伐，导致 了草场的退化和环境的恶化，最终使我们尝到了沙尘暴的恶果。 由于多方面的原因，农业生产要素的最佳配置和合理使用仅靠生 产者自身是难以实现的，必须依靠国家的引导，有些必须依靠法 律的强制。这就要求我们在设定基本的法律制度、措施时，不仅 要考虑生产的需要、农民的利益，更要考虑这项制度、措施是否 符合自然规律，是否符合自然要素自身的特点和要求；不仅要考 虑到这项制度、措施在本行业的积极作用，还要考虑到它的确立 和实施是否会对其他相关行业产生消极影响，把一项具体制度、 措施放到整个农业领域、农村经济的大局乃至国民经济大局和农 村社会稳定中去考虑。做到两利相较取其重，两害相较取其轻。 当前，我国农业和农村经济发展在加入世贸组织后，面临的 形势更为严峻：外国农产品大量涌入，直接影响国内农产品的生 产和价格，供大于求的矛盾将会更加突出；原有优势农产品的国 际竞争力相对下降，出口难度会增大；农民增收将进一步放缓， 农村劳动力就业将受到一定的影响。但是加入世贸组织，对我国 农业和农村经济发展，总的来说是有利有弊，利弊共存，既有机 遇，又是挑战。适应加入世贸组织的新形势，关键是要正视现实， 抓住机遇，以积极的态度迎接挑战。我们考虑，就农业法制建设 来说，应当根据“ 趋利避害、减少冲击、善用权利、扩大出口” 的 总体思路，充分反映世贸组织规则确立的基本原则，建立一套既 有利于保护和支持农业发展，又有利于促进农业市场化公平竞争 的农业法律制度。既要注重农业实体方面的立法，更要注重农业 程序方面的立法；既要注重农业资源保护和农业生产安全方面的 立法，更应注重有关市场主体、农业支持与保护、农产品贸易和 农业利用外资等方面的立法；既要履行世贸组织规则，又要灵活、 综合地用足用好世贸组织规则以及其中的例外条款，把农业发展 与扩大农产品出口、增收农民收入、实现农村稳定结合起来。具 体来说，需要研究处理好以下几个问题： (一)以加入世贸组织为契机，加快农业行政管理体制改革 加入世贸组织对农业的挑战，从根本上讲都与农业管理体制 有关。农业对外开放实际上是我国农业进行以市场取向为改革目 标的继续和延伸。应对农业加入世贸组织，必须加快农业管理体 制的改革，为提高我国农业竞争力创造必要的体制条件。要以加 入世贸组织为契机，转变农业行政管理职能，从过去的农业生产 管理，向提高农业生产的竞争力转变，从计划管理和行政干预转 变为提供“绿箱 ”公共物品服务，从过去的单一产量目标，向增加 农民收入、质量安全和可持续发展重多目标转变，从过去的农业 政策管理，向农村发展综合规划转变，强化政府在农业领域的统 筹协调与宏观调控职能，减少对农业经济事务的行政性审批，做 到政企分开。此外还要充分利用世贸组织规则，进一步推进农业 和农村经济结构战略性调整，建立和完善我国农业的支持和保护 体系，强化市场体系建设，按照精简、统一、效能的原则，理顺 农业领域的行政执法体制，合理配置行政执法权，防止多头执法、 多层执法，提高农业领域的行政执法效率，尽快建立适应加入世 贸组织新形势的农村经济体制和运行机制。 (二 )、通过法律手段提高农产品竞争力的同时健全农业支持 和保护方面的法律制度。 首先要通过法律手段进一步推进农业和农村经济结构战略性 调整，提高农产品质量，增强农业的国际竞争力。对农业和农村 经济结构进行战略性调整，是新的历史条件下我国农业和农村经 济发展的必然要求，也是积极应对入世挑战的根本性措施。通过 农业区域布局调整，优化资源配置，发挥各地的比较优势，构建 有一定竞争力的优势产业带；通过农产品结构调整，全面提高农 产品质量和安全水平，切实提高我国农产品的质量竞争力；通过 农村产业结构调整，加快发展农产品加工业，大幅度提高农产品 的附加值，提高农业综合生产能力；通过农村就业结构调整，加 快转移农村劳动力，拓宽农民增收渠道。今后，农业法制建设就 要体现新形势下农业和农村经济结构战略性调整的要求和目标， 促进和保障这一战略性调整的顺利进行，从而使我国农业发展达 到一个新水平，整个农村经济形成一个新局面。 其次要通过法律手段规范和培育农产品市场主体，强化市场 体系建设，提高农民的组织化程度和抵御市场风险的能力。在坚 持农村土地家庭承包经营制度不动摇的前提下，不断探索新的组 织形式和生产方式，培育具有市场竞争力的生产、经营主体，推 进农业产业化经营和规模经营；加强农业合作社方面的立法研究， 通过政府对合作社提供的合法补贴，降低农业生产成本；尽快研 究制定规范农民专业合作社方面的法律、行政法规，引导、鼓励 和规范农民专业合作经济组织的健康发展，提高农民在市场竞争 中的组织化程度；注重对不同规模、不同所有制形式的市场主体 的培育，鼓励有国际竞争力的企业到国外创办农业企业；建设重 点小城镇，转移农村富余劳动力，促进农民就业；实施农业产业 化经营，重点扶持龙头企业、专业性服务组织和市场中介组织等 市场主体，实现农业的规模效益；整顿和规范市场秩序，尽快形 成一个统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系；坚持依法、 自愿、有偿的原则，建立和完善土地流转制度；不断提高农业生 产率和农业竞争能力。 