老龄工作的目标任务和老龄委办公室工作职能定位探析

老龄工作的目标任务和老龄委办公室工作职能定位探析 在人口老龄化的新形势下，老龄工作的目标任务是什么，重点是什么，难点在 哪里，方略有哪些，作为承担老龄工作整体推动任务的老龄委办公室，必须有 一个清晰的思路，由此有的放矢地推进工作，实现老龄工作的新突破和大飞跃。 一、什么是老龄工作一、什么是老龄工作 1.1.老年和老年人的含义老年和老年人的含义 老年的含义是从年龄方面考虑的。从字面意义上来说，老年是指达到或超 过一定年龄（目前通常以 60 或 65 岁为标准）的人。 老年人的含义是从人的生理机能方面考虑的。人从出生开始，经历生长、 发育、成熟到衰老的过程，生理机能随着时间的推移必然老化，人就成为老年 人。我国的法定老年年龄和习惯老年年龄，基本上都以 60 周岁为标准，即老年 人是指 60 周岁及以上的人口，简称 60 岁以上人口。老年和老年人经常通用。 2.2.人口老龄化的含义人口老龄化的含义 “老龄化”一词有两种含义：一是指个体的老龄化；另一个是指人口群体 的老龄化。人口老龄化的定义一般是指老年人口在总人口中比例的上升。人口 老龄化是一个动态的变化过程，其结果是老年型人口或老年型社会。 3.3.老龄化社会和老龄社会的含义老龄化社会和老龄社会的含义 当一个国家或地区 60 岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的 10%，或 者 65 岁以上人口达到或超过总人口数的 7%时，这样的国家或地区的人口则称 为老年型人口，这样的社会即称之为老龄化社会。 现在国际上一般通用的标准是将 65 岁及以上老年人口占总人口的比重 7或 60 岁及以上人口10，作为进入老龄化社会的标准。如果 65 岁以上 人口所占比重达到 14以上，或 60 岁及以上人口20，则为“超老年型” 社会，又叫老龄社会。 4.4. 老年工作和老龄工作的含义老年工作和老龄工作的含义 老年工作伴随人类社会的始终，是指从事老年阶段某些特殊需求和满足的 活动；古代虽然没有老年工作这一概念，但老年工作已经包含在其中，并上升 到“平天下”的高度。 老龄工作是与人口老龄化相伴随而产生的，指围绕老年人和人口老龄化所 开展的全部活动，即指政府、社会组织、企业等各领域的涉老单位围绕老年人 和人口老龄化所开展的各种活动，也就是我们所说的大老龄工作。老龄工作包 括两个层次：一是解决人口老龄化带来的结构性问题，也就是“联合国维也纳 老龄问题国际行动计划”所说的发展方面的问题。现实中应对人口老龄化的一 切理论和实践行为都属于老龄工作。二是解决老年人问题，包括老年人的养老、 医疗、社会服务及其他问题，也就是“联合国维也纳老龄问题国际行动计划” 所说的老年人的特殊需求问题。 5.5.老年工作与老龄工作的区别和联系老年工作与老龄工作的区别和联系 老年工作与老龄工作既有区别又有联系，是相辅相成的关系。二者关系学 者已经给予了明确的界定。 （1 1）它们的区别在于：）它们的区别在于： 一是产生的背景不同。老龄工作所产生的社会背景是人类社会已经完成从 农业社会向工业社会以及人口从年轻型向老年型的过渡，而老年工作没有这一 背景。 二是产生的时间不同。老年工作是从有老年人开始的，从时间上可以追溯 到远古时期，文献资料记载有关敬老、养老的理论和观念已有 2000 多年的历史， 而真正意义上的老龄工作，在世界范围也就是 100 多年的历史。我国老龄工作 只有多年的历史，始于 1982 年维也纳老龄问题世界大会之后。 三是包含的内容不同。老龄工作的内容十分广泛，既有老年人群体的问题， 又有其他群体的问题；既有老年人个人的问题，又有家庭社会的问题；既有满 足老年人物质文化需要的微观问题，又有社会经济发展的宏观问题；而老年人 的工作则主要是以满足老年人自身的物质和精神需要为主要内容。 四是性质不同。老年工作是局部性工作，主要涉及老年人群体，而老龄工 作则是全局性的，不仅涉及老年人，而且涉及全社会。 （2 2）它们的联系是：）它们的联系是： 老年工作和老龄工作都是社会经济发展到一定程度的产物，老年人问题和 老龄问题的解决都需要经济基础来支撑；老年工作是老龄工作的前提和基础， 没有老年工作，就谈不上老龄工作；老龄工作包含老年工作，如果仅仅局限于 老年工作，就会忽视老龄问题的宏观方面。 