国外食品法与我国食品法的比较研究

国外食品法与我国食品法的比较研究 摘 要 本文从发展进程、现行法规和未来发展方向三个方面着手，对国外食品法 与我国食品法进行了比较研究。 首先，从历史出发，研究了国外与中国食品方面立法的进程，并分析了当 时的历史背景；其次，以两部主要法律为蓝本，分析了美国与中国现行食品法 的侧重点；最后，通过分析当前形势和现行法规，得出了未来外国与中国在食 品立法方面的重心所在。 关键字：食品法； 中外对比； 立法进程 1.引言 俗话说：民以食为天。古今中外，人们对于食品的关注度一直很高。食品 法作为食品行 业的一个标杆，自然也成了大家讨论研究的对象。本文针对中国和外国（主要 是美国）的食品法的发展历程，现行法规以及未来发展方向做了一个比较研究， 希望能作为想要了解食品法相关知识的人一个入门参考。 2.对比研究 2.1 中外食品法发展历程 美国早期涉及食品安全的有关法律是从英国继承下来的。1202 年，英国第 一个食品法面包法颁布，严禁在面包里掺入豌豆或蚕豆粉造假。美国 联邦政府对药品的管理最早始于 1820 年。当时，11 位医师在华盛顿特区召开 会议，制定美国药典这是美国第一部标准药品法典。1880 年，美国农 业部首席化学家彼得科利尔对掺假食品进行调查后，建议通过一部全国性的 食品和药品法。该议案当时被驳回。随后的 25 年中，国会提出 100 多个关于食 品和药品的议案，并不断有单项法律获得通过，如 1897 年通过了茶叶进口法 ，1902 年通过了生物制品控制法 。国会还拨专款给政府化学局，研究防腐 剂和色素对健康的影响。这些研究引起人们对食品掺假问题的广泛关注，公众 对通过一部联邦食品和药品法的支持率大大增加。 这段时期，英美等国在食品方面颁布的法律都还很单一，而且涉及面还很 窄：主要是化学、药品。从美国成立到第一部关于食品方面的法律通过，一共 是 37 年。而进入 19 世纪下半叶后，英美等国在食品方面的立法速度明显加快， 所涉及的方面也增加了，同时还成立专门机构。说明了当时食品问题越来越受 到执政党的关注，民众对于食品规范的呼声也越来越高。 进入 20 世纪后，美国在食品方面的立法进程明显加快，涉及的内容也更加 宽广。1906 年 6 月 30 日，美国通过了第一部食品和药品法 。该法禁止冒牌 和掺假的食品、饮料和药品。当天，还通过了肉类检查法 。由于当时肉类加 工厂卫生条件差，食品中含有有毒防腐剂和染料，这类法律适时出台，迎合了 市场的要求。此后，不断有修正案获得通过。同时，按农业拨款法 ，将食品、 药品和杀虫剂管理局简称为食品和药品管理局。 此后，美国与时俱进，继续拓展食品方面立法的宽度，并且针对新的问题， 不断提出新的法案。1944 年，国会通过了公共健康服务法 。该法涉及的健 康问题十分广泛，包括生物制品的监管和传染病控制。1945 年， 青霉素修正 案要求食品和药品管理局检验并保证所有青霉素制品的安全性。后来，修正 案将该要求扩展到所有的抗生素。1983 年，此种控制已无必要，该法案被废除。 此后， 食品添加剂修正案 、 色素添加剂修正案 、 药物滥用控制修正案和 婴儿食品配方法等相继出台，使涉及食品和药品安全的法律日臻完善。 相对于外国，中国因为其特定的历史原因，所以在食品方面的立法起步较 晚，在初期的发展也相对较为缓慢。1958 年 1 月中央人民政务院第 167 次会 议批准的卫生部关于全国卫生行政会议与第二届全国卫生会议的报告一文 正式提出了“ 卫生监管制度 ”，文中明确提出了“重点推行卫生监督调度” 。1958 年我国又实施了放射卫生监督等等，基本形成了各级政府卫生机关领导下的， 分别由各级卫生防疫站承担环境卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生和传染 病防治的监督管理体系。此阶段的食品安全政策对违法行为所应承担的相关法 律责任大都规定明确，但缺乏国家强制力的保障。这一时期，立法的重点也放 在了食品安全上，这也使得我国的食品法总是和安全挂钩。 1966 年 1976 年间是新中国历史上比较艰难的岁月，我国的食品卫生 工作也没能逃过这一浩劫。因此，这段时间的食品卫生立法、卫生监督体系建 设和卫生检疫防疫工作也几乎全面停顿，几乎没有任何进展。 改革开放以后，中国在食品方面的立法步伐显著加快，并且逐步与国际接 轨，这也和那时期的时代背景有关。 1981 年 9 月，中华医学会第一届全国食品卫生学术会议对食品卫生法 的制定进行了专题讨论。1982 年 11 月 19 日全国人大常委会公布了食品卫 生法 ，规定于 1983 年 7 月 1 日试行。 