（公共管理专业论文）国有资产管理模式的比较研究与借鉴.pdf

摘要 国有资产是指所有权属于国家的各项财产和财产权利。从不同的角度出发，国有资产有不同 的分类方法，其中最基本的是将国有资产分为经营性和非经营性国有资产。狭义的国有资产仅指 经营性国有资产。经营性国有资产与国有企业、公有企业和公共部门是既有联系又有区别的概念。 在西方发达国家，国有资产的管理历史相当久远。2 0 世纪3 0 年代以来，经营性国有资产已 经成为实现宏观调控目标的重要物质基础。发达国家常用组建国有企业的办法来克服经济生活中 的市场失灵、分配不公等缺陷。两方国家的国有资产主要通过继承、收购、政府投资和依法充公 等方式取得。 在长期的实践中，发达国家逐渐形成了一整套国有资产管理的宏、微观机制，其中晟具代表 性的有意大利的“三层次”模式、法国的“两层次”模式、美国的国有民营模式和日本的分类管 理模式。笔者认为：这些成功模式是与该国特定的国情与特定的经济发展阶段密不可分的，只有 很好地将二者结合在一起，才有可能使既定的国有资产存量发挥尽可能高的经济和社会效益。 至2 0 0 2 年末，我国国有资产存量已近1 0 万亿元之巨，如何管好用好这笔财富，是一项重大 而紧迫的任务。2 0 0 4 年下半年出现的“朗咸平现象”空前地引起公众和学术界的关注，更说明了 国有资产问题是相当敏感的。本文在分析、借鉴发达国家国有资产管理模式的基础上，结合我国 国情和国有资产的历史及现状，提出进一步完善当前较适合我国国情的“三级代表”模式，对处 理好国有资产管理体制改革中的一些关系提出原则和对策建议。 关键词：国有资产，国有企业，国有资产管理，比较与借鉴 a b s t r a c t s t a t e - o w n e da s s e t si sd e f i n e dt ot h ea s s e t sa n dr i g h to ft h ea s s e t so w n e db yt h es t a t e t h e r ea r e d i f f e r e n tm e t h o d st oc l a s s i f yt h es t a t e o w n e da s s e t sf r o mt h ed i f f e r e n tp e r s p e c t i v e ，t h eb a s i cm e t h o di s t od i v i d ei ti n t oo p e r a t i v ea s s e t sa n dn o n - a s s e t s i nan a r r o ws e n s eo ft h es t a t e - o w n e da s s e t s ，i tr e f e r st ot h eo p e r a t i v ea s s e t so w n e db yt h es t a t e i ti s ac o n c e p t i o nc o n n e c t e dw i t hs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，p u b l i ce n t e r p r i s e sa n dp u b l i cd e p a r t m e n t sa n d d i m r e df r o mt h e ma tt h es a m et i m e t h e r ei sal o n gh i s t o r yo fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ti nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s o p e r a t i v e a s s e t sh a sb e e nt h ef u n d a m e n t a lt or e a l i z et h eg o a lo fm a c r o - c o n t r o ls i n c e3 0 so f2 0 t hc e n t u r y r e b u i l d i n ga n dm e r g i n go ft h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sw a su s e dt oo v e r c o m et h es l u g g i n gm a r k e ta n d u n f a i rd i s t r i b u t i o n i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h es t a t e - o w n e da s s e t si s a c q u i r e db yt h em e a n so f i n h e r i t i n g ，p u r c h a s i n g ，g o v e r n m e n t a li n v e s t i n ga n dc o n f i s c a t i n ga c c o r d i n gt ot h el a w i nt h el o n gt e r m so fp r a c t i c e ，t h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v