伊拉克石油天然气法草案及其前景

伊拉克石油天然气法草案及其前景 程星原 2012-11-23 14:26:08 来源：国际资料信息(京)2007 年 4 期 2007 年 2 月 26 日，伊拉克总理马利基宣布，酝酿已久的石油天然气法 草案获内阁通过。根据这项草案，伊拉克将以“公平方式”在全国各省分配石 油利益，同时将丰富的石油资源向外国石油公司开放，目的是通过吸引外国投 资来重振经济。草案一旦获伊议会批准成为法律，不仅将改变伊不允许外国公 司直接采油的历史，而且西方石油公司将瓜分伊大部分石油开采权。这在伊拉 克人中引发了很大争议，未来该法案的实施仍面临着诸多问题与挑战。 一、草案的主要内容 2007 年 2 月 26 日，经过半年多的讨论、修改，伊政府就石油天然气法 草案的主要内容最终达成一致。当日伊拉克政府批准了石油天然气法草案 并提交议会，待议会批准即可正式实施。新石油天然气法草案明确规定石 油是国家资源。根据草案，伊拉克将成立一个国家石油公司，负责管理伊拉克 全境的石油生产、出口等事务。石油的全部收入通过国家石油公司上缴国库， 归入中央政府立的一个基金账户名下，石油收益再按人口比例在全国 18 个省份 的伊拉克人中平均分配，用于地区经济社会的发展，即不分地区、不分教派， 人人都应享受石油资源带来的利益。 在涉及与外国石油公司合作方面，草案规定各地方政府可同外国投资公司 商签石油开采合同，但合同的生效应经中央政府批准；新草案规定的合作方式 主要依据产品分成协定，即外国石油公司在合同初期获得 75的利润，待 收回全部开采成本后，按 20的利润提取。伊拉克政府同外国公司签订的油田 合同开采期限为 25-40 年。草案同时要求伊拉克政府成立一个由总理马利基领 导的由国内外专家组成的联邦油气委员会，负责统一监管伊拉克将来与外国石 油公司签署石油天然气开发协议，以及库尔德自治区地方政府与外国公司签订 的石油天然气协议，并负责审查在萨达姆统治时期伊拉克与外国石油公司签订 的协议。 伊拉克政府通过草案后，伊石油部发言人阿西姆吉哈德称，新石油法草案 旨在以“公平方式”向各省份的伊拉克人分配利益，因此，它是“一项重大的 国家项目”。目前，由于石油法草案获得了伊拉克所有主要政党的支持，不少 伊拉克官员认为草案获议会批准已成定局。 二、草案出台的背景 1. 伊拉克政府希望通过扩大石油投资重振经济。伊拉克石油、天然气资源 丰富，已探明石油储量达 1150 亿桶，约占世界总储量的 9.08，是仅次于沙 特和伊朗之后的第三大石油储藏国。再加上尚未勘测的西部沙漠地区，石油潜 在储量高达 2000 亿桶。伊拉克油田主要分布在 73 个地区，现仅开采了 15 个地 区。目前伊拉克已探明的油田有 80 块，正在开采的仅 20 块，其余为未开发油 田。伊拉克的石油埋藏浅、开采成本低(1 美元/桶)，石油总体质量较好。伊拉 克的天然气探明储量约 3.17 万亿立方米，占世界总储量的 2.4。 伊拉克石油生产和出口在国民经济中始终处于主导地位，为伊拉克的支柱 产业。1973 年伊拉克实现石油工业的国有化，组建了伊拉克国家石油公司 (Iraq National Oil Company, INOC)控制国家的石油资源。两伊战争结束到海 湾战争之前，伊拉克平均日产原油 350 万桶，最高时达 450 万桶。 海湾战争 结束后由于开采设备被毁和联合国制裁，石油日产量跌至 30 万桶。1996 年 12 月安理会第 986 号决议实施后，石油生产开始恢复。2002 年，伊拉克平均日产 石油约 200 万桶。