对集体土地高效利用与新农村建设的思考

对集体土地高效利用与新农村建设的思考 李传祥 （湖北省南漳县国土资源局 湖北南漳 441500） 摘 要：集体土地高效利用是坚守 18 亿亩耕地红线 的重点，也是加快新 农 村建设的重点。自全国上下开展节约集约用地、新 农 村建设以来， 为农民的生活 环境和生产条件改善做出了一定贡献，但也还存在观念不更新、形式主义花架子 等问题。 为此，必须加以思考和探讨。 关键词：土地利用 新农村建设 十七届三中全会让国人再次注重农村，特别把节约集约 用地和建设社会主义新农村作为农村一项重要的任务，我们 俯视各种土地利用存在的问题，无不为之担忧。 一、 集体土地利用存在的问题 集体土地是指农民集体所有的土地，也叫劳动群众集体 所有的土地。随着市场经济的逐步发育，集体土地管理面临 的问题十分突出，难度越来越大。当前集体土地特别是集体 建设用地重要问题是： ( ) 宅基地面积过大 传统的观念带来集体土地大量浪费。全国 8 亿农民按 每 5 口之家进行匡算宅基地，约 1.6 亿户农民，按照每户宅 基地 2 亩面积计算，全国农户宅基地约 3.2 亿亩。据调查，我 县的农民宅基地达 24 万亩，相当该县耕地总面积 103.8 万亩 的 23.12%。平原丘陵地区户平宅基地、宅园地达 1.2 亩以上， 山区地区户平宅基地、宅园地达 2 亩以上。 ( ) 违法用地问题较重 在全国土地执法百日行动清查的三类土地违法案件中， “以租代征 ”1.87 万件，涉及土地面 积 32.1 万亩；圈占土地 0.15 万件，涉及土地面积 107.3 万亩；“ 未批先用”1.15 万件， 涉及土地面积 197 万亩。当前，农村宅基地突出的问题就是 乱占滥用，据报载 ，1989 年全国共发生土地违法案件 46.5 万件，违法占地面积 30 万亩，其中农村宅基地建设违法占地 案件 44.8 万件，违法占地面积 7.6 万亩，分别占总数的 96.4%、25.3%，与 1988 年相比违法占地案件上升了 22.4%， 违法占地面积上升了 18.5%。2005 年 1 月至 20007 年 8 月， 银川市共查处土地违法案件 139 起，涉及土地面积 420.13 公 顷，其中耕地 317.56 公顷，按违法用地主题分类，属农村宅 基地违法建设的 93 起，涉及土地面积 20.47 公顷，其中耕地 13.67 公顷，占违法案件宗数的 67%。银川市已对 6 名参与违 法建设的村干部予以处分，提出党纪政纪处分 3 人，对 2 件 非法占地面积较大的违法案件依法移交公安机关及检察机 关。我县 1989 年在对全县 252 个行政村执法检查中，共查处 各类违法占地案件 602 件，违法占地面积达 289.68 亩。非法 转用现象普遍，根据历年卫片检查的数据估算 ，每年新增 建设用地 95%以上属农村集体农用地。1997 年至 2006 年， 全国村庄年均新增面积 92 万亩，占新增建设用地总量的 15%。 ( ) 空心村、田中村到处可见 当前，农村出现很多空房，这些空房的主人或已迁入城 镇居住，或已去世而继承人为城镇户口，空房占用了大量宝 贵的集体土地。2008 年 10 月 28 日南方日报一篇对广东省 的空心村的调查，道出了仁人志士的心声，一片茅草、一栋 栋空房、一句句真言，描绘了空心村 “说村不是村，有院没有 人。说地不是地，草有半人深” 的真实 形象。广东省有调查表 明 ，坑 贝 村共有 6000 多人，150 多户，老村常住人口不足 5 户，绝大多数已经搬走。珠村村民户籍 800 多户，常住人口 不足 10 户。类似广东空心村的现象，全国各地无处不有，空 心村造成的土地浪费，实在令人心惊。我县的九集镇、武安 镇、城关镇、清河区据不完全清理，共有空心村的现象 200 多户，田中村的现象 400 多户。 上述情况主要有以下六种表现形式： 1 非法买卖。一是村民以出售房屋为名，变相买卖土 地，这在城镇郊区较为突出。二是村干部以壮大经济组织为 由，直接出售地皮。 2 批少占多。