再次还要建立健全我国农业支持和保护方面的法律制度。一 方面，要利用农业协议对发展中国家的特殊和差别待遇，健 全农业保护措施立法。同时，要利用农业协议例外条款，健 全农业间接保护措施立法。主要是：(1)建立健全援助贫困地区 的法制制度。利用世贸组织规则中的“绿箱政策” 实现政府对贫困 地区援助计划下的合法支付，进一步加大对贫困地区的援助力度， 促进贫困地区尽快脱贫致富。(2)完善农业投入方面的法律制度。 要加强农业设施建设方面的立法研究，加大农业基础设施的投资 力度，改善农业生产条件，降低成本，提高效益；利用世贸组织 规则中的“绿箱政策 ”， “黄箱政策”和“微量允许标准” 条款，建立 健全农业投资援助和补贴方面的立法，通过对农业结构性缺陷的 支付补偿，为农业生产者提供必要的资金支持和技术服务，特别 是要重点研究改革农业补贴的方式、环节、对象，将原来流通环 节的补贴，重点转移用于生产环节，并补贴给农业生产者。(3) 加强农业保险方面的立法研究，通过政府支持，降低农业生产风 险，保障农民收入。同时，还要抓紧完善农产品进出口管理、农 产品质量标准、动植物检疫、野生动植物进出口管理和农业转基 因生物安全等方面的法律、行政法规。 (4)建立健全农业环境保 护方面的法律制度。重点加强面源污染的控制、改善农产品生产 环境，通过实现政府在环境计划下的支付，达到为农业提供多种 支持的目的。(5)建立健全农业灾害救济方面的立法。通过对自 然灾害的救济支付，保障农业生产者的最低利益。 (三 )农业法制建设中要注意可持续发展，重视生态保护和环 境建设 农业领域的许多立法项目涉及自然资源的开发利用和环境保 护问题，有些立法本身即属于典型的自然资源立法，如森林法、 草原法、水法、水土保持法、野生动物法等。但也有一些问题上 的有关法律还不够健全，还需要建立。1992 年召开的世界环境 与发展大会，提出了可持续发展的战略思想，要求人类在利用环 境和资源的过程中认真协调好社会、经济和生态等各种因素之间 的关系，这是人类认识和发展战略的一个重大转折。我国政府高 度重视可持续发展问题，专门制定了中国 21 世纪议程和有 关的行动方案，并明确提出实施科教兴国战略和可持续发展战略。 可持续发展战略要求在相关的立法中引入符合市场经济规律和市 场机制要求的法律调整手段，突出经济、社会和环境之间的协调 与统一。但是，如何在农业法制建设中全面体现可持续发展的要 求，还需要我们认真研究，进一步健全。 (四) 研究、借鉴农业生产力发展水平较高的世贸组织成员 运用法律手段调整和支持农业的成功经验，完善我国农业法制 世贸组织成员、特别是农业生产力发展水平较高的成员在运 用法律手段调整和支持农业方面有一些比较成功的经验，值得我 们参考、借鉴。一是，通过严密的法律制度和措施来干预、支持 和保护国内农业，实施对农业的宏观调控。例如，美国在罗斯福 新政时期就制定农业调整法 ，通过立法并在法律的框架内强 化政府对农业的干预。在美国，不管民主、共和两党谁来执政， 法律始终是政府干预农业的重要手段。1996 年的美国联邦农 业发展和改革法 ，就是一个典型的农业支持和保护法案。该法 案通过无追索权贷款和农产品销售贷款确立了农产品销售保护价 制度；通过制定促进农产品出口计划、潜在市场开发计划以及市 场发展计划等贷款或援助形式帮助本国农产品提高国际竞争力。 二是，在法律的框架下，对农业政策进行调整，从法律上明确对 农业的支持和保护。例如，1998 年的欧盟 2000 年议程 ，通 过将价格支持补贴转为对贫瘠低产地区农业发展、环境保护和市 场营销的支持来保护成员国的利益。韩国的世贸组织履行特别 法规定对受加入世贸组织影响的农民进行补贴。三是，政府通 过政策引导、宏观调控和强化执法等实施对农业的干预。例如， 在美国任何组织一旦发展到足以实施行业垄断或者价格垄断的时 候，司法机关就会以“ 反垄断法 ”为由，强制将其分解或者责令其 退出，但只有农业合作社是个例外。也就是说，农业合作社在规 模和市场价格的形成方面不受“反垄断法” 的限制。四是，利用世 贸组织规则和争端解决机制，维护本国农民和农业经济组织的合 法利益，促进了整个国内农业经济的良性循环。印度诉美国、欧 盟对大米、海产品进行不正当限制案件就是利用世贸