二、老龄工作的目标和任务二、老龄工作的目标和任务 根据我国老龄问题的现状，老龄工作的长远目标应是积极应对人口老龄化老龄工作的长远目标应是积极应对人口老龄化 挑战，解决人口老龄化带来的结构性问题，实现老年人人的幸福，促进社会的挑战，解决人口老龄化带来的结构性问题，实现老年人人的幸福，促进社会的 和谐与进步。和谐与进步。老龄工作的基本目标即是我们常说的推动老有所养、老有所医、 老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的实现。 围绕老龄工作的长远目标和基本目标，现阶段老龄工作所要完成的基本任 务是： 1、保障和提高老年人的生活生命质量 保障和提高老年人的生活生命质量是老龄工作的根本任务，包含了老有所 养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所乐。具体任务有： （1）推动老年社会保障制度的建立和完善。老年社会保障主要包括养老保 障和医疗保障两个部分，这是老龄工作重中之重的任务。 （2）不断提高老年人精神生活水平。丰富老年人精神文化生活，是提高老 年人生活质量的重要内容，是提供和满足广大老年人物质生活保障后对精神生 活的迫切需求。 （3）构建和完善养老社会服务体系。我国老年社会服务的形式，按照服务 提供场所可分成机构养老服务（包括养老机构、老年大学等）和居家养老服务 （又称社区老年社会服务）两大类。不管哪种形式，从构建城乡养老服务体系 的要求看，都需要在政策上完善。 2、促进老年人价值发挥 工作权利是一个人的最基本权益。当一个人有能力、有条件工作时，作为 政府和社会就应该想法让其工作，实现他们就业的权力。老年人继续参与社会 发展，对于实现自身价值，丰富晚年生活，避免失落感和孤独感，提高生活质 量，也具有重要意义。同时也是变人口老龄化不利因素为积极有利因素的有效 手段 3、推动老龄产业的发展 老龄产业对提高老年人生活质量，促进经济增长有重要作用，也是变人口 老龄化不利因素为积极有利因素的有效手段。我国目前为老年人服务的公共服 务体系尚未建立，老年产业发展滞后，特别是老年服务设施和社会化照料服务 短缺。老龄产业的主要服务对象是老年人，但不完全局限于年龄界限意义上的 老年人口。有些人口虽然尚未进入老年人的年龄界限，但因生理、心理或其他 原因同样对相关的老年产品和服务有着客观需求，他们也是老龄产业的直接服 务对象。因此，老龄产业十分需要，前景十分广阔。 4、维护老年人合法权益 经过十几年维权工作，我国老年人的政治、经济和社会地位明显提高，广 大老年人的权益主体上得到有效维护和保障。但与此同时，随着老龄化社会进 程的加快,我国老年人权益保障也存在不容忽视的问题，涉及老年人维权的话题 也在不断升温,主要是在一些局部地区侵犯老年人的合法权益时有发生，使一些 老年人的生存权缺乏应有保障。因此，研究推进老年维权事业发展，是保障老 年人权益、开展老龄工作的一个重要任务。 三、老龄工作面对的难题及特有的优越条件三、老龄工作面对的难题及特有的优越条件 （一）老龄工作面对的难题（一）老龄工作面对的难题 我国老龄工作面对的难题很多，主要有以下几个方面： 1、人口老龄化超速超重发展的压力人口老龄化超速超重发展的压力-客观难题客观难题 （1）我国老龄人口的数量属世界之最，2005 年已达到 1.45 亿，占总人口 的 11。在未来的 35 年里，我国老龄人口增长速度之快，排在世界前列，预 计到 2020 年，老龄人口将超过 2 亿，到 2040 年将超过 4 亿，年平均增长老龄 人口 720 万，年平均增长速度达到 5。 （2）我国老龄人口突出表现四多，即贫困老人多，高龄老人多，空巢老人 多，疾病老人多。 （3）养老问题（狭义的养老问题，也就是我们经常讲的基本生活的吃穿住 问题）。我国养老保障制度已经实施了近 20 年，但目前我国大约有 50的老 年人没有纳入养老社会保障的范围。 社会养老保障资金和老年人医疗费的需求有可能拖跨经济增长。据测算， 在 20052034 年的人口老龄化过程中，我国城镇养老基金缺口逐年扩大，到 2034 年“空账”规模将达到 6 万多亿元（还没有考虑货币贬值的因素）。 （4）医疗问题。老年人巨大医疗费的支出加剧了卫生资源消耗的矛盾。老 年人口对医疗保障需求的增长非常迅速。有统计表明，老年人消耗卫生资源是 全人口平均的 1.9 倍，是青少年和中年人的 3 倍以上。老年人口巨大的医疗需 求将给国家、社会和家庭带来沉重负担。 （5）照料问题。我国现有需要照料的不同程度的失能老年人大约在 3000 万以上，失能老人有 1000 万左右。