有些村民在新建、修建、改建住宅时，擅 自扩大用地面积。 3 住新霸旧。一是骗取批准，新的宅基地批准后，不拆 除旧宅，一户多宅现象严重。有的村干部以支持国土资源工 作为由，获得一处宅基地又申请一处宅基地，公路修到哪里， 新的宅基地申请到哪里，房屋盖到哪里，旧宅基地卖一处又 一处，形成领导有样，群众效仿，全村泛滥的混乱局面。武安 镇一村主任在公路边建房买房高达三处。 4 未批先占。有的农民在申请新的宅基地未获批准之 前，抢先建设，形成违法事实，给执法拆除增加重重压力。 5、 以租代征。就全国而言，当前农村集体建设用地出 现以村组名义擅自改变农村集体土地利用性质和用途已成 为违法供地的主渠道。华北某市到 2006 年年底 ，由村组织 自行审批的用地达 5 万多宗，面积 480 多平方公里，分别占 全市乡村企事业用地宗数的 77%、67%。我县城关镇某村仅 2007 年就发生 7 宗以租代征问题。 6 非法入市。一些村组以招商引资和投资商合作经营 的名义占用农用地非法开发、建造、销售商品住宅。 二、 存在问题的原因 出现这些问题绝非偶然，主要原因有： 村庄规划滞后。新土地管法颁布实施前，大多 数村结合本村实际开展了依山傍水式、条台式、街巷式的新 农村建设，有效地节约集约利用了土地。新土地管理法颁 布后，由于放松了村庄土地利用规划的管理，没有将村庄土 地利用规划纳入土地利用总体规划和城市建设规划同等位 置加以重视，造成了村庄建设速度缓慢，发展水平。特别在 农村税费改革减轻农民负担以后，由于部分国土资源部门受 利益所驱动，造成农民乱占滥用、哄抢土地等违法占地案件。 于此村庄建设曾一度出现自由式发展，缺乏统一的、长期的 规划，房屋布局零乱、样式不一，基础设施落后，居住环境较 差。 法制观念淡薄。长期以来，土地私有制观念在人 们头脑中还没有彻底消除，视使用权为所有权，特别在近几 年惠农政策的提高、市场经济意识的增强，私欲观念的膨胀， 对宅基地越发产生了有比无强，多比少强，大比小强的心态。 管理不严，执法不严。由于“ 两种”怪象作用，乡 镇国土资源所认为减轻农民负担取消农民建房用地费税政 策后，单靠每户 5 元钱土地登记工本费的一点微薄利润来维 持正当办公费、交通费开支，实在是对农民建房用地管理不 了也管不好；村组干部认为土地管理是国土资源部门的事， 国土资源部门不管，我们管是干得罪人同样放任自流。加之 一些组干部私利熏心，利用职权之便随意侵占集体土地，造 成一些群众也纷纷效仿，给县级国土资源部门依法查处案件 设置重重障碍。 三、 解决问题的办法 党的十七届三中全会明确指出：“必须切实保障农民利权 益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为 农村一切工作的出发点和落脚点”。“ 要使广大 农民学有所教、 劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。我们必须牢牢 抓住“ 集体土地高效利用” 这篇大文章， 坚守 18 亿亩耕地红 线不放松，保住粮食安全不动摇，维护农民利益不懈劲。主 要做好以下三点： 一一一 结合新农村建设，积极推行农村住房制度改革 1、推进农村住房改革。解放以来，我国农村住房制度经 历了一个由分散到集中，再分散的发展过程。50 年代末，我 国农村基本普遍实行的“前三后七” （房前三丈，房后七丈的 进深）用地制度，宽打窄用，严重浪费土地，60 年代中期，随 着土地管理逐步深入，一度掀起了新农村建设的热潮，形成 了依山就势，节约集约用地的农村住房制度，对凡进驻新农 村居住的农民，每户由人民公社发放一台黑白电视机购物卷。 70 年代末，由于村庄土地利用规划的滞后，加之农民对农田 承包责任制责任感的增强，农民建房基本处于无规划、无秩 序的进行，原来集中式住房制度又倒退到分散居住的格局。 田中村、空心村到处可见。为了迅速扭转这一状况，促进节 约集约用地，必须实行农村住房制度改革。90 年代末，为了 实现好农民“住有所居 ”的愿望，应积极推 进农村住房制度建 设与改革，保护农民的基本权益。