ef o r m e dt h e i ro w nm e c h a n i s mo f m a c r o - c o n t r o la n dm i c r o - c o n t r o lo ft h e i rs t a t e - o w n e da s s e t s t h em o s tt y p i c a lm o d e sa r et h e “i 6 - l e v e l m o d ef r o mi t a l y ，“d o u b l e l e v e l m o d ef r o mf r a n c e ，c i v i lr u n n i n gm o d ef r o ma m e r i c aa n dc l a s s i f i e d m a n a g e m e n tm o d ef r o mj a p a n t h ea u t h o rs u p p o s et h e s es u c c e s s f u lm o d e sh a v ec l o s ec o n n e c t i o nw i t h t h es p e c i f i cs t a t ec o n d i t i o na n ds p e c i f i ce c o n o m i cd e v e l o p m e n ts t a g e o n l yt h eg o o dc o n n e c t i o no f t h e s et w oc a ng i v et h es t a t e - o w n e da s s e t si n v e n t o r yag o o dp l a yo ne c o n o m i ca n ds o c i a lb e n e f i t c h i n e s es t a t e o w n e da s s e t ss t o c kh a sr e a c h e d1 0t r i l l i o nr m b b yt h ee n do f2 0 0 2 i ti sa ni m p o r t a n ta n d u r g e n tt a s kt om a n a g ea n du t i l i z et h ef o r t u n e se f f i c i e n t l y t h ep u b l i ca n da c a d e m i cc i r c l ef o c u s e dm o r e a t t e n t i o no nt h e “l a n gx i a n p i n gp h e n o m e n o n ”，w h i c hi n d i c a t e dt h a tt h ei s s u eo ft h es t a t ea s s e t si sv e r y s e n s i t i v e u p o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h em a n a g e m e n tm o d eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c o m b i n i n gt h e s t a t ec o n d i t i o n sa n dt h eh i s t o r ya n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o na sw e l l ，t h ea r t i c l eb r i n gf o r w a r dt h em e t h o do f i m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n gt h e “t r i - l e v e lr e p r e s e n t a t i o n m o d ea d o p t e db yo u rc o u n t r yc u r r e n t l y , g i v e s o m ea d v i c e sa n ds u g g e s t i o n st od e a lw i t ht h ep r o b l e mw h i c ho c c u r r e dd u r i n gt h er e f o r mo ft h e m a n a g e m e n ts y s t e mo ft 1 1 es t a t e - o w n e da s s e t s k e yw o r d s ：s t a t e o w n e da s s e t s ，s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，m a n a g e m e n to ft h es t a t e - o w n e d a s s e t s ， c o m p a r i s o na n dr e f e r e n c e 独创性声明 过7 7 4 2 7 5 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包括其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：商弓林 时间0 习年；月u 自 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位有权保留送交论文的复印件 和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位 论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生虢甲右孑抹 帆谢年弓月r 日 导师签名： ：里釜些奎兰竺圭兰竺兰兰至= 耋要i 1 1 研究背景 第一章前言 国有资产是指所有权属于国家的各项财产和财产权利。