我国食品安全监管的分析及政策建议2

我国食品安全监管的分析及政策建议 行政 101 李青 指导教师：贺蕾 （陕西科技大学管理学院 陕西西安 710021） 摘要：本文主要以分析我国食品安全现状、食品安全问题的原因为出发点，在国外食品安全监督 管理体制的基础上，结合我国实际情况，探究我国食品安全监管中存在的主要问题以及深层次原 因，并提出针对性强的对策建议，主要包括加强立法、完善市场准入机制、食品召回等加强食品 安全监管。 关键词：食品安全现状；监管；政策建议 Chinas food safety regulatory analysis and policy recommendations ABSTRACT：This paper is to analyze the current situation of Chinas food safety, food safety issues due to the starting point, in the foreign food safety supervision and management system, based on the actual situation in China, put forward by strengthening legislation and improve market access mechanisms, such as the strengthening of food recalls food safety regulatory policy recommendations KEY WORDS: Food safety situation; supervision; policy recommendations 一、我国食品安全现状 “民以食为天”，“食以安为先”。随着时代的进步和人们生活水平的不断提高以及对健康 长寿的追求，食品生产安全越发显得重要和紧迫。我国是农业大国，食品生产企业众多，但规模 企业所占比例小，食品生产安全现状令人担忧。国家统计局社情民意调查中心舆情监测室携人民 网舆情监测室共同发布了中国食品安全舆情报告（2012 上） 。该报告集中勾勒和呈现了今年 1 6月中国食品安全现状和热点问题。该报告显示，今年上半年，我国食品行业负面舆情达 117个，高于2010年同期的32个和2011年同期的48个；这些负面舆情依据被曝光率高低依次为乳制 品、零食、饮料、副食、餐饮、肉制品、综合、烟酒茶、保健品和速冻品等行业，涉及多家知名 企业和品牌，如家乐福、沃尔玛、双汇、来伊份、花花牛等；政府或组织监管、消费者投诉是食 品行业负面舆情的主要推动力。由此看出要彻底改变我国目前食品安全现状任重而道远。 2、存在的问题 我国目前食品安全问题主要存在以下几方面： （1）食品原料污染问题。 一方面部分农产品生产商只单纯追求最大利益，在食品原材料中容易出现添加剂、农残和兽 残等方面出现问题，另一方面我国处于工业经济高度发展的时候，错误的发展模式造成了对环境 的污染，比如对土壤以及水资源的污染，使得我国食品原材料受到污染。而且我国现在还是发展 中国家，受经济条件的制约，各种工业垃圾、生活垃圾、及农药的残留还不能做到完全无害化处 理，不可避免的会造成水、空气、环境等的污染，影响原材料的安全性，进而在产业链中影响到 食品等的安全性，给人民的健康造成威胁。 （2）企业违法生产、加工食品现象不容忽视 一方面，少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，影响恶 劣，另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差的手工及家庭加工 方式在食品加工中占相当大的比例，有的从业人员甚至未经健康体检，农村和城乡结合部无证无 照生产加工食品行为屡禁不止，给食品安全造成重大隐患。 （3）食品流通环节经营秩序不规范。 一是位数众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合格 包装物。 