伊出口原油主要来自南部的鲁迈拉和北部的基尔库克油区， 通过伊土(耳其)石油管道和南部的巴士拉港向欧美和亚洲出口。 2003 年伊拉克遭伊战重创，石油生产急剧下滑，第三季度平均日产仅 100 万桶，其中日出口原油仅为 40 万桶。2004 年产量约 1 亿吨，平均日产 207 万 桶，平均日出口 148 万桶。伊拉克战争后，受安全局势动荡等因素影响，加之 缺乏投资、设备陈旧、管理不善以及恐怖袭击和暴力活动对石油基础设施的破 坏等原因，使伊拉克石油产业萎靡不振。2005 年伊拉克石油出口量有所下滑， 平均日出口 141 万桶，其中 12 月份跌至伊战后新低，平均日出口 110 万桶，平 均日产量也有所下降，第四季度平均日产 165 万桶。2006 年(1 月至 8 月)平均 日产量为 190.2 万桶，平均日出口 150 万桶。尽管伊战结束已四年，但至今伊 石油生产与出口仍未达到伊战前水平。伊境内 80 座油田中有生产能力的油田还 不到 20 座，同时炼油能力低下导致伊由原来的出口石油制品国变成进口石油制 品国。目前，伊拉克每天进口约 2 万吨汽油等石油制品，进口汽油占国内需求 的一半，伊每年在这方面的支出达 40-50 亿美元。 目前伊拉克每升汽油官方 定价为 0.32 美元，但汽油经常供不应求。人们往往不得不在加油站排长队等候， 否则的话只能到黑市上以每升 1.27 美元的高价购买汽油。伊拉克这个石油资源 丰富的国家正面临自 2003 年萨达姆政权倒台以来最严重的能源短缺。 为解决国内石油短缺问题，加快恢复石油生产，重振国民经济，伊拉克政 府决定开放能源开发，尽快引进外资和设备。伊拉克政府将 2007 年的经济增长 率定为 15.4，并计划到 2011 年达到日产原油 350 万桶的目标，实现年原油 出口收入翻一番，达到约 500 亿美元。 2006 年 6 月，伊拉克石油部长侯赛 因沙赫雷斯塔尼表示，要实现上述目标，伊拉克需要 200 亿美元的外资及国外 先进的开采技术。 同时，一些国际石油公司也期待着在伊拉克尚未开发的大 油田进行投资，但希望伊拉克在法律制度的框架下出台新的投资政策以降低风 险。 2. 美国介入伊拉克石油立法。事实上，为最大限度地获取伊拉克的石油战 争红利，早在几年前美国国务院能源小组就炮制出了新石油天然气法的蓝 本，其中的大部分内容是由一个受雇于布什政府的美国咨询机构秘密草拟的， 并经过美国石油巨头、国际货币基金组织、美前副防长沃尔福威茨领导的世界 银行、美国国际开发署等亲美机构的修改和润色，用英语撰写，而非阿拉伯语， 因而它看上去更像是部美国法律。 从新草案的内容看，特别是其中的产品分成协定，凸显了对美国等西 方石油公司利益的特殊“关照”。依据产品分成协定规定的合作方式，外 国石油公司在合同初期将获得 75的利润，待收回全部开采成本后，再继续按 20的利润提取。而伊拉克旧的石油天然气法，这两阶段分成比例为 40 和 10。 由此可见，草案实施后，美等西方石油公司在伊的利益将得到最 大程度上的满足。尤其在目前的高油价行情下，他们完全可以通过加大对伊拉 克油田的开发力度，获取更多石油收益。因此，蓝本草拟完成后，美国即不断 向伊拉克政府施压，多次要求其尽快批准该法案，以便尽早对外国公司开放伊 拉克的油田，同时解决伊国内石油利益分配问题，缓解伊不同教派势力间的矛 盾，进而稳定伊局势。华盛顿甚至清楚地表明，伊拉克政府只有通过石油法， 美国才会继续向伊提供更多的资金援助与军事支持。 在美国的压力下，2 月 26 日，伊政府终于通过了石油法草案。这对美国无疑是个好消息。