关于完善基层检察委员会工作机制的思考1

规范基层检察院检委会工作机制的思考 李建国 张 建 兵 内容摘要：人民检察院的检察委员会（以下简称检委会）是检察机关依法在检察长主持 下的实行民主集中制的业务决策机构。 检委会制度是中国特色社会主 义检察制度的重要组 成部分，是检察机关坚持民主集中制的司法 组织形式,是我国独具特色的一种 检察制度。自 检委会制度设立以来，它在保障案件 质量、行使法律 监督职责 上起到了积极的作用，但随着 时代的发展，目前基层检察机关的 检委会存在机制滞后和不健全、人员结构不合理，议事程 序不规范，议事效率和议事质 量不高， 办事机构参谋辅助、管理协调、监督检查、总结指导的 应有作用发挥不明显等问题， 严重影响到检委会的工作效率和决策 权威。作 为基层检察院检 委会，如何适应检委会制度的改革，进一步完善和规范检委会工作机制，是一个非常重要的 新课题，本文就完善基层检察院 检委会工作运行机制作一探析。 关 键 词： 基层检察院 检委会 法律地位 职能作用 工作机制 运行程序 检委会是检察机关依法在检察长主持下的实行民主集 中制的业务决策机构。检委会制度是中国特色社会主义检察 制度的重要组成部分，是检察机关坚持民主集中制的司法组 织形式,是我国独具特色的一种检察制度。这一制度自设立以 来，在检察工作中发挥了十分重要的作用。但在司法实践中， 检委会的工作机制上仍存在着诸多问题，检委会作用并没有 得到充分发挥，特别是在大多数的基层检察院中，目前存在 检委会成员结构不合理，议事程序不规范，议事效率和议事 质量不高，办事机构参谋辅助、管理协调、监督检查、总结指 导的应有作用发挥不明显等问题，影响了检委会职能作用的 作者简介：李建国（1970），男，汉族，江 苏如皋市人，江苏省南通市通州区人民 检察院检察长、党组书记。 张建兵（1966），男，汉族，江苏南通市人，江苏省南通市通州区人民 检察院法律政策研究室 主任、人民监督员办 公室主任。 2 发挥。作为基层检察院检委会，如何适应检委会制度的改革， 进一步完善和规范检委会工作机制，是一个非常重要的新课 题，很有探索研究之必要。笔者试图结合近几年基层检察院 检委会工作实际，就完善基层检察院检委会工作运行机制谈 一些粗浅的看法和改革设想，以供参考。 一、检委会的法律地位和作用 我国检察机关制度中的检察委员会制度始于抗日战争 时期，在我党领导的山东抗日民主政府于 1941 年制定的改 进司法工作纲要中，规定了检察机关设置检察委员会制度。 1在 1949 年 9 月颁布的中央人民政府组织法和同年 12 月颁布 的中央人民政府最高人民检察署试行组织条例这两个文 件中，明确规定了检委会的设置及功能，检察长负责制和检 委会相结合，成为新中国检察机关的集体领导模式。 2在这个 模式中，检察长对检委会意见享有最终决定权。1954 年中 华人民共和国人民检察院组织法明确规定，检委会是人民 检察院实行集体领导的组织形式，是讨论和决定行使检察权 等重大问题的决策机构。1979 年的人民检察院组织法和 1980 年的人民检察院检委会组织条例再一次肯定了其合 法地位。我国宪法规定，人民检察院是法律监督机关,这就是 检察机关的本质属性，即检察制度发展规律的内在规定性， 由此可见，检委会设定的立足点即是强化检察机关的法律监 督作用，其各项工作、制度的运行，也必须围绕如何使检察 1参见李士英主编当代中国的检察制度，中国社会科学出版社 1988 年 12 月版第 437 页； 梁国庆主编：检察业务概论，辽 宁人民出版社 1989 年 5 月第一版，第 28 页。 2参见 1949 年 11 月 2 日最高人民检察署议定的中央人民政府最高人民检察署试行组织条例。 3 法律监督发挥更大作用这一目的的实现。其地位和作用：一 是检委会的法律属性。