（公共管理专业论文）地域主体功能区规划研究——以盐城市域为例.pdf

地域主体功能区规划研究以盐城市域为例中文摘要 中文摘要 自国家“十一五 规划纲要提出把国土空间划分为优化开发、重点开发、限 制开发和禁止开发四类主体功能区以来，主体功能区已成为社会各界关注的热点。 主体功能区建设是我国促进区域统筹协调发展的创新举措，主体功能区划是构建 我国有序区域发展格局的重要依据。 文章首先阐述了地域主体功能区规划的指导原则和基本理论；探讨了国外实 施主体功能区规划的经验及对中国的启示。接着以盐城市为例，考察、分析和评 价了盐城市市域主体功能区开发的现状、特点和存在问题。最后就如何进行盐城 市市域主体功能区规划提出了若干思考，认为盐城市主体功能区规划应该结合区 域实际，加大政策支撑，大力发展区域特色产业群，走一条可持续发展的新路子。 关键词：盐城市域主体功能区区划 作者：徐翔 指导老师：钱玉英 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例英文摘要 s t u d yo nr e g i o n a lm a i nf u n c t i o nz o n e sp l a n n i n g 均n c h e n gc i 锣a se x a m p l e a b s t r a c t s i n c et h eo u t l i n eo f ”llt hf i v e - y e a rp l a n p r o p o s e dt od i v i d es t a t e - o w n e dl a n d s p a c ei n t of o u rt y p e so fm a i nf u n c t i o nz o n e ss u c ha so p t i m a ld e v e l o p m e n tz o n e s , k e y d e v e l o p m e n tz o n e s ，r e s t r i c t e dd e v e l o p m e n tz o n e sa n dp r o h i b i t e dd e v e l o p m e n tz o n e s ， t h em a i nf u n c t i o nz o n e sh a sb e c o m et h eh o ts p o t st h ec o m m u n i t y sc o n c e r na b o u t t h e c o n s t r u c t i o no fm a i nf u n c t i o nz o n e si sc h i n a si n n o v a t i v ei n i t i a t i v ef o r t h ep r o m o t i o no f 、 r e g i o n a lc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t ，t h em a i nf u n c t i o nd i v i s i o ni sa ni m p o r t a n tb a s i st o b u i l do r d e r l yr e g i o n a ld e v e l o p m e n tp a t t e r no fo u rc o u n t r y f i r s t , t h ea r t i c l ed e s c r i b e st h eg u i d e l i n e sa n db a s i ct h e o r yo fr e g i o n a lm a i nf u n c t i o n z o n e sp l a n n i n g ；d i s c u s s e so nt h ef o r e i g ne x p e r i e n c eo fi m p l e m e n t a t i o no fm a i nf u n c t i o n z o n e sp l a n n i n ga n di t sr e v e l a t i o nt oc h i n a t h e nt a k e sy a n c h e n ga se x a m p l et or e v i e w , a n a l y s ea n de v a l u a t et h es t a t u sq u o ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o b l e m so f t h ed e v e l o p m e n to f m a i nf u n c t i o nz o n e so fy a n c h e n gc i t y l a s t l y , b r i n g sf o r w a r ds o m et h o u g h t so nh o wt o c a r l