同日，美国 驻伊拉克大使哈利勒扎德随即发表声明，对伊拉克内阁通过该草案表示赞扬， 美国国务院发言人麦科马克也表示祝贺。 三、草案实施前景 1. 美等西方石油公司将瓜分伊大部分石油开采权。伊拉克石油资源丰富， 产能潜力巨大，管线运输先进，如正常生产，其出口量将占中东石油总出口量 的较大比例。伊战前，伊拉克就本国的新老油田同国际石油公司签订了总量近 500 亿桶的协议，其中道达尔菲纳埃尔公司 125-270 亿桶、俄罗斯石油公司 75- 150 亿桶、中国石油公司约 20 亿桶等。同时，伊前政权还通过授权风险合同来 促进西南沙漠 9 个区块的勘探，许多国家的石油公司对此表示感兴趣。如瑞典 伦丁石油公司、印度石油与天然气委员会、日本商船三井公司、马来西亚石油 公司和加拿大吉尔石油公司等。由此可见，伊战前世界石油公司基本完成对伊 油田的争夺和瓜分。(11) 伊战后，美推翻萨达姆政权，伊原有的石油格局被打 破，各国石油公司与伊前政权签订的油气合同被搁置。而美国作为世界第一大 能源消费国，其对石油的需求向来不加掩饰，在争夺石油资源的斗争中更是无 所不用其极。早在伊战刚刚爆发时，就有人指责美国人从事的是“石油战争”。 尽管美国矢口否认，但一个无法回避的结果是，随着萨达姆的下台，美国在伊 获利颇丰。美国哈利伯顿公司的一家子公司KBR 石油公司毫不费力地获得 了伊拉克具有数十亿美元潜力的重建项目合同，(美国副总统切尼曾任哈利伯顿 公司总裁)，而大多数其他国家的公司被排斥在竞争之外。同时，许多美国公司 还从美国军方获得大笔伊拉克的合同。不仅如此，美国还获取了伊拉克石油资 源的控制权，其他国家要想获得伊的油气，须先征得美国的同意。(12) 同时， 美国的盟友英国也大发战争财。2006 年 3 月 13 日，英国独立机构和媒体公布 的一项联合调查报告显示，伊战后，英国企业和公司在伊拉克获利的数额至少 超过 11 亿英镑，而这还只是“冰山一角”，估计英国公司在伊拉克的总收入至 少是这一数字的五倍。目前，至少有 61 家英国企业和公司在伊获利，这些公司 涉足的领域包括私人安全服务、银行、公关咨询、城市规划、石油、建筑和能 源咨询等。(13) 为抢占油气市场先机，目前美国、英国和挪威的埃克森美孚公司、英国 石油公司和英荷壳牌石油公司这三大石油巨头已与伊政府签署了合作协议，伊 政府给予其 30 年的伊拉克原油开采权，待石油法草案正式成为法律，协议即可 生效。(14) 届时，美、英等石油公司将与伊拉克政府以产量分成的形式合作， 从而开创伊拉克自 1972 年实行石油工业国有化以来，西方企业首次大规模进入 伊的先河，改变伊拉克不允许外国公司直接开采的历史。 2. 伊拉克人对石油法草案仍存异议。虽然石油法草案已获伊政府通过，但 鉴于事先并未征得伊人民的意见，草案颁布后引起了伊拉克人的广泛争议与担 忧。其中争论的焦点集中在取消伊拉克政府对大部分石油的独有控制权，并向 外国石油公司开放油气资源问题上。未来草案一旦形成法律将使伊拉克石油工 业从国有化模式变成商业化模式，也就是几乎完全私有化。在伊拉克 80 个已开 采的油田中，伊国家石油公司将只拥有 17 个油田的独立控制权，而 2/3 已探明 的油田以及所有的未开发油田将由外国公司控制。而在国有化模式下，伊拉克 石油工业一直对美国等外国石油公司紧闭大门，只有有限的销售合同。支持者 认为，改善伊破败的油井、管道和港口需要巨额资金，新石油法能鼓励世界主 要石油公司对伊进行数十亿美元的投资，从而使伊拉克石油业在饱受制裁、战 争和技术流失之痛后找到重新发展的新途径。