狭义的国有资产指经营性国有资产。 由于市场机制自身的缺陷，在提供公共产品和带有自然垄断特征的领域天然存在着国家介入的必 要性；出于经济发展的目的，一国政府会主动地大量投资于那些建设周期长、投资回报率低的基 础设施和基础产业；此外，在一些关系国计民生的要害部门及高风险行业，政府资本也发挥着私 人资本无法替代的作用。 “国有资产”是一个客观存在。不仅以公有制为主体的社会主义国家国有资产占总资产的主 要部分因为全民所有都采取国家所有的形式，而且在现代市场经济条件下，许多资本主义国 家的国有资产在社会总资产中也占有很高比例。西方发达国家管理国有资产已有3 0 0 多年的历史， 尤其是二十世纪三十年代以后，西方发达国家历经数次国有化浪潮，聚积了相当可观的国有资产 存量，同时也积累和掌握了丰富的国有资产管理经验。其中最具代表性的有意大利的“三层次” 模式、法国的“两层次”模式、美国的“国有民营”模式和日本的“分类管理”模式。笔者认为： 尽管这些国家对国有资产管理的模式不同、方法各异，但有一点是相同的，即这些管理模式都能 与本国的特定国情与特定的经济发展阶段很好地结合在一起，从而使既定的国有资产存量发挥尽 可能高的经济和社会效益。 我国自建国至今，业已积累了近十万亿的国有资产。如何管好用好这笔财富是当前一项意义 重大的课题，也是关系到能否实现我国经济和社会发展战略目标的关键。 1 2 研究目标和研究内容 1 2 1 研究目标 从国有资入手，比较分析中外国有资产管理模式的共性和不同提出进一步完善当前较适合 我国国情的“三级代表”模式，对处理好国有资产管理改革中的一些关键问题提出对策和建议。 1 2 2 研究内容 本研究的主要内容有： 国有资产的基础理论 对发达国家国有资产管理的四种典型模式进行论述分析 联系我国国有资产管理的历史和现状及典型案例，对中外国有资产管理模式进行比较分析 提出各国经验对改革完善我国国有资产管理模式的启示。 1 3 概念界定 本章简要介绍与国有资产有关的概念及其分类。国有资产这一概念由于核心语素是“资产”， 容易产生一些误解，因而有必要加以澄清与界定；讨论经营性国有资产的管理模式，笔者认为有 必要说明一下国有企业、公有企业等相关概念。 1 3 1 国有资产的概念 1 3 1 1 资产 要理解国有资产这一概念，首先要正确理解“资产”这个概念。 通常意义上的资产是会计学的概念，是指可作为生产要素投入到生产经营过程中，并能带来 经济利益的经济资源。例如，我国的企业会计准则中规定，“资产是企业拥有或者控制的能 以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”美国财务会计准则委员会( f a s b ) 发 布的财务会计概念公告( s t a t e m e n t so ff i n a n c i a la c c o u n t i n gc o n c e p t s ) 将资产定义为“资产是某 一特定实体由于过去的交易或事项获得或控制的可能的未来经济利益”。这里所说的拥有或控制， 是指企业作为法人在形式上虽没有终极所有权，但在实际营运中取得了控制权，能够自由使用、 依法处置并享有和承担与该法人财产相关的利益或风险。根据会计学对资产的特征的归纳可见， 资产是一种潜在的能力，该能力能够直接或间接地给企业带来现金或现金等价物，而不论其是有 形的物品还是无形的权利。因此，会计学中的资产通常也称为经济资源( e c o n o m i cr e s o t l i o e s ) 。 在经济学中。资产被定义为：“由企业或个人拥有并具有价值的有形的财产或无形的权利。” “资产之所以对于物主有用，或者是由于它是未来事业的源泉，或者是由于它可用于取得未来的 利益。”该资产定义主要强调的是所有权，而且是具有经济价值的所有权。 由以上两个资产的定义可以看出，资产( 经济资源) 的菇同特征是服务潜力或未来经济利益， 即为使用资产的实体提供服务或利益的生产能力。在经营性企业中服务潜力或未来经济利益最 终会导致企业的净现金流人：在非营利机构中，资产是其开展公共生产与服务活动的前提条件和 必要的手段。 1 3 1 2 国有资产 在现实经济生活中，“国有资产”有广义和狭义两种不同的理解。 广义国有资产 广义的国有资产，是指所有权属于国家的各项财产和财产权利。中华人民共和国国有资产 法( 草案) 中所定义的国有资产，即“本法所称国有资产，是指国家以各种形式投资及其收益、拨 款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。”就是广 义的国家资产。广义的国有资产包括：1 国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资 产；2 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；3 国家依法拥有的土地、森林、河流、矿 藏等资源性国有资产。 