yo u tm a i nf u n c t i o nz o n e sp l a n n i n go fy a n c h e n gc i t y , t h i n k st h a tm a i nf u n c t i o n z o n e sp l a n n i n go fy a n c h e n gc i t ys h o u l db ec o m b i n e dw i t hr e g i o n a lf a c t si n t e n s i f y p o l i c ys u p p o r t , t od e v e l o pt h er e g i o n a lc h a r a c t e r i s t i ci n d u s t r yg r o u p ，a n df o l l o wa n e w p a t ho fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：y a n c h e n gc i t y m a i nf u n c t i o nz o n e sd i v i s o n i i a u t h o r b y ：x u x i a n g s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rq i a n y u y i n g 目录 表1 主体功能区类型6 表2 开发约束与发展潜力的第一步两维矩阵2 1 表3 开发适宜度与开发密度的第二步两维矩阵分析2 2 表4 盐城市重要生态功能保护区分类面积统计表3 0 表5 盐城市主导因素评价结果：- 3 5 图1 地域主体功能区划基本理论基础图k 1 2 图2 主体功能区划主要工作步骤图1 6 图3 主体功能区划技术路线图1 7 图4 主体功能区划分评价的指标体系图1 9 图5 主体功能分区2 步2 维理论框架图2 0 图6 盐城经济区位分析图2 9 图7 盐城市重要生态功能区分布图3 6 图8 盐城市旅游开发空间布局图4 1 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声咀的法律责任。 研究生签名：二乏复毒堑l 日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) ：论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 主歪塑e t 期：研究生签名：i 盏望型 期： 即签名馘日 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例一、导论 ( 一) 选题的缘起 一、导 论1 2 ,、寸 全国人大十届四次会议批准的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要， 进一步完善了我国区域发展总体战略，首次提出了主体功能区域的划分和区域互 动机制的构建。明确主体功能区是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经 济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据，把理念变成了能有 效操作和运行的模式。2 0 0 7 年2 月1 5 日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第3 9 次集体学习会上指出，要加快形成主体功能区，明确不同区域的功能定位，优化 生产力空间布局。党的十七大报告明确指出要“推动区域协调发展，优化国土开 发格局，加快形成城乡、区域协调互动的发展机制，实现主体功能区的划分；要 加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局；要 遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈 和经济带；要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体 系乃。这一表述充分强调和肯定了主体功能区的规划的基础性地位，主体功能 区理念正逐渐成为党和政府、学者们广泛关注的热点和焦点，成为我国经济和社 会发展重大战略的调整和转变，也是“十一五一及今后一段时期一项重要而又紧 迫的任务。 推进形成主体功能区战略，是科学发展观在发展空间布局上的落实。1 9 4 9 年 以来，我国发展观随着国内外形势、经济体制和发展阶段的变化而不断演进，先 后经历了平衡发展观重点发展观协调发展观科学发展观4 个阶段。 可以说，我国发展观的演变是解放思想、实事求是、与时俱进的产物，科学发展 观是我国发展观演变的新阶段。科学发展观是以人为本、全面协调可持续的发展 观。主体功能区的核心理念是根据资源环境的承载能力、现有国土开发密度和发 展潜力，确定哪些区域适宜优化开发和重点开发，哪些区域应当限制开发和禁止 开发。