检察机关作为国家宪法定位的法律监 督机关，其决策分别由检察长和检委会作出，两者决策一经 作出，就具有国家检察决策的法律属性。因此，在我国的检 察制度架构中，检委会并非一个可有可无的机构，而是一个 具有鲜明法律属性的机构，其具体表现在检委会的地位、组 成人员任免、检委会的职责、决议的法定性。二是检委会所 体现的权力特征。检委会作为检察机关最高业务决策机构， 是检察权实现的基本形式之一，其决策的作出、实施和督办， 是检察权行使的具体体现。三是检委会所体现的政治原则。 民主集中制原则在检察制度中最突出的体现就是检委会制 度。检委会制度的优越性就在于贯彻民主集中制、实行集体 领导原则，从而避免检察长个人决定问题而可能发生的片面 性。 二、检委会制度是我国独具特色的一种检察制度 我国检察机关之所以必须设立检委会，主要取决于我国 的宪政制度。我国宪法第1条规定：“ 中华人民共和国是工 人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主 义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。 ”人民 代表大会制度是我国宪政制度的基石。我国的国体决定了检 察机关独立行使检察权，而不是检察官独立行使检察权。检 察权，是检察机关依法所拥有的权力。 3所谓“依法所拥有” ， 是指依据宪法、人民检察院组织法和各类诉讼法以及其他法 3参见龙宗智著检察制度教程，法律出版社，第 83 页。 4 律中对检察权限的规定，检察机关在法律上及实际活动中所 享有的权力。国家机关权力授予给主要领导个人还是集体， 主要是看其机关的性质。行政权能的高效性要求，行政机关 采取首长负责制是完全必要的。在人民代表大会的制度下的 国家权力架构中，检察机关是依据宪法和法律独立行使检察 权的法律监督机关，这是我国检察机关与国外“三权分立” 政 治架构下检察机关行政性定位的根本区别。我国的检察机关 尽管不是行政机关，但仍然具有行政性的特征。因此对检察 机关行政性权能进行必要的限制，防范检察权异化是十分必 要的。检察权是司法权的一种，检察权的行使也需遵循司法 规律。现代意义上的司法权是权力分治的结果，是政治文明 的应然要求，独立行使司法权，并不是要刨开权力制约与监 督，而是要求权力运行更加规范与合理。检察权运行也必然 要实现权力制约。在检察机关内部，检察长一般兼任党组书 记，其具有相对集中的决策权力。检委会制度的创设与权力 运行的集体决策机制，与首长负责制结合起来，既符合民主 司法的客观要求，也有利于实现权力的内部监督。检委会的 职权源于法律监督职权，是检察权的重要组成部分，“检察机 关的各项职能都是围绕法律监督这一基本定位而开展，各项 职能机构的设置同样是为了更好的开展法律监督。” 4 “在检 察长主持下”以检委会 为中心的决策体制,表明检委会合议制 4李文生、田凯： 论检察机关法律监 督与依法治国的实现， 国家检察官学院学 报，2003 年第 11 卷第 3 期。 5 与检察长负责制相结合的检察机关领导体制的确立。目前， 我国的检察机关行使权力有两种基本形态，即检察长决定权 和检委会决定权。之所以设计成这样的权力运行模式，主要 是因为我国的检察权具有司法权的属性，完全实行首长负责 制的权力运行机制，不利于检察权的正当行使，甚至会导致 检察机关主要领导对检察权的滥用。民主集中制是我国国家 机构的组织活动原则，检委会正是检察机关贯彻该原则的必 然产物。我国宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机 构实行民主集中制的原则。 ”检委会行使检察权的制度即是对 宪法关于国家机关实行民主集中制的落实，弥补了首长负责 制的集权缺陷。设立检委会是检察机关在行使检察权的决策 环节，实行了集体决策、集体领导的制度，从而有利于避免 个人专断或者偏差，保障正确地行使检察权。