狭义国有资产 狭义国有资产就是经营性国有资产，是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权 2 中国农业人学硕上学位论文第一章前言 益。经营性国有资产包括三部分：1 企业国有资产；2 行政事业单位占有和使用的非经营性资产 通过各种形式为获取利润而转作经营的资产；3 国有资源中投人生产经营过程的部分。 1 3 2 国有企业、公有企业与国有资产 通过以上对国有资产的界定可见本文讨论的国有资产实际上是指经营性国有资本。由于长 期以来我国一直习惯于将经营性国有资本称为国有资产，因此本文也沿用这一习惯，而不采用国 有资本的称呼。由于对经营性国有资产的管理在多数情况下等同于对国有企业的管理，所以本文 也可能在一些不很严格的情况下使用国有企业这一概念。 1 3 2 1 国有企业 严格来说，国有企业这一概念的范围是非常狭窄的，它仅仅指“企业全部资产归国家所有并 由国家经营的企业”f 2 1 。在股份制前提下，国有企业仅指国家控股1 0 0 的企业。然而，由国家 发起设立的企业情况是非常复杂的，特别是以股份公司为代表的现代企业制度出现后，所有者主 体多元化的情况十分普遍。在这种情况下，对一个企业国家控股比例达到多少才算作国有企业是 一个难以界定的问题。一些国家以法律文件的形式对此做出了规定，如法国规定“国家独资经营 的企业和参股与控股3 0 9 9 的混合公司都是国有企业”【3 】3 。而更多的国家对此则无据可 依。 1 3 2 2 公有企业 西方国家的公有企业的概念较国有企业要厂，它不仅包括产权属于中央或联邦政府的企业， 还包括省、州以及市镇县政府出资举办或控股的企业。公有企业这概念同样涉及对“公有”的 界定问题，例如，把公私混合企业列为国有企业、或者将大量租赁国有资产的私营企业也列为公 有企业就极不合适。但是，在这两类企业中，确实存在着为数巨大的国有资产，此时谈公有企 业管理，其外延就要小于国有资产管理的外延了。研究现状及文献综述 1 4 研究现状及文献综述 1 4 1 国有资产管理的理论基础 国有资产管理的理论基础是委托代理制。关于委托代理关系，新帕尔格雷夫经济学大辞 典给出的定义为：委托代理人的文献涉及一个人委托人( 比如说雇主) 如何设计一个补偿 系统( 一个契约) 来驱动另一个人( 他的代理人，比如说雇员) 为了委托人的利益行动。【4 i n 有 资产的委托一代理制，是社会化大生产条件下国有资产所有者与经营管理者之间以契约形式建 立，并体现着产权权力束分离的管理机制。由于理论上对社会主义公有制的认识是不断发展的， 特别是改革开放以后，随着对市场经济体制认识的不断修正，对国有资产管理模式的研究也经历 了一个从不断发展变化的过程。 3 中国农业大学硕士学位论文 第一章前言 1 4 2 对国有资产管理的模式研究的历史和现状 1 9 7 8 年以前，在原有的经济体制卜，国有资产的委托一代理关系是通过行政体系延伸到基层 国有企业的，中央政府将国有资产授权于各行政主管部门和各级地方政府。以国有资产管理权限 在中央和地方的划分作为研究对象，没有从企业作为独立的商品生产者和经营者的角度进行管理 模式研究，更谈不上在产权制度方面寻求创新【5 】。 改革开放之初到十四大之前( 1 9 7 8 年1 9 9 2 年) ，对国有资产管理模式的研究从以放权让利为 主要特点到提出两权分离、政企分开，这一阶段对国有资产的研究主要停留在经营层面，对国有 资产管理体制改革目标模式的设想是与当时对“社会主义尚处在公有制基础上的有计划商品经济 的初级阶段”的定位相联系的【6 】。李世华在1 9 9 1 年著的社会主义国有资产论中对外国国有 资产管理模式没有提及，他对国有资产管理改革目标模式的构想是“在一缓政府的下属部门，分 别按管理社会和管理国有资产这两条线设置，各司其职，不互相交叉”。 十四大之后，1 9 9 3 年中共中央关于建立社会主义市场经体制若干问题的决定( 1 9 9 4 中 国体制改革年鉴) 确定了要在我国建立社会主义市场经济体制的改革目标，对国有资产管理模 式的研究开始深入到宏观和微观两个层面，宏观层面关注国有资产管理机构行政管理权与所有权 代表职能分开和国有资产产权自由流动，微观层面的研究主要是在国有企业建立现代企业制度， 对发达国家国有资产管理模式的研究也从这一时期开始。马海涛在1 9 9 6 年对“乡 国国有资产管 理概况”进行了论述，认为“西方国家政府作为国有企业的所有者行使所有者的职能，同时政府 又作为宏观经济的管理者行使着政府调控宏观经济的职能”吲。钱颍一提出了国有资产管理中存 在的内部人控制问题嘲。徐茂魁对美国等国的国有资产管理体制进行了论述分析【9 】。刘中桥对中 西方国有企业内部治理结构模式进行了比较f 1 0 1 。 石磊的研究认为应对国有资产的监督、管理和经营体系迸一步进行市场取向的改革，在体制 和机制上有所创新 1 1 1 。曹燕杰对2 0 0 4 年以后的国资管理新架构的分析中，认先国有资产管理主 体的性质、职能定位和他们之间的关系及新体制将使国有资产管理实现若干转变1 2 】。严加明认 为国资委、国资办应选择有经验的管理咨询公司、信托投资公司，利用专业管理资源借助信托手 段，通过信托体系提升对国有资产的管理【1 3 l 。万金梅等认为，应当采取企业绩效评价这样一种 全新的国有资产管理模式，通过运用数理统计和运筹学原理，采用特定的指标体系，对照统一的 标准，按照一定的程序，通过定性和定量分析，对企业一定经营期间的经营效益进行客观、公正、 准确的综合评判f 1 4 1 。 