湖北省钟祥市的彭墩村、 宜昌市的宜都区，河南省的郑州市、安徽省宁国市、浙江省 的绍兴市等地都有现成的经验和做法。在当前农村经济状况 不算富裕的前提下，一要明确农村住房改革的目的意义。传 统的农村住宅在建设形成过程中，由于受历史条件、经济水 平、思想观念等因素的影响，存在着许多不足和问题。一是 布局分散零乱。在农村住宅建设的漫长过程中，由于没有一 个长远的、系统的规划，住宅建设随意摆布的问题十分突出， 农户居住分散，全国农村人均用地面积达 150 平方米，突出 以单家独院为主，村庄布局零乱，曲折交织的道路、水路及 村庄周围的隙地，严重浪费了土地、供电、供水等各类资源。 二是没有明显的功能分区。村庄内居住、工业、商贸、文教、 行政等功能的布局相互穿插，杂乱无章，不仅档次低、村容 村貌差，而且直接影响了各类要素的优化配置。特别是小规 模、高能耗、低科技的家庭工业和个私企业散布在村庄之内， 不仅降低了土地利用率，更引发了空气、河道、噪声等环境 污染问题。三是安全隐患诸多。传统的农村住宅由于对道路、 水路、电路等没有统一的规划，致使农户各自为政，常常导 致道路、水路阻塞，引发火灾事故和邻里矛盾及纠纷，处理 难度较大。四是违章建筑面广。部分农民因利益驱动，私搭 乱建的现象比较普遍，大量的违章建筑出租房成了许多村民 的稳定收入来源。鉴于上述实情，实施农村住房制度改革， 有利于统筹城乡发展，推动城市基础设施向农村延伸、城市 公共服务体系向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射；对于 改善农村人居环境，优化农村村庄和城乡用地布局，节约集 约用地，促进农业规模经营，加快推进城镇化进程都有积极 的意义。二要摸清推进农村住房改革的制约因素。在农村住 房改革推进的过程中，可能发生一些制约因素：一是村民担 心利益不能很好保障。村民担心住房制度改革会给他们带来 “失地” 、“失房”、“ 失 业”、“失财” ，思想阻力大。一旦推 进住房 制度改革，很多家庭企业、民营企业必须另找经营场所，导 致经营成本上升。同时，推进住房制度改革后，部分村民势 必失去违章建筑出租房租金。二是政府推进改革的决心不够 大。由于农村住房制度改革的难度大，决策层和有关部门对 如何组织实施没有达到真正的共识，总以为村民对自行建房、 低层别墅和单家独院式的居住方式，情有独钟，根深蒂固， 广大的群众会不支持、不接受这项改革，而事实上已有相当 一部分村民随着生产生活方式的改变，不满足现在的居住方 式，对农村住房制度的改革有着殷切期待。个别部门还缺乏 责任意识，没有从促进社会经济的文明发展、和谐发展的高 度来认识农村住房制度改革，工作力度不够，氛围没有形成， 没有或很少有对农民公寓的政策扶持和政策优惠。三是各项 行政许可审批过于严格。随着行政许可法和其他相关政策法 规陆续出台，各类行政许可都已纳入规范化、法制化的轨道， 农民公寓建造涉及规划用地、建设拆迁和招投标等各类行政 许可，都必须严格按行政法规和行政审批程序操作，不能再 像以往那样可以简化和变通，客观上增加了推进的难度。三 要明确方法步骤。农村住房制度改革要按照科学规划、合理 布局、适度集聚、稳妥推进的总体要求，坚持“严格杜绝单家 独院、倡导推广多户联排、大力鼓励多层公寓，向空中要地” 和“ 政府搭台，企业 唱戏（要采取“ 开放 ”的手段，利用好国家 政策的“公投 ”资金；采取 “突破”的手段，聚集好社会法人的 “漂流” 资金；采取 “提速”的手段，激活好 农民主体的“ 休眠”资 金。从而，为新农村建设打通“有水之源” 、“有本之木”的黄金 坦途）”的建 设方针。一是 统一思想，形成共识。要引导干部群 众充分认识加快农村住房制度改革的重要性和紧迫性，统一 思想，形成共识。各级人民政府要把农村住房制度改革摆上 重要地位，从战略高度认识改革的意义。按照建设现代化新 农村目标，首先在我县平原丘陵镇、村高起点设计建造一些 农民公寓示范点。