从这个意义上 讲，检委会与检察长也构成了分权制衡的法律关系。检委会 的建立模式，是以扩大检察机关法律监督效果、建立检察机 关法律监督权威为目的，实现检察权资源的合理分配和检察 机关司法公正。 检委会制度是具有中国特色社会主义检察制度的一项 重要内容,是检察业务的决策机构,在我国整个司法体系中具 有独立的不可取代的地位。 5检委会制度的形成是与我国司 法体制的现状密切联系的。一是长期在司法机关内部适用行 5朱海燕：.基层检察院检委会工作改革设想， 人民检察， 2005 年第 4 期。 6 政式管理模式决定了检委会存在的可能。新中国成立之后， 行政机关主要适用以行政审批、集体负责为主要内容的管理 模式。这种管理模式也被运用到司法机关的办案机制中。司 法机关的行政领导不但要负责行政事务，同时也掌握着司法 的最终决定权。所以主要由行政领导组成的检委会制度就应 运而生了。二是我国检察官队伍的素质相对不高为检委会的 存在提供了条件。为了保证司法工作的质量，检察官的队伍 应该少而精，这是世界各国的通例。然而，我国现有的检察 官队伍却是相当庞大的，检察官普遍法律素养不高、缺乏与 履行职务相应的阅历和经验、能力素质参差不齐，难以保证 司法工作的质量。在这种情况下，检委会的存在可以发挥集 体智慧，弥补检察官个人知识和经验不足的缺陷，保证案件 的办案质量，特别是司法机关各部门的领导和院级领导一般 年龄较大，社会阅历较深，司法经验也较丰富，由他们层层 把关，可以有效地防止错案的发生。三是司法腐败现象严重， 需要检委会进行监督和制约。司法公正是保障社会公正的最 后一道防线，因此司法腐败是文明社会最严重的腐败。检委 会这一集体组织对重大、复杂和疑难案件的处理进行把关， 可以有效地防止司法人员徇私枉法、任意裁断。 三、检委会的主要职能 检委会是检察机关讨论决定重大案件和其他重大问题 的决策机构，其突出的职能是检察业务决策和业务指导。从 7 检委会的法律地位来看，其作为检察院内部的最高业务决策 机构，这一地位决定了其职能应该是针对具体案件中的问题， 而不是其他行政事务。从检委会设置的初衷来看，对于检委 会的职能应根据其性质或设立初衷来确定。对于与业务工作 不相关的事项应该排除在议事范围之外，以明确检委会的职 能。根据高检院人民检察院检委会组织条例的规定，检委 会承担如下职能：审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法 律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问 题；审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议 的工作报告、专题报告和议案；总结检察工作经验，研究检察 工作中的新情况、新问题；审议、通过有关检察业务、管理等 规范性文件；审议、决定重大、疑难、复杂案件；审议、决定下 一级人民检察院提请复议的案件或者事项；决定本级人民检 察院检察长、公安机关负责人的回避；其他需要提请检委会 审议的案件或者事项。 检委会作为检察机关中的一个履行法定检察职能的机 构，它在业务决策中的地位高于其他所有的业务机构和个人。 检委会的决策地位决定了检委会的作用不同于党组会、检察 长办公会和院务会议。应严格区分，避免职能交叉和混淆。 检察院党组是同级党委为了加强对检察工作的领导而设立 的党的组织，党组会的主要任务是贯彻执行党的路线、方针、 政策和上级党组织的指示，研究决定机构设置、人员调配、 8 干部任免奖惩等问题，以保证检察工作发展的正确方向。高 检院关于改进和加强检委会工作的通知要求，“对于重大 疑难案件和检察工作中的其他重大问题，需要党组讨论的， 讨论后应按法定程序提交检委会讨论”；检察长办公会是由检 察长统一领导、各副检察长分工负责、协助检察长组织执行， 主要处理检察院的行政事务性和一般性的检察业务的议事 形式；院务会是在检察长的领导下处理一般检察业务和日常 性质工作的组织形式，主要讨论决定有关行政事务的事项。 