1 5 研究方法 理论归纳法：对国有资产管理的相关理论进行整理归纳。 统计分析方法：对我国及案例省市的国有资产相关数据进行整理分析。 总体分析和典型个案相结合的研究方法：本文以国有资产管理模式作为研究目标，既有总体 分析，又要针对特定地区( 山东及烟台) 进行具体分析。 4 第二章我国国有资产的历史地位与管理的现状 2 1 我国国有资产的形成和发展 我国国有资产，从革命战争时期到建国时期以及后来人规模进行社会主义经济建设时期，经 历了从无到有、从少到多的积累和发展过程。我国的国有资产从其初始来源看，可以归纳以下几 个方面： ( 一) 革命战争时期，为保障军需民用，在革命根据地和解放区逐步兴办起来的一些公营企业 由中国共产党领导的工农民主政权在革命根据地和解放区创办了银行、工厂、商店等，同时一些 部队、机关、学校、团体开展生产活动，也经营着一部分农业、工业和商业。它们的存在和发展 是革命根据地得到巩固、革命取得胜利的物质基础，并且为新中国成立后的经济管理工作积累了 经验，培养了一批从事经济工作的干部。在这一阶段形成的为数不多的、具有社会主义国家所有 制萌芽的资产，在中华人民共和国成立以后自然发展成为新中国的国有资产。 ( 二) 新中国成立时，征用和接管帝国主义在华财产和没收国民党政府和官僚资本的资产而构 成的国有资产中国近代作为一个半封建半殖民地的国家，帝国主义列强通过战争和其他方式 迫使旧中国历届政府签定了一系列不平等条约。获得了种种特权，并将其经济势力逐步渗透进中 国，从中获取巨大的经济利益；在工业、交通运输、金融等领域不断开办企业，扩张资本，还控 制了中国的海关和财政。解放后，我国政府废除了帝国主义在华的一切特权，对其遗留下来的一 批企业根据不同情况，分别采取了管制、征购、征用、代管等措施。逐步接收了帝国主义在华财 产，并将经处理的外资企业转为人民政府所有，成为社会主义性质的国有企业。 旧中国的官僚资本控制着国民经济命脉，拥有大量财产。解放后，根据中共中央“没收官僚 资本归无产阶级领导的人民共和国所有，使社会主义的国营经济掌握国家的命脉，并成为整个国 民经济的领导成份”的政策，人民政府在很短的时间内接收了几千个由国民党中央、省、县市政 府经营的企业以及蒋宋孔陈等官僚资本经营的企业涉及的领域包括工矿、商店、银行、公司、 仓库、船舶、码头、铁路、邮电、自来水、电灯电话等。人民政府还清理没收了隐匿在私人资本 主义企业中的官僚资本股份，收回官僚资本在海外的财产，全部将其归人民政府所有。由此，构 成了当时我国国有资产的基本部分。 ( 三) 过渡时期，通过对民族资本的赎买方式转变而来国有资产 新中国成立后，人民政府对民族资本主义经济采取了“利用、限制、改造”的政策。经过加 上、定货、统购、包销等国家资本主义的初级形式，而后进入公私合营这一国家资本主义的高级 形式，将民族资本主义工商企业改造成社会主义性质的工商企业。与此同时，通过向公私合营企 业中的私股定期支付定息的方式，以赎买政策将这部分资产转变成社会主义的国有资产。 ( 四) 建国以来，特别是进入社会主义建设时期，国家通过大规模的投资建设形成的国有资产 进人社会主义建设时期。国家投入大量资金进行经济、文化、科学、国防和改善人民生活的 设施等建设，投资兴建了大量的国有企业，使国有资产得到迅速增长。到2 0 0 2 年，全国国有资 产总量己近1 0 万亿元，增速相当快。 中国农业人学硕士学位论文 第二苹我国国有资产的历史地位与管理的现状 2 2 我国国有资产管理的现状 现阶段我国的公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有 成分和集体成分。尽管近年来，我国国内生产总值( g d p ) 中公有制比重有所下降，非公有制比重 有所上升，且混合经济中公有制比重大约只占三分之一。但在1 9 9 6 年我国6 9 万亿的国内生产总 值中，公有制经济仍占7 6 ，达到了5 2 万亿元。这说明，公有制经济在我国总的来说仍占主导 地位。从国有经济情况看，1 9 9 6 年完成的全国第五次清产核资的结果表明，建国以来，特别是改 革开放以来，国有经济不断发展壮大。1 9 8 0 年以来，国有资产平均每年递增1 4 5 ，1 9 9 2 年以 来平均每年递增1 7 9 。国有经营性资产总量已达到4 万多亿元。与此同时，国有资产在邮电、 民航、铁路等行业占全社会同行业比重为1 0 0 ，在电力、煤炭、石油开采、冶金、化工等行业 占全社会同行业比重分别为9 1 、9 0 9 、9 5 、7 9 2 、7 7 。作为国有资产主要载体的国有 企业，它的资产总额占全社会资产总额的6 5 ，安排了全社会就业总人口的6 7 ，提供了6 5 的财政收入。( 以上数参见有关年度的国有资产年鉴) 这些都充分表明国有经济已构成了我国 社会主义制度强大的物质基础。 在对国有资产的管理上，党的十四届三中全会提出“对国有资产实行国家统一所有，政府 分级监督、企业自主经营的体制” 1 5 】。党的十五届四中全会提出，“要按照国家所有、分级管理、 授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格 的责任制度，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产” 1 6 1 。 