二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂。 三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品。还有的在农村市场、城乡结合部及校园周边 兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品，严重危害城乡居民 和未成年人的身体健康。 （4）食品安全监管部门职责不清 监管部门多头监管造成了“角色不清”和“权限不清”。“部门与部门之间相互协调性差、 配套性差的问题十分严重。监管主体部门之间衔接不协调。各个监管部门之间衔接不协调，造成 有时重复监管、有时都弃之不管的现象。地方保护主义严重。一些地方政府领导片面追求GDP，发 展经济，忽视了食品安全” 1 。 （5）食品安全监管体系不明畅 由于体制不顺、职责不明确、监管不到位，食品安全监管体系存在许多不完善的地方，表现 为一方面在食品安全监管中存在重复、交叉执法现象；另一方面，在某些领域形成了执法真空和 漏洞。目前，涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、食品药品监督、商务等将近 10 个部门，造成了好管的大家都来管，难管的谁也不管的局面，不能最大程度地打击违法犯罪活 动，使得不法分子有机可乘。 三、导致我国食品安全问题的原因 （1）食品药品产销环节 1.生产厂商良莠不齐 食品药品产业的优化升级，引导企业不断走上“规范化，制度化，专业化”的模式，是我国 企业发展的目标，但是从我国现实来看地区间、企业间、行业间发展的不协调，我国目前食品药 品生产企业多以中国小型企业为主，缺乏足够的规范化生产模式，加之其从业人员整体素质不高， 食品药品安全意识淡薄，存在安全隐患。 2、部分中间商追求只利益最大化 3 人是经济动物，任何社会行为都会追求利益的最大化，但是部分中间商严重丧失职业道德， 只以产品利润最大化为目标，抓住消费者求价廉的心里，出现食品过期、虚假标签及信息、假冒 伪劣以次充好等现象。 3、经济发展与环境保护失衡 在经济发展过程中只注重经济增长和发展速度, 不重视环境保护, 技术、资金匹配不到位, 盲目建设粗放型、技术含量低、污染严重的工厂, 以牺牲环境换取一定的发展速度。各类污染源 排出的废气、废水、废渣引起水源、大气和土壤污染, 环境及生态平衡被破坏。水源、大气、土 壤的污染通过食物链以及饮水、呼吸、粮食、油料等的吸收对人体造成极大的危害。 （2）消费环节 一方面造成食品药品从业人员不符合规定高风险操作，另一方面消费者自身不懂得如何选择 和处理食品药品，出现食物药物中毒等，主要与文化程度、用药习惯、经济状况、获取知识的渠 道等有关。部分人尤其是部分农民, 其所掌握的科学知识尚不能适应形势发展的需要。他们不了 解滥用农药、化肥后可能造成的遗害, 在使用过程中也把握不好品种、季节、时节、数量等尺度, 更不了解某些残留在食品中的药物食用后会对人体造成的严重后果 （3）食品安全监督管理环节 1、法律法规不统一 法律法规不统一造成执行困难，比如在食品安全监督管理过程，卫生部门依据的是食品卫 生法 ，质监部门依据的是产品质量法 ，工商部门依据的商标法和反不正当竞争法 ，由 于这些法律法规不统一，使执行左右为难，在处罚的过程由于食品涉及加工、生产、流通、消费 等多个环节，容易出现重复处罚或者单笔处罚太小等弊端。 2、基层监管受多种因素制约 虽然近几年财政支持力度加大，但是监管任务繁重，经费出现缺口大，以及监管人员的缺乏 不可能做到面面俱到，加之常规和快速检测仪器的缺乏使得监管困难重重。 四、发达国家食品安全监管 受经济发展的影响，食品安全问题已经成为一个全球问题，各国政府都开始重视食品安全的 问题，尤其是发达国家对食品安全监管是高度重视，食品安全监管呈现出从多头管理向集中化发 展的模式，从过去的重视食物链环节的监督到现在重视全过程的监管，从单纯的政府部门监管到 重视社会力量的过程。各国在监管体制上越来越趋向于兼并、垂直、高校的管理框架，强化监督 管理和科技投入，同时越来越重视对消费者进行食品安全知识的宣传教育，联合企业、政府、消 费者一体化的新模式。 