虽然院务会也是一种集体领导的组织形式，但它不是法定的 权力机构，因此，不能对重大案件和检察工作中的其他重大 问题作出处理决定。而检委会是检察机关的法定议事权力机 构，是检察权实现的基本形式之一，其成员是法定的，每个 成员都有一票表决权，职能是按照民主集中制的原则，对检 察业务工作中的重大案件和其它重大问题进行讨论决定，是 党组会、检察长办公会所不能包办和代替的。 四、目前基层院检委会工作机制存在的问题 目前，一些基层院检委会运行机制不规范，影响了检委 会的议事质量和效率，其主要表现是： 1、对检委会的职能认识不到位，对检委会的工作不够重 视。检察机关内相当部分人对检委会的性质、议事范围、议 事程序等不了解。由党组会、检察长办公会代行了检委会的 部分职能。检委会除对有关案件的讨论决定外，其他的工作 9 几乎都未开展或已由党组会、检察长办公会代行。检委会办 公室是与研究室、人民监督员办公室等并在一起合署办公， 无独立的部门和专职工作人员。业务考核中，决定考核成败 的决定性因素是调研工作，检委会工作仅仅是一般的、附属 性的。 2、检委会职能未能充分发挥。在基层检察院，检委会的 议事范围或议事内容中，除对相关案件的研究外，其他职能 基本上没有履行。普遍存在“重议案、轻议 事” 的现象，一些基 层院检委会讨论具体案件多，讨论执行法律、工作计划、建 议规章制度等其他问题少。检委会实际成了案件讨论的专门 机构，忽略了检委会的另一职能，对重大问题认识不足，对 重大问题的解决大多由党组会、院务会代替。由于是否提交 检委会讨论的主动权掌握在承办人或部门负责人，因此可能 出现应该提交检委会讨论的案件或事项因种种原因而没有 提请检委会讨论，使检委会在事实上被架空。 3、议事、议案程序仍不够规范。主要表现在议事范围没 有按规定执行，如有关业务部门在出台检察业务工作的规定、 办法或者向上级检察院提出适用法律请示和意见，或者与其 他机关、部门汇签制度、文件时不先提交检委会讨论；提交检 委会讨论的案件，都应在审查期限届满前几日提交，但实际 操作中，仍有个别案件直至期限届满时才提交检委会讨论。 不能严格按照检委会讨论案件细则的规定操作，往往是临时 10 动议就召开会议，缺少必要的准备过程，这势必影响案件讨 论的质量。 4、议事、议案质量有待提高。检委会是检察机关在业务 工作的最高智囊机构和决策机构。其议事、议案的质量直接 关系到当地检察工作的方向，关系到当地社会的公平正义， 关系到检察机关的形象，因此必须确保检委会议事、议案的 质量。检委会议事、议案的质量与检委会办公室的前期准备 工作和检委会成员的素质密切相关。主要表现在发生错案及 个别检委会成员的发言质量不高。质量不高的主要原因一方 面是检委会办事机构及检委会成员对将要讨论的案件或事 项准备不充分，另一方面是委员自身业务素质和法律基础相 对较薄弱。 5、检委会的责任、义务与其地位、职权不相称。检委会 是检察机关业务工作的最高决策机构，但在事关检察工作生 命线的案件质量上，在规范执法上，检委会多少显得有些被 动，甚至束手无策。缺乏一套能将案件质量制于监督之下的 科学的具有较强可操作性的机制。 6、检委会办公室人员缺乏、职能被弱化。在基层检察院 检委会办公室基本上都是与研究室、人民监督员办公室等并 在一起合署办公，而人员仅有1-2人，素质参差不齐，事务繁 杂，工作量大，因此工作多处于应付状态，很难为检委会提 供优质高效的服务。 11 五、规范和完善基层检委会工作机制的思考 2008年2月2日，最高人民检察院第十届检委会第九十一 次会议对1980年出台的人民检察院检委会组织条例作了 修订，对检委会委员组成名额、职责、议事原则等方面作了 明确的规定，进一步规范了检委会的组织和工作程序。