1985 年 12 月 1 号颁布了食品安全性毒理学评价程序（ 试行） 。 1990 年首次全国卫生监督会议是卫生监督体制改革的前奏，也是卫生监督 史上的里程碑，当时提出了“强化行政法，监督检测合理分开，统一综合管理， 建立新的卫生监督体系” 的目标。 1994食品安全性毒理学评价程序正式作为国家标准颁布。 1995 年 10 月 2 日，卫生部组织召开国际卫生政策规划会议。 1995 年 10 月 30 日，第八届人大常委会十六次会议通过了经过修订的 食品卫生法 。 1996 年 3 月，卫生部为适应食品卫生法执法主体的转变，发布了 进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知 。 2009 年 2 月 28 日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了中华人 民共和国食品安全法 。 这一系列法律法规的制定与颁布，标志着中国在食品方面立法的逐渐完善。 体现了国家和人民对食品、卫生等的密切关注。不过，越来越密集的法令的颁 布与修改，也从侧面反映出中国近些年来在食品、卫生等方面涌现出来很多问 题。 2.2 现行法规 2011 年 1 月 4 日,美国总统奥巴马总统签署了FDA 食品安全现代化法 ， 其成为美国第 111 届国会第 353 号法律(Public Law No: 111-353)并付诸实施。 该法对 1938 年通过的联邦食品、药品及化妆品法进行了大规模修订，可以 说是是美国食品安全监管体系 70 多年来改革力度最大的一次调整和变革，标志 着美国的食品安全监管体系从过去单纯依靠检验为主过渡到以预防为主。法案 的实施扩大了 FDA 的权力和职责，也势必增加食品生产企业的成本和承担的责 任，加大了输美食品阻力。 FDA 食品安全现代化法的主要内容可以分为五个关键领域： (一)预防控制新法把预防放在 FDA 的首位。FDA 首次获得法律授权， 要求在食品供应链的所有环节建立全面的、基于科学的预防控制机制。 (二)检测和遵守新法对 FDA 检测食品生产者的频率作出了明确规定。 FDA 致力于以基于风险的原则分配其检测资源，同时采取创新的检测方式。 (三)进口食品安全给予 FDA 新工具以确保进口食品符合美国标准。例 如，新法首次要求进口商必须验证其海外供货商为保证食品安全而采取了充分 的预防控制措施。 (四)应对FDA 首次获得授权，可以对所有食品实施强制召回。 (五)增强伙伴关系新法认识到加强所有食品安全部门合作关系的重要 性。比如，该法指示 FDA 完善州、地方、海外领地食品安全官员的培训。 美国认为建立一套新的食品安全体系是一个长期过程，因此美国国会在这 项立法中设立了具体的执行日期，一些授权即刻生效，如强制召回的授权；还 有一些授权要求 FDA 筹备和发布规定和指导文件。 FDA 食品安全现代化法授予食品和药品管理局新的工具，确保进口食 品符合美国标准，从而保障美国消费者安全。具体包括： (一)进口商问责进口商必须验证其海外供货商采取了充分的预防控制 措施，确保食品安全。这是进口商第一次被要求执行基于风险的外国供货商验 证程序。 (二)第三方认证FDA 可以授权合格第三方检测者确认外国食品设施符 合美国食品安全标准。 (三)企业注册要求外国企业每两年进行一次重新注册，注册时间为偶 数年的 10 月 1 日到 12 月 31 日。第一次重新注册将在 2012 年的 10 月到 12 月 期间进行，法案规定 FDA 不向企业收取注册费。法案还规定，FDA 有权在某些 情况下暂停某企业的注册，以避免该企业的任何食品进入美国市场。 (四)高风险食品FDA 现在有权要求把合格的第三方认证作为高风险食 品进口美国的先决条件。 (五)自愿合格进口商计划FDA 建立一个自愿捐助的、以用户交费为运 作资金的自愿合格进口商计划，为参加该项目的进口商提供快速审批和进口程 序。要想加入该计划，进口商要进口的食品必须产自获得权威第三方认证的企 业。FDA 将在风险考量的基础上准予合格的进口商进入该计划。 (六)境外检测在签署法案后的一年内，FDA 将增加对外国企业的检验， 随后的五年中，每年都增加检验次数。2011 年美国将对我国 80 家企业进行检 验，5 年后对中国企业检验数量预计将达到 2560 家。法案授权 FDA 对国外食品 企业的二次检验进行评估并收取一定费用。FDA 的初次检验不收取任何费用。 二次检验的费用是指对初次检验时发现的食品安全问题进行二次检验时产生的 费用。 (七)拒绝入境FDA 现在有权禁止拒绝接受其检测的食品入境。 (八)强制召回FDA 有权对所有进口食品实施强制召回。在下达召回命 令之前，企业有一次机会参加非正式的听证会。 中国现在在食品卫生、食品安全等方面有中华人民共和国食品卫生法 中华人民共和国食品安全法 中华人民共和国食品安全法实施条例 流通 环节食品安全监督管理办法等一系列法律法规，对食品行业从原材料、生产、 销售、售后保障等诸多环节进行了详细的规范。 以中华人民共和国食品卫生法为例做说明。 进入新世纪以后，中国在食品卫生、食品安全等方面涌现出很多的新问题。 针对这些新的问题，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第 七次会议通过了中华人民共和国食品安全法 ，并且予以公布，决定此法子 2009 年 6 月 1 日起施行。 新的中华人民共和国食品安全法在很多方面都做出了重大修订，具体 如下： 首先，取消了以往的免检食品。新实施的食品安全法规定，食品安全 监督管理部门对食品不得实施免检，将此前国务院废除免检的措施法制化。而 进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。 省食安办负责人表示，“免检”并不一定都是安全的，有时它会麻痹消费 者。而质检部门因企业既往“产品质量长期稳定”而予以免检，容易导致企业 在没有监督的情况下，放松对自身的质量要求。 其次，制定了一个统一的标准，让食品卫生、安全得以规范化。 “不标准”，一直是我国食品安全监管的软肋。以黄花菜为例，根据卫生 部门的标准，它不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门的 规定，黄花菜属于干菜，且明确了其二氧化硫残留标准。如此“打架”的食品 标准难免会让食品生产企业无所适从。 新实施的食品安全法对食品安全标准进行了整合，这意味着今后我国 食品安全有了统一标准，监管的目标和尺度将更加明确。 再次，新法规确立了食品召回制度。 根据新法规，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立 即停止生产，召回已经上市销售的食品。生产不符合食品安全标准的食品或者 销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向 生产者或者销售者要求支付价款 10 倍的赔偿金。 同时，新法规规定：任何食品添加剂目录外的物质都将不能使用。 省食安办有关负责人表示，食品安全法对食品添加剂首先实行严格的 审批管理。目录里面没有的，哪怕暂时证明对人体没有害处，也不能添加。而 使用了什么添加剂以及用量，都要在产品的外包装标签里严格地注明。标签必 须和实际内容相一致，否则就要接受处罚。 最后，新法规规定：保健食品不能宣传治疗功效。 具有特定保健功能的食品，在标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能， 内容必须真实，应载明适宜人群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其 含量等。专家表示，这一法律条款，给保健食品设定了必须遵守的“硬杠杠”： 如果是按照保健食品审批的，宣传过程中就不能对消费者说“服用后能预防、治 疗什么什么疾病” 。 对比中外关于食品卫生法规，发现两者都对食品召回做出了明确的规定， 这也说明了食品召回现在受到了世界范围内的关注。但美国的食品法规更注重 进口方面的问题，中国的法规更关注与生产环节，这也表明了两个国家在食品 这一领域扮演的不同角色：美国体现了消费，中国着重于生产。 2.3 未来发展方向 在美国，FDA（食品和药物管理局）的权力很大，特别是在 2011 年奥巴马 签署了FDA 食品安全现代化法之后，FDA 的权力登上了一个巅峰。所以未来 可能会出台一些政策来限制 FDA 的权力。 同时，现在美国的法规将重心放在了进口之上。经济危机过后，消费能力 会进一步提升，所以未来的重心应该还是进口，而且还会更加重视。 对于中国，食品卫生、安全受到了越来越多的关注，但民众对于食品相关 的法律法规却知之甚少。所以未来的一个方向应该是如何有效的让更多的人了 解这些法律知识，来保卫自身的权益。 另外，对于现在的中国，只靠政府部门的监督机构还远远不够。因此，媒 体和民间的监督力量就显得很重要了。所以，在未来出台的法律法规中，需要 明确规范这两方面力量的权力，让他们敢做，同时又不越权。 最后，随着全球化、地球村等概念的进一步加深，中国也需要更多的考虑 国际化的问题。 参考文