综合世界各国可以是说建立了适合本国的食品安全监管体系，为开展高效、科学的食品安全 监管工作提供了保证，目前国外的食品监管体制主要有以下几种模式：如表1所示； 表1 发达国家食品安全管制模式 模式 代表国家 组织结构 重要特征 分散模 式 美国、日本 食品管制只能依然分散于不同 的部门，但是组建一个综合机 关解决各部门之间相互协调的 问题，通过分工协作来完成共 同的目标 按照食品类别来分类， 以保证从“农产品到 餐桌”的全过程监控 集中模 式 欧盟、加拿大 由一个集中的部门对生产、流 通、贸易等全过程监管 兼并、统一、集中 表来源：我国食品安全的政府管制研究2 发达国家在食品安全监管中有很多地方是值得我们借鉴的，例如：“从农产品到餐桌”的全 程监控，完善的食品溯源制度，和严格的食品责任制度，不合格食品的召回制度以及食品安全应 急预警机制的建立。 五、完善我国食品监管的政策建议 (一) 以构建和谐社会理论为准绳，努力提高食品药品监管工作水平 食品、药品的管理是被称之为“人命关天”的大事，搞好食品、药品监督管理，有利于维护 人民群众健康权、生命权，促进和谐社会全面发展。我们要自觉地把行政执法工作与构建和谐社 会紧密联系起来，确立以和谐为特征的执法新理念，推进依法行政的进程，促进依法管药。 1.加大宣传力度，营造良好氛围。要运用报刊、广播、电视、黑板报等各种宣传形式，开展药事 法规宣传教育活动，普及法律知识；要经常组织执法人员深入到农村药店、个体诊所及卫生院相 对集中的乡镇进行现场说法，提高人民群众知法、懂法、学法意识和维权意识。 2.加大监管力度，坚持依法行政。围绕依法行政这一轴心，突出监管重点，加大药品医疗器械违 法行为查处力度。在实际工作中可聘任具备一定专业知识的兼职药品监督员、信息员或协管员， 加强药品质量检查，强化药品质量的监督。建立假劣药品举报箱，设置热线电话,自觉接受社会和 群众的监督。要建立健全“办、审、定”三分离制度、行政执法效绩考评和责任追究制度，不断 完善药品监督约束机制，规范药品监督执法行为，推进依法行政。 (二) 生产企业实行质量认证, 推行食品市场准入制度。 认证制度是近年来世界流行的产品质量信誉保证的有效措施, 实践证明通过认证的产品是可 靠的信得过的。现在市场通过认证的绿色食品、无公害食品等尽可放心大胆地食用。国家应鼓励 有一定产量、规模的食品生产企业实行体系认证或产品认证, 要从源头抓起, 从种子、基因、生产 过程无害化及无污染水源着手, 推行从养殖场、农田、茶园等原产地到食用全过程监督。规范农 5 药、兽药的管理和使用, 指导农场和饲养场能够科学用药 ; 对养殖场、农田实行备案管理; 明确对 养殖场中饲料、饲料添加剂的使用规定, 在生产过程中对农药、兽药污染和残留进行有效控制 ; 建 立健全责任兽医、植保员管理体系和责任追究制度, 强化对兽药、农药等使用的管理 3 。 建立我国食品的安全卫生监控体系, 保证食品的安全和质量。同时 , 要逐步推行食品市场准入 制度, 对不符合食品安全要求的食品要限制其进入市场。 (三) 明确和统一的农产品国家规范和标准 1.明确和统一的农产品国家规范和标准， 使对农产品进行监督与管理时有法可依，有章可循，建议把卫生许可和生产许可合二为一， 并将职能统一到一个部门管理，避免职能交叉，提高行政效率，减轻企业负担，增强责任意识。 2. 食品质量安全认证。 目前我国无公害食品、绿色食品、有机食品主要区别是认证机构不同、执行标准不同别不同， 但其确保对人体食用安全可靠这一目的是一致的，因此在认证的方法、程序及认证条件上有许多 相似之处。所以这些食品的认证工作具有统一在一个部门的可能性与可行性，建议将无公害食品、 绿色食品、有机食品的认证交给有资质的质量认证中介机构统一实施， 实现认证的市场化运作， 政府统一对认证机构进行宏观管理 4 。 (四) 培育食品安全监管的社会力量体系 培育民间组织。“积极培育民间组织，使公民主动参与到食品安全监管的活动中来。民间组 织的公益性、非盈利性特征契合了风险社会下食品安全监管的现实需要，其作为政府和社会信息 沟通、对话、合作的桥梁和纽带，