不同类型开发地区，要采取不同的开发模式，走不同的发展道路，但都要 以人为本，都要实现可持续发展。可见，积极有效地推进我国主体功能区体系的 形成是贯彻落实科学发展观的要求，主体功能区思想是科学发展观空间思想的集 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例一、导论 中表现。 改革开放以来，我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐逐步加快，经济持 续高速增长，综合国力明显增强，人民生活明显改善，国际地位明显提高。在取 得一系列辉煌成就的同时，也出现了许多发展中的问题，主要表现在：一是国土 开发和建设布局无序乃至失控。空间结构呈现不合理现状，生产空间偏多，生态 空间偏少；农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。许多高速增长的地区特别是 大城市地区，产业和城市布局混乱，社会经济发展与资源、生态、环境之间的矛 盾和冲突非常严重。二是生态系统失衡，生态赤字扩大。一些地区不顾资源环境 承载能力肆意开发，带来严重的生态环境问题。一些地区耕地面积减少过快。全 国耕地已快逼近1 8 亿亩的“红线久保障农产品供给面临重大挑战。一些地区过 度开发，造成水资源短缺、环境污染加剧，资源环境压力不断增大。三是城市问 题严峻。在高速城镇化过程中，出现开发区建设过多、中小城市摊子铺的太大、 大城市的郊区化进程过快等一系列空间发展问题。四是区域发展差距扩大和不协 调问题比较突出。西部地区长期落后、东北地区等老工业基地结构老化、东部部 分地区产业拥挤、中部地区经济地位持续下滑等区域问题并存。五是国际竞争压 力增大。从国际看，“十一五 期间，随着w t o 过渡期的结束，我国的开放程度 会继续提高，外来竞争压力和冲击将会进一步增大。从国际发展经验来看，当一 个国家人均g d p 超过1 0 0 0 美元时，将进入一个问题多发期。可以说，我国正处 于机遇和挑战并存的关键时期，这一时期既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期 。 西方发达的市场经济国家一般不直接干预产业发展，强调市场的配置作用。在 强调市场这一基础手段的同时，通过重视全国性的和地区性的区域规划，调控产 业发展、协调区域关系。因为，在市场经济条件下，国土空间是政府利用可调控 资源，实现政府发展思路和政策导向的重要手段，而区域规划的重点是将与开发 建设有关的资源开发、环境整治、城乡建设和生产力布局各项规划落实到具体的 地域空间。因此，区域规划是新时期加强政府宏观调控的重要环节。针对我国全 国性和区域性国土规划的不足，借鉴和吸收发达国家空间发展理念，我国“十一 五”规划纲要提出了主体功能区的发展思想。 主体功能区理论是新时期我国区域发展和区域管理理论的重要创新；是在区域 发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措；也是促进统筹区域协调发展的一个 新思路；对于缩小区域差距，实现可持续发展，具有重要意义。主体功能区的划 2 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例一、导论 分对一个地区今后的发展和发展的评价影响深远。因此，文章力求通过对主体功 能区理论的梳理分析，对盐城的主体功能区划分作初步的思考，为地方政府决策 提供参考。 ( - - ) 国内外相关研究综述 推进形成主体功能区是国家“十一五”规划纲要提出的一个重大战略。是 落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的重大 举措，关系到我国经济社会发展的全局和中华民族的长远发展。编制全国主体功 能区规划，明确各类主体功能区的分布、范围、定位、发展方向和目标、开发或 管制原则，以及法律、政策、规划等方面的保障措施，成为学者研究的新主题。 关于主体功能区理论和功能区划分的研究大都比较零散，散见于大量的论文材 料中。学者们从不同角度对主体功能区理论和功能区实际划分的实践进行了分析 和探讨，比较有代表性的有：杜黎明的主体功能区区划与建设区域协调发展的 新视野、朱传耿的地域主体功能区划理论方法实证、张孝德的对四类主 体功能区管理模式的思考、魏后凯的对推进形成主体功能区的冷思考、高国 力的关于我国主体功能区划若干重大问题的思考等。这些文章从不同视角对 主体功能区基础理论以及区划和建设等问题进行了分析和探讨。 对我国主体功能区理论和主体功能区划分进行系统性、综合性分析的论述不是 很多，目前比较有代表的主要有： 杜黎明的主体功能区区划与建设区域协调发展的新视野立足于促进区域 协调发展，从人口、资源、环境空间配置优化的角度，对主体功能区区划和建设 进行了初步的研究，是国内第一部研究主体功能区的著作。