反对者担心，这项法案允许西方 石油公司在伊进行大规模的石油开采，将把伊拉克的主要自然资源和石油拱手 让予外国石油公司。伊拉克巴士拉大学经济学教授纳比利马苏米说：如按石 油天然气法草案开放伊拉克油田，在未来的数十年里，伊拉克已探明油田的 2/3 将被美英等外国石油公司控制，它将给外国石油公司带来滚滚财源，而伊 拉克将为此付出沉重的代价。伊拉克人普遍认为，产品分成协定会大大降 低巴格达政府在石油问题上的话语权。根据国际能源机构(IAEA)统计，全球只 有 12的石油资源适合以产品分成协定的模式开采，即生产成本较高、开 采前景不乐观的油田。(15) 显然，伊拉克并不符合这种情况。事实上，在中东 的石油生产大国和世界其他地方，基本上没有国家愿意被带有殖民地色彩的 产品分成协定勒住脖子。如：伊朗、科威特和沙特始终保持国有化的石油 体系，禁止外国公司控制石油开发。它们都雇用跨国石油公司作为承包商，在 有限的时期内提供需要的具体服务，外国公司对所产的石油没有任何直接权益。 目前，多数伊拉克人对这项议案持有异议，而只在伊拉克政府、议会内小范围 进行审议和决策，势将引发伊人的普遍不满与反对。 3. 各派间石油利益之争仍难避免。石油利益分配问题在伊拉克由来已久， 也是引起不同派别间矛盾或冲突的重要因素之一。伊拉克石油资源主要集中在 南部和北部地区。其中，南部巴士拉附近地区以什叶派阿拉伯人居多，北部石 油重镇基尔库克则属于库尔德人控制，逊尼派阿拉伯人控制的中部地区石油资 源贫乏。如果石油收入分配按地区划分，逊尼派无疑将吃大亏。他们主张中央 集权，以有效控制伊拉克所有资源的合理分配。而对于什叶派人士和位于北部 的库尔德人来说，他们希望通过自己控制的产油地区获得更多石油资源。尽管 来自不同地区代表组成的石油委员会一直就这一草案进行商讨，但由于各方分 歧难以弥合，以致议案被搁置数月之久。期间以马利基总理为首的什叶派政府 和伊北部的库尔德自治政府争斗激烈，双方争论的核心问题是在与外商商谈合 同和管理石油收入方面谁拥有最终决定权。经反复讨价还价，最后双方才达成 妥协，即库尔德地方政府可与国际石油公司洽谈合同，但合同要经马利基领导 的联邦油气委员会的审查与批准。同时，对逊尼派的要求也做出相应回应，规 定石油收入将按照人口多少在全国 18 个省平均分配。 伊拉克政府对石油法草案的实施前景很乐观。2 月 27 日，马利基总理说， 这将成为建设新伊拉克的“另一个基石”。然而石油法草案毕竟是在美国的压 力下，在伊政府少数利益集团间就石油利益分割而达成的一项脆弱的平衡，它 并未得到大多数伊人的广泛认同。如逊尼派武装显然不赞同新石油法。在石油 法草案被通过的当天，伊市政和公共工程部遭遇炸弹袭击，造成 12 死 42 伤。 正在该处参加活动的副总统阿德尔阿卜杜勒迈赫迪受伤，他是“伊拉克伊斯 兰革命最高委员会”(SCIRI)的高层领导人之一，积极支持石油法。同时，反美 教士穆克塔达萨德尔坚决反对通过这部石油法。他领导的“迈赫迪军”则是亲 美的“伊拉克伊斯兰革命最高委员会”麾下“巴德尔旅”的眼中钉。随着伊各 派政治力量的此消彼长，伊拉克政坛的风云变化以及安全局势的持续动荡，各 派间的利益纷争将会随之再起，未来草案的实施仍存诸多变数。 注释： “美英瓜分伊拉克石油开采权”，东方早报，2007 年 1 月 19 日。 Country Profile 2006. Iraq. The Economist Intelligence Unit Limited London WC1R4HQ United Kingdom. P45 Count