党的十六大提出，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，国家要制定法 律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务 和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”f 1 7 1 。十六大报告首次确立地 方政府对国有资产的代表权制度，有利于调动地方政府保护国有资产的积极性。 2 0 0 3 年3 月国务院国有资产监督管理委员会成立，6 月5 日在关于国资委如何开展国资监 管工作的种种猜测中，企业国有资产监督管理暂行条例( 下称条例) 终于尘埃落定。至此， 国资委代表国家履行出资人职责的工作开始正式步人具体的实施阶段。条例按照党的十六大 报告，规定企业国有资产属于国家所有；国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型 国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有 参股企业，履行出资人职责；省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别 代表国家对由国务院履行出资入职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。 从而确立了国家国有、中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的法律制度0 8 。条例 的出台，无疑是推进国有资产管理体制改革的一项重大举措，它标志着国有资产监督管理法律制 度进一步完善和走向成熟，在依法监督管理国有资产的进程中迈出了至关重要的一步。条例 对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有 经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济以及实现国有资产保值增值具有极其重要的 意义。 作为履行国有资产出资人职责的机构。国有资产监督管理机构主要通过行使企业出资人权利 对所出资企业国有资产实施监督管理。其监督管理的主要内容包括： ( 一) 对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副 总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国国有资产的历史地位与管理的现状 出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；按照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董 事、监事人选，推荐国有控股的公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提山总经理、 副总经理、总会计师人选的建议。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级 人民政府，对所出资企业的企业负责人的任免另有规定的，按照有关规定执行。 国资监管部门对企业负责人的管理方式，与公司法的规定不完全一致。根据公司法， 企业高级管理人员与股东的关系属于民事关系的范畴，但条例规定，国资监管部门对企业负 责人的管理不同于一般股东对企业高级管理人员的管理。前者行政的成分较多，后者基本上是市 场化的方式。这较以往立法有一较大进步，因为以前立法多关注国有财产和资产管理本身，可实 际管理并未到位；作为始终处于动态变动中的国有资产，若不辅之以人事及事务管理，资产管理 难免流于形式，资产流失在所难免，这项措施解决了出资人长期不能到位的大问题。 ( 二) 对所山资企业重人事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企 业中的国有独资企业，国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重 大事项；作为出资人，决定国有股权转让；对所出资企业的重要子公司需要进行监管的，由国务 院国有资产监督管理机构另行制定办法，报国务院批准；国有资产监督管理机构可以对所出资企 业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、 国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。 被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资 产的保值增值责任， 建立起确定国有资产归属及管理的“长臂原则”，目的在于防止国资在转投资环节中失控。 接受国有资产的企业如果利用转投资之机，将所占用的国有资产转投资于其他企业，然后再通过 不断进行的转投资行为。就会逐渐拉开国有资产与国有资产管理者之间的实际控制关系，出现国 有资产失控现象。条例虽未彻底解决但试图解决这一问题，规定所出资企业投资设立的重要 子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准，相关管理办法由国务院国有 资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。 ( 三) 对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权 登记等基础管理工作：协调其与所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷：对所出资企业的企业 国有资产收益依法履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立 企业国有资产产权交易监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理：所出资企业中 的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关 规定执行。 以往法律大多数是以国家统一所有，各级政府分级管理作为立法基础，这种国家所有，分级 管理的制度带来很多弊端，不仅会使企业国有资产代表权难以落实到位，所有者缺位情况严重而 且难以充分调动地方政府保护国有资产的积极性，国有资产流失难以有效避免。条例建立了 国务院、省市区政府、设区的市和自治州政府的三级代表制度。从而明确了地方政府对国有资产 的代表权及利益，这将有助于提高地方政府保护国有资产的热情，体现了分级管理已向分级代表 的转变 2 6 1 。 7 中国农业人学硕士学位论文 第三章西方发达国家国有资产管理模式 第三章西方发达国家国有资产管理模式 世界上几乎所有国家，都有相当规模的国有资产，都存在相当数量的在国民经济运行中发挥 重要作用的国有企业。如何提高经营性国有资产的运作效率，是世界各国普遍关注和广泛探索的 问题。自2 0 世纪5 0 年代、特别是7 0 年代以来，国有资产管理制度创新形成了一股世界性潮流。 一些国家经过改革形成了各具特色、卓有成效的国有资产管理模式。尽管各国制度不同，国情迥 异，但同属国家所有的资产，以国有资产为主要经营对象的现代国有企业同属社会化大生产的产 物，必然存在一般的发展规律。因此，比较分析国外国有资产管理的典型模式，对于我国建立适 应现代市场经济要求的国有资产管理模式将有重大借鉴意义。 综合当今世界各国国有资产管理的具体方式，我们可以划分出具有代表意义的四大模式，即： “三层次”模式、“两层次”模式、“分类管理”模式利“国有民营”模式。 3 1 西方发达国家国有资产的产生与发展 3 1 1 发达国家国有资产的产生 综观西方发达国家国有资产的来源，尽管因所处时代、政策、国情等各有不同，但大致可分 为继承、投资、收购、没收等方式。 ( 一) 继承前任政府的财产 在法学中，继承被称为传袭所得，是所有权的原始取得方式之一。继承前任政府的财产，是 一些西方国家国有资产的一个主要来源。 ( 二1 直接投资 政府直接投资是当代西方国家国有经济形成的又一重要途径。所谓直接投资，是指政府直接投 资建立新的企业或投资于国营和公私合营的企业。国家直接投资新建的企业一般集中在这样的部 门中： 1 带有鲜明的军事化色彩的部门。 2 需要巨额资本和很长的时间才有可能投产的行业。如西欧各国在二战后的国有化浪潮中， 主要投资于运河、电站、桥梁、道路、公共建筑物、机场、港n 、钢铁工业等基础设施和基础工 业上， 3 有关国计民生和国家经济稳定的行业。如造币、邮政电讯等。 4 高风险行业。如在航空、宇航、电子计算机和石油化工等先进或新兴工业中，不论是西欧 还是美、日政府投资均占有相当的规模。 1 9 】 f - - ) 收购濒临破产的企业 二十世纪三十年代的，随着国家干预的盛行，西方发达国家政府常常购买私营经济中那些濒 临破产“跋鹎企业”，以免出现失业和削弱国民经济。例如在英国，无论是保守党政府还是工党 政府，在不同时期都以这种方式挽救过些这样的企业。1 9 7 1 年。保守党的希思政府收买了罗尔 斯罗伊斯公司；1 9 7 4 年，工党政府将英国晟大的汽车工业公司雷兰公司9 5 的股票掌握在 自己手里。 f 四) 其它方式 s 中国农业大学硕士学位论文 第三章西方发达国家国有资产管理模式 由于国家情况各有不同、国有资产形态各异，决定了这些财产的取得方式也是多种多样的。 例如，1 9 4 5 年法国政府实行了惩罚性国有化政策，对那些在战时与法西斯德国密切合作过的企业 一律予以没收，使之成为国有企业。带有这种性质的国有化企业包括雷诺汽车公司、格诺姆工厂、 国营报纸企业公司和法国染料公司等。 3 1 2 发达国家国有资产的发展 在美国，人们始终怀有对政府的不信任，而且，不管是民主党还是共和党政府从来都反对把 国有化作为控制经济的主要手段或实现既定目标的工具，在他们的意识形态中认为国有化会动摇 资本主义统治的基础。因此，美国没有像有些国家那样出现过建立国有企业或国有化的高潮。尽 管从总体来说，美国的国有经济不算发达( 联邦政府经营管理的企业8 0 多个，产值在美国经济中 仅占1 ) ，但在科学技术研究、基础设施和公用事业方面，国家却发挥着重要的作用。二次大战 后美国政府在科学技术研究方面的财政拨款迅速增加，1 9 5 4 - - 1 9 7 6 年，国家用_ 】i _ 科学技术研究的 投资占全国科技研究费用的2 3 ，其中对尖端科学技术研究的投资占8 0 一9 0 。正是由于政府 的巨额投资，使美国科学技术一直处于世界领先地位，并导致一些新兴产业部门崛起，对产业结 构不断升级起到了巨大的推动作用。 与美国不同的是，欧洲一些国家则在政府有意识的主导下掀起过国有化的浪潮。法国从2 0 世纪3 0 年代开始在近6 0 年的时间里进行过3 次大规模的国有化运动。第一次是在1 9 3 6 - - 1 9 3 7 年人民阵线政府时期。