明确 规定检委会必须有检委会全体组成人员过半数出席才能开 会，过半数同意才能作出决定，确立了检委会贯彻民主集中 制的基本要求。并规定了例会制、列席制、回避制、复议制等 制度，进一步完善了检委会相关工作制度，提高了检委会决 策的效率和科学性。2009年8月11日，最高人民检察院第十一 届检委会第十七次会议审议通过了全国检察机关统一适用 的人民检察院检委会议事和工作规则，从整体上提升了全 国检察机关检委会工作的制度化、规范化水平。基层检察院 应严格贯彻落实人民检察院检委会组织条例和人民检察 院检委会议事和工作规则规定要求，规范检委会工作运行 机制。 (一)调整检委会的现行组织方式。首先，要避免按行政 职务确定检委会的组成人员，应按检察院检察官法定比例或 人数择优从本院检察官中选出。其次，要改善检委会的人员 结构，改革检委会成员选任标准，引入动态竞争机制，将部 分优秀检察官吸收到检委会中来，还可以聘请专家学者列席 检委会。对不能胜任的，要及时免除委员职务。再次，要设立 12 检委会秘书机构，着重作好案件讨论预约初审等前置工作和 监督检委会决议的执行情况等工作，在业务部门与检委会之 间开辟一条简约高效的通道，保证检委会工作的有序开展。 (二) 转变检委会的某些职权。首先，将检委会的讨论案 件严格限定在重大和疑难案件的范围内。将重大案件与一般 案件分开，划清检委会与业务部门的职能权限，强化业务部 门职责。其次，将检委会工作重点放在宏观指导检察工作及 总结检察经验上。检委会的一项重要任务和常规工作应当是 及时总结检察经验，通过对检察实践的研究，发现某些相对 集中的问题，归拢、梳理和定量、定性分析，找出规律性的东 西，将司法实践经验上升为独具特色的应用法学规范和检察 院管理举措以指导司法实践。 (三) 建立完备的检委会运行程序。完善、规范检委会议 案、议事程序，是实现检委会科学、民主、高效决策的关键环 节。应当从以下五个方面完善工作制度，规范决策程序。 1、规范检委会审议议题提请程序。一是职能部门对审议 议题的提请建议程序；二是副检察长对审议议题的提请程序； 三是检委会办公室对审议议题的程序审查程序；四是检察长 对审议议题的提请决定程序。 2、规范检委会会议安排程序。一是检察长确定召开检委 会的时间、地点及列席人员、汇报人员的程序；二是检委会办 公室提前通知与会人员的程序；三是技术、事务等会场准备 13 工作程序。在审议议题提请程序和会议安排程序中，应当设 置表格，形成文书，完备手续，落实责任。 3、规范检委会审议议题会前论证程序。一是检委会办公 室对审议议题的实体把关程序。检委会办公室应对审议议题 进行分析研究，从事项的主题重心、争议焦点、法律适用、同 类先例等方面提出信息咨询意见，供检委会讨论时参考。二 是有关专家对审议议题的科学论证程序。应当建立专家咨询 制度和业务骨干征询制度，对审议议题进行科学论证。对于 事实证据边缘的案件、法律适用困难的案件、专业技术性较 强的案件、社会舆论高度关注的案件、办案部门集体讨论中 意见分歧的案件，应当听取专家的意见，征询业务骨干的意 见，并使之制度化、规范化。 4、规范检委会会议召开程序。应建立例会制度，适时召 开会议，进行工作决策。检委会会议应由检察长主持，检察 长因故不能到会时由检察长指定的副检察长主持。召开会议 应有半数以上委员到会。 5、规范检委会决定形成程序。一是职能部门的方案报告； 二是主管领导的补充说明；三是委员的充分讨论；四是列席 人员的意见发表；五是决策意见的表决；六是检察长的概括 总结及决策决定。 6、规范检委会会议记录程序。会议记录应当对所议事项 的内容、每位委员和列席人员的讨论意见、表决形式、每位 14 委员的表决意见、主持人的概括总结及最后决定,详细记录在 案。会议记录应有出席、列席人员审阅签名。会议记录应当 立卷归档，永久保存。会议记录属机密档案，未