而现有的养老服务远远满足不了他们的需要。 （6）精神贫困问题。老年人的精神贫困带有普遍现象。从社会文明层面来 说，老年人的精神贫困问题也越来越突出。 （7）价值发挥问题。老年人如何度过 20-40 年的晚年生活，是政府予以研 究的问题。面对越来越多的希望发挥人生价值的老年人，政府该如何引导，如 何对策，是一个需要解决的难题。 （8）尊严保护问题。一些地方政府、社会乃至家庭对老年人漠不关心，老 年人的优待不能兑现，反而成了被社会遗忘的边缘人员。更有甚者，随着经济 和社会转型，歧视、排斥甚至遗弃和伤害老年人的现象越来越突出，影响了和 谐社会的建设。 因此说，在人口老龄化超速超重发展的压力超速超重发展的压力背景下，我国老龄问题涉及对 象是广泛的，老年群体面临的困境是多样的，由此给老龄工作开展带来的困难 也是多方面的，深远的。 2、市场经济的负面效应市场经济的负面效应-长期难题长期难题 市场经济对发展中国家和贫穷国家的老年人，市场经济负面效应起主导作 用，而且是国家越贫穷负面效应影响越大。其负面影响有三个方面： 一是国家相对贫困化，没有足够资金用于老龄事业的发展。 二是激烈的市场竞争加大了人们的生存压力，使老年人往往被边缘化。 三是市场经济促使人们的伦理道德下降和发生危机，老年人由此失去子女 应该赡养的趋向明显化。 3、老龄工作体制机制缺位老龄工作体制机制缺位-核心难题核心难题 目前我国老龄工作机构的状况是，五花八门，多头管理，没有主体，缺权 缺位。承担政府职能的各级老龄委办公室，从职责上讲，是政府对老龄工作的 一个综合协调机构，表面看有权力有优势，而实际上则不然。从全国的情况看， 政府的老龄委办公室是一个临时办事机构，其级别都比同级政府部门低 1 到 2 级，一般都是事业单位，而且人员少。再加上工作缺乏应有的考核奖惩机制， 老龄工作确实难以推动。 在发展老龄事业中，如果不解决老龄工作体制机制这个核心难题，老龄工 作很难有大作为。 4、政府资金支撑乏力政府资金支撑乏力突出难题突出难题 解决老龄问题都需要巨额资金，而我国财政投入又十分有限，每年的几万 多亿财政收入，很难拿出大量的资金投入到老龄事业的发展上。 我们之所以从多视角的角度分析影响老龄工作开展的难题，是为了说明老 龄工作的艰难性和复杂性。我们必须做好克服困难的准备，有的放矢地推进老 龄事业的发展。 （二）老龄工作特有的优越条件（二）老龄工作特有的优越条件 尽管我国老龄工作处于弱势状态，但也有得天独厚的优势和有利条件。 1、广大老年人需要加强老龄工作广大老年人需要加强老龄工作 2008 年 4 月 8 日，民政部部长李学举在广州市老人院与工作人员座谈时指 出，“老龄工作虽说是夕阳工作，但从发展看又是朝阳事业，社会有需要、家 庭有需要、老年人更有需要，是一项非常有意义的事业”。事实上亿万老年人 的确迫切需要加强老龄工作。 2、中央高度重视老龄工作中央高度重视老龄工作 党的十七大报告能将“加强老龄工作”提出来，将老有所养列入五大民生 内容（学有所教、劳有所得、病有所依、老有所养、住有所居）之列，这充分 说明中央从战略上认识到老龄工作的紧要和重要。 我国颁布的中国国民经济和社会发展十一五规划纲要提出要积极应对 人口老龄化，“弘扬敬老风尚，营造老有所养、老有所乐、老有所为的社会氛 围。积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能，提高老年人生活质量， 保障老年人权益。实施爱心护理工程，加强养老服务、医疗救助、家庭病床等 面向老年人的服务设施建设。” 2010 年温家宝总理在政府工作报告指出：“加强应对人口老龄化战略研究， 加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活。” 这些充分说明，中央是高度重视老龄工作的。 3、全社会对老龄工作的自觉支持全社会对老龄工作的自觉支持 老龄工作是一项为老父老母服务的受人尊重的崇高事业，老龄工作相对最 容易得到社会各界的理解同情和支持帮助，这是其它一般政府工作所无法比拟 的优势。 4 4、老龄工作奠定的良好基础、老龄工作奠定的良好基础 我国老龄工作整体上处于起步阶段。既然是起步，就意味着工作有一定的 难度。但从全国的情况看，这几年各地老龄工作都有大的长进，有很多地区也 实现了老龄工作的大飞跃，为今后开展老龄工作奠定了良好的基础。 四、老龄委办公室工作职能定位四、老龄委办公室工作职能定位 面对老龄工作的难题和优势，老龄委办公室要围绕老龄工作的目标任务