当时，执政的社会党为了缓和公众与庞大的垄断组织之问的尖锐矛盾，对 铁路和航空业实行国有化，建立了法国国营铁路公司，控制了两大飞机制造厂，并以股份有限公 司的形式将许奈特军火厂、豪契吉斯军火厂和雷诺坦克厂等军工企业变成国有企业。政府还采取 加强“监督”的办法，对法兰西银行进行改革。第二次世界大战后，为了迅速完成经济恢复和重 建，在依靠美国经济援助的同时，法国政府更需要利用国家的力量集中解决所需要的资金和物资， 遂开始第二次国有化运动。政府先后颁布了一系列法令，将雷诺汽车公司、法兰硝电力公司、法 兰西煤气公司、法兰西银行、里昂信贷银行、国民工商银行、巴黎国民贴现银行以及3 0 多家保 险公司等收归国有，加强了对经济命脉的控制。第三次国有化运动始于2 0 世纪8 0 年代初，此前 的石油危机使法国经济在经历了1 5 年较快增长后进人到一个缓慢发展期，滞胀、失业等问题导 致社会矛盾日益尖锐。为此，政府试图通过“计划化”与“国有化”的结合来调整经济结构，缓 和社会矛盾。经过这次主要涉及工业和金融领域的国有化，国有经济在国民经济中的比重大大提 高。到1 9 9 1 年，法国的国有企业达2 2 6 8 家，产值占国内生产总值的1 8 ，投资额占全国总投资 的2 7 5 ，在西方发达国家中国有化程度最高。 英国从二次世界大战结束到1 9 7 9 年撒切尔夫人执政开始大规模私有化之前，经历了两次大 规模的国有化运动。1 9 4 5 年7 月到1 9 5 1 年1 0 月，艾德礼任战后第一届内阁首相的工党政府掀起 了第一次国有化高潮，英国议会通过了英格兰银行法等8 个国有化法令，将银行、煤炭、航空、 运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有，政府完全控制了国家的经济命脉并左右 着经济的发展。1 9 7 4 年2 月至1 9 7 9 年5 月，威尔逊和卡拉汉工党政府掀起了第二次国有化浪潮， 国有经济成份进一步扩大在国民经济中的地位和影响也进一步加强。到1 9 7 9 年，英国国有企 业的营业额占英国国内生产总值的1 1 5 。投资额占英国投资总额的2 0 。 意大利国有资产的形成和存在方式与众不同。意大利早期是通过政府控股公司接管因经营不 善或受经济危机影响陷于困境的私有企业实现国有经济的存在形式，即国家参与制企业。国家参 9 中国农业大学硕士学位论文第三章西方发达国家国有资产管理模式 与制企业在意大利具有历史悠久、规模巨大、垄断程度高、涉及部门广、对经济和社会影响大等 特点。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐级参股的方式实现国家对经济的影响和控制。到 八十年代中期，在全国1 0 0 个最大工业公司的增加值中，国家参与制企业占5 0 ，这在西方国家 中是独一无二的。 3 2 意大利的“三层次”模式 “三层次”模式是指国家对其经营性国有资产施行三大层次的管理。第一层次是隶属于中央 政府或立法机构的国有资产行政管理专司机构；第二层次是国家依法设立的、行使所有者权利的 国有资产产权营运机构；第三层次是国有资产的微观组织经营单位，即直接从事产品生产或提供 劳务的国有企业。总的来说，三层次模式就象金字塔一样：顶端是政府主管部门，中间是数量巨 大的国家持股公司，下面是这些持股公司所属的次级持股公司或部门企业集团，最低层次是次级 持股公司或部门企业集团所控制的众多企业。实施“三层次”管理模式的国家主要有意大利、英 国、比利时、奥地利等国其中以意大利晟为典型。本节介绍的“三层次”模式即以意大利的模 式为范本。 3 2 1 国有资产行政管理机构 国有资产行政管理机构的主要联责是：制定国有资产管理和经营的方针政策、长远规划、 规章制度；决定国有资产的重点发展领域和经营方式；制定国有资产经营考核体系；负责国有资 产收益的收缴和使用等等。 国家参与部是意大利政府机构内设置的专门负责管理经营性国有资产或参与制企业的部门。 国家参与部是根据意大利政府1 9 5 6 年1 2 月1 2 日第1 5 8 9 号法律成立的，执行着“连接生产部门 与对国有公司活动负有最终决策责任的社会政治团体”的职能，它拥有“指导和监督控股公司， 以保证其经营活动符合政府规划的经济政策目标的权力”【2 0 l 。 国家参与部的主要职责是： ( 一讳0 定国有资产营运的大政方针。向各国有控股公司发布总的指导方针，保证国家经济政 策的实施和政府规定的各种社会经济目标的实施。 ( 二】国有股份管理。根据市场规则，通过自主经营的各控股公司，对国家参与部管辖的国有 企业和国有股份公司进行全面管理。 ( 三) 人事任免。即根据法律规定的权限，任免所属各控股公司的有关人员。各控股公司的董 事长和副董事长，应按照国家参与部部长的建议，由内阁提名。由总统任命。控股公司董事会中 的三位财经事务和工业事务专家董事，由国家参与部部长根据董事会的提名任命。各控股公司的 监督委员会成员由国家参与部部长任命。国家参与部部长还根据各控股公司董事欧的提议。任命 公司的总经理。 ( 四) 监督、协调和指导。即对各控股公司的活动进行监督、协调、指导，并负责向上属机构( 如 产业政策部际委员会、经济计划部际委员、国会委员会等) i 报国家参与制企业的经营状况和执行 国家经济政策的情况。 3 2 2 国有资产产权营运机构 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第三章西方发达国家国有资产管理模式 国有资产产权营运机构是三层次国有资产管理体系的第二