通过建造实用美观、布局合理、风格别致 的新型住宅区、行政管理区、教育设施区、文化娱乐区、休闲 活动区、商贸服务区、医疗卫生区、家禽养殖区等八项设施， 完善的道路、电力、通讯、广电及给排水、污水处理、燃气等 公共基础设施，引导农民主动参与，推动农村住房制度改革。 同时，按照可持续发展要求，基础设施适当超前，管线优先 实施地埋敷设。注重优化环境，具体实现“五化” ，即道路硬化、 小区绿化、路灯亮化、环境净化、整体美化。政府要淡化经营 城市理念，确保农民受惠得益，不准强迫命令，不搞“一刀切” 。 二是提供高效优质服务和优惠政策。农民公寓楼建设项目， 要按照现行农居建房政策给予规费优惠。原则上除上缴国家 部分税费外，其他行政性规费、城建配套费等实行全额免收， 技术服务费通过政府补贴方式减半收取，土地出让金全额返 还。农民公寓楼规划红线外市政配套设施由县、镇、村统一 组织实施，其建安费用列入基础设施投资计划；规划红线内 市政公建配套设施费用，列入建设成本。凡符合条件的的农 民公寓楼建设项目，建设、国土、规划、发改、环保、交通、人 防、供水、排水、供气、环卫、供电、广播电视、文化体育等部 门要大力支持配合，简化办事程序，提供优质服务。农民公 寓楼建设应按规划审查确定的商业用房配置，公寓房建筑面 积不低于三室两厅，价格不高于建筑成本每平方米的 2%。金 融单位对建设农民公寓企业给予优惠贷款，农民购置农民公 寓可申请按揭贷款。对经济困难家庭的农户购房，财政部门 要给予适当贷款贴息扶持。四是改革农村农民建房审批制度。 借鉴各地的做法，在辖区范围内一律停止新建单家独院个人 建房审批，在过渡阶段，为减少阻力，允许农民按照村庄规 划就地进行联户联建。现在沿用的“村民申请村委会批 准村民自行建造单家独院户住房”的形式，不利于农民 集中居住区的建设，也不利于农村住房制度的改革。要改革 建房审批方式，实行建房指标由镇建台帐制，重点倾斜农民 公寓，重点倾斜农民集中居住区。由村按规划申报建房区块， 定位后下达建房指标，由分户审批改为分户审批和联户审批 并举。提倡住宅建设采用统建分购、统管代建、统管自建三 种模式并存，并按新的农民集中居住区建设规划，突破村社 区界限，实行跨镇、跨村建房，切实提高基础设施配置的共 享度，加速农民集中居住区的形成和发展。申请入住农民公 寓的农村居民家庭要与村签订原宅基地回收或不再申请宅 基地的协议。农民在取得房地产使用权证后，不再享受申请、 使用农村宅基地的权利。农民放弃农村宅基地后，其原有身 份不变，不影响其享受原农村集体经济组织成员应有的权益。 农民入住多村合建的农民公寓后，在撤村建居前管理体制仍 维持不变。加快制订相应政策，对取得国有划拨性质土地使 用权证的房屋所有权人，按城市居民已购公房或经济适用房 政策补缴土地出让金及有关规费后可依法上市流转。五是研 究推进农民建房宅基地供给制度。研究并明确规定农村村 民享有一户一处宅基地的政策边界，对于超出一户一宅的， 要限期依法拆除，恢复耕种。同时，要研究制定农村宅基地 有偿使用政策，大力提倡多用地多出钱，少用地少出钱，不 用地不出钱，用奖励的措施鼓励农民少用地或不用地，增强 农民惜地意识。 全国全部推行农村住房制度改革后，预计可节约集体建 设用地 2.7 亿亩。全县实行农村公寓楼建设后，预计可节约 用地 15 万亩以上。 （二）结合高产农田建设，把新农村建设基础打好 高产农田建设，是指通过一定工程措施，将山、水、田、 林、路、村等进行综合建设，增加耕地面积，改善农业生产条 件，提高农业综合生产能力，保护农业生态环境，促进农业 增产、农民增收的有效活动。 从当前我县土地整理、土地开发、土地复垦、土地整治 项目建设的情况看，主要采取国家投资，企业运作的办法， 虽然取得了较好的社会效益和经济效益，但与新农村建设要 求相比，还存在资金整合不够、村庄集并不够等问题。对此， 我们必须从战略的高度，牢牢抓住集体土地开发、整理、复 垦、整治等农村基础设施建设的重点，千方百计将农村空闲 地、空园地以及低效使用的耕地变为旱能灌、涝能排的高产 农田，让空闲村、田中村得到归并，让农民得实惠，让粮