农村土地流转原因、问题及对策浅析

农村土地流转原因、问题及对策浅析 摘要：三十多年的改革开放过去了，我国大体上已进入以工促农、以城带乡的高速发 展阶段，进入了传统形式农业向现代农业进发、走中国特色社会主义道路的重要时期，解 决土地流转问题也是破除城乡二元结构的必然要求。当前我国农村土地流转存在经营权与 所有权问题、权利流转受限，流转合同简陋，耕地面积减少等诸多问题。本作者对此浅析 提出从法律，社会认知，整体规划等方面提出解决方案。 关键词：土地流转 节约型社会 现代农业 农村土地制度 土地，从古至今都是人类社会最重要的生产和生活资料。随着社会主义市场经济体制 逐步建立和完善，国有土地已建立了一套比较完整的流转制度，但农村集体土地流转仍处 于起步阶段并受到很多桎梏和限制。现如今提倡的建立资源节约型、环境友好型社会是一 个充分利用各种资源的复杂社会系统工程，而其中重要的是要解决高效集约利用土地稀缺 资源问题。 “土地流转将开启城乡一体化的新路径。 ”华南农业大学教授罗必良认为，一方面通过 适当的土地集中和合理的土地置换，可以减少农村居民点由于住房过度分散所造成的土地 浪费，推进新农村建设；另一方面“宅基地换住房，承包地换社保” ，有利于提高农民非农 转移劳动力的稳定性，从而有利于城乡二元体制弱化并推进城乡一体化进程。此外，当前 农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后，而宅基地及其建筑物的流转和抵 押，无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。由此看来，高效集约地利用 有限的土地资源，是现实与未来发展的需要，具有深刻的现实意义。 经过资料调查显示，农村土地承包经营权流转大致有下 4 方面的原因： 1、土地承包经营曾属于高成本，低收益。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的 负担重，收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。因此许多外出务工、经商的农民纷 纷将土地承包经营权流转给亲友或其他农户，也有土地承包经营权投股或参股。这是过去 几年土地承包经营权流转的一个最重要的原因之一。 2、由于二、三产业的发展，劳动力大量转移出去。土地执行二轮承包时依照“增人不 增地，减人不减地“原则，使得原本存在的人多地少的矛盾更加突出。这导致大量劳动力大 都向本地农村二、三产业或向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家劳动力转移， 此时便会将土地承包经营权流转给他人。 3、镇、村非农建设项目等的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要， 镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。 4、村中产业结构调整的需要。农村为培植专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土 地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来 再转包给被培植对象。 由此可见，土地流转这种形式只是把土地承包经营权转让，而土地所有权性质未改变， 看似农民依然持有土地，双方矛盾少，可操作性强，也已是发展现代农业、实现农民增收 的重要模式，但现阶段仍存在一些问题，本作者将从制度，利益，管理，耕地资源等方面 阐述。 一是流转行为缺少管理，合同不规范，矛盾纠纷常见。农村土地流转行为严重不规范， 主要表现为自行流转多，申请变更登记的少；口头协议多，书面协议居少；约定不明的多， 约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些农村存在连锁流转现象，接 受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户，形成锁链式流转造成责任 不明。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。 二是部分耕地被非农业化，存在极少量的非法流转行为。有的耕地用于招商引资、工 业园区、小城镇等项目建设这些非农用途。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有 一小部分没有被批准。相关乡镇为了完成工业发展等任务，以镇政府或用地单位名义，采 取向农户租赁的方式，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设，导致耕地资源减少。 三是集体土地所有权的虚位和产权关系的模糊不清。某些代表机构的成员在为集体利 益进行判断和选择时，难免滥用权力，利用土地谋私。这些造成的农村集体土地利用的规 模小、经营粗放等弊端，也损害了农民的利益。 四是耕地流失严重。我国人多地少，人均耕地只有 1.39 亩，不到世界平均水平的 40%，却要养活占世界 22%的人口，人口与耕地之间的矛盾已成为我国现代化进程中的突出 矛盾。近年来，我国部分耕地质量降级，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产的 难度也在持续提高加大。 对此，本作者深入调查浅析提出以下几条解决方案： 第一，建立健全土地流转法律法规。集体土地使用权的流转包括土地承包经营权、集 体建设用地使用权和宅基地使用权的流转。其中土地承包经营权已有一定的制度基础与操 作实践，后两者虽有操作实践，但仍处于法律限制状态。因此，必须首先致力于农村土地 产权制度变革，明确产权主体，完善产权权能，促进产权流动，保障各方的利益。同时， 建设城乡统一的土地市场，奠定制度基础。 第二，规范土地流转的管理。一是规范合同主体，完善流转主体资质审查制度；二是 完善土地承包经营权流转中的备案、登记；三是规范合同条款，探索流转风险保证金制度。 以省为单位制定示范文本。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介等各组织，流转 需要按规范的操作进行，签订流转合同，明确流转形式、数量、限制、双方权利与义务、 年限等，经过各部门审核登记。 第三，加快推进土地流转配套措施建设，如优惠政策要兼顾双方利益，保证持续性和 多样性。增强农村劳动力市场的培育力度，加大对富余劳动力的技能培训，加快农村劳动 力转移，为土地流转创造条件。 第四，创造性探索土地流转解决方式。随着新型城镇化的推进，目前先后探索和推广 多种土地规模经营模式，具有代表性的主要有成都模式、龙岗模式等。信托公司由于具有 极为灵活的属性，算是正是参与土地流转最为合适的金融机构。此前，北京信托发布中 国土地信托流转实证研究报告指出，通过对我国现行的土地流转模式的经验和存在的缺 陷进行分析，得出需要改进的目标，建议以信托公司作为受托人来开展农村土地信托流转 工作，有效保障土地信托各方当事人基本利益的实现。以制度创新促进土地流转将在未来 经济增长中扮演重要角色，进行土地信托创新，将开创信托公司业务转型与创新的新高地。 第五，加强宣传，削弱“恋土”观念。针对在土地经营权流转中，部分农民思想观念 陈旧，认识不足的问题，要切实加大农村土地承包法 、 合同法和农村土地承包经 营权流转管理办法等法律法规的宣传力度，要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流 转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，放心流转，特别要向农 户讲清土地经营权流转不等于放弃承包经营权，可以不直接经营土地也可获得稳定收益的 道理，让农民消除和弱化“恋土”观念。 第六，大力扶持农村土地股份合作。农村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因： 一是生产关系超前，分配制度不合理， “皇粮国税”重，农民饿肚子；二是生产力水平低。 特别是当时没有“两杂”种子，单位面积产量低；三是二、三产业不发达，农村富余劳动 力无处吸纳，以致出现出工不出力。今天，伴随改革开放、科技进步和惠农政策实施，这 些不利因素皆一一消除，已经具备“第二次土地合作化”的条件。二次合作带来的土地集 中，有利于农民将田土进行改造，歌能更好的适应现代化的机械作业。土地合作后，农民 可参加集体作业、承包作业或自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配， 其权利可继承、也可转让。 第七，开发区土地资源利用是土地增量的集中区域，土地资源集约利用的重点环节， 它不仅涉及当地发展、社会