全书界定了主体功能 区的范畴，对本书研究所涉及的基础理论进行了简要的回顾；重点研究了主体功 能区区划指标、区划的程序和方法；主体功能区建设，包括主体功能区建设的任 务、建设的规划、建设的政策等；对主体功能区区划和建设进行了实证研究；同 时对我国的主体功能区区划和建设进行进一步的展望。 朱传耿的地域主体功能区划理论方法实证一书阐释了地域主体功能区划 的科学属性、基本特征和理论基础，探讨了地域主体功能区划的方法论，提出了 主体功能区划分的基本流程，初步探索了地域主体功能区的区域规划，构建了面 。陈德铭： ，省发改委内部资料，2 0 0 7 年。 8 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例二、地域主体功能区规划的意义和指导原则 繁荣为基础。我国最终的目标就是要实现人口、经济、资源环境在一个空间内协 调，而现在的失衡就在于人口与经济资源环境不匹配。 第四，推进主体功能区建设，是节约资源和保护环境的必要条件。我国虽有 9 6 0 万平方公里的土地，但适宜人居住的空间和日本是差不多的，我们的空间十分 有限。如果硬搞g d p ，大规模的工业化开发，结果就是破坏自然环境。日本国土 很小，人也很多，但是日本整个开发的面积只有7 左右，日本的工业占地只有1 6 0 0 平方公里左右，创造的产值比我们要多。但我们的工业用地面积大概有5 万平方 公里，可见我们的国土利用效率比日本差很多。如果我们的开发强度过高，再过 1 0 2 0 年，有些过度开发的区域，会因为没有生态、森林、水，而全都是人和水泥 地，人们最终会走出去的。推进主体功能区建设非常必要，有利于节约资源和环 境保护。 第五，推进主体功能区建设，是加强和改善区域调控的重要措施。我国现在的 “西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先四大片，区域划分范围较大。国 外都是把不同的国土划分不同的区域实行不同的政策，德国一共划分了2 7 1 个空 间单元，每一个空间单元的范围只有1 3 0 0 平方公里，不同的单元有不同的政策。 必须要改变“东北振兴所有地区都要振兴，西部所有地区都要开发”这种看法，要缩 小我们的空间单元，对每一个更小的区域制定不同的政策。主体功能区建设科学 缩小空间单元，对不同的区域实行不同的政策，更有利于促进区域统筹协调发展。 ( 二) 推进主体功能区规划的指导原则 实现国土空间开发的战略目标，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指 导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展，坚持实施区域发展总体战略。 第一，优化结构的原则。要改变现在不太合理的空间结构状态，按照生活、生 态、生产的顺序调整空间结构。扩大绿色生态空间和城市居住空间，保持种植业 生产空间，合理减少农村居住空间，稳定制造业空间，压缩并修复采掘业空间， 扩大服务业和交通等基础设施的空间。 第二，尊重自然的原则。开发必须要以当地的资源环境承载能力为前提，保护 好自然生态环境。工业化和城镇化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础 。马凯：构筑协调、和谐、可持续的家园全国主体功能区规划的总体考虑，辽宁发展规划网，2 0 0 7 年。 9 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例二、地域主体功能区规划的意义和指导原则 上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来的不利影响。 第三，集约开发的原则。各类主体功能区都必须控制开发强度，保障耕地面积 不减少，稳定或扩大绿色生态空间。把城市群作为城镇化的主体形态，城市发展 要充分利用现有建成区空间，城市和各类开发区要提高单位面积产出率。集约建 设农村基础设施和公共服务设施。交通建设要尽可能利用既有交通走廊。 第四，陆海统筹的原则。充分考虑海域资源环境承载能力，合理划分海岸线功 能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。严格保护海岸线资源和岛屿，避免对 海域环境的破坏。严格控制填海造地规模。 1 0 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例 三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 ( 一) 地域主体功能区划的理论依据 划分出与当地资源环境承载能力、生态功能、区域分工地位相适应的主体功能 区，需要有科学的理论基础加以指导。首先，主体功能区形成的前提是区域之间 自然、生态、经济、社会等要素的差异，探讨这些差异有序组织的是地域分异规 律理论。因此，地域分异理论是指导地域主体功能区划分的主要理论；其次，地 域主体功能区划分的依据主要是资源环境容量、现有开发密度和发展潜力，即区 域现有的经济与生态协调发展状况，如何考察区域生态与经济协调发展规律是生 态经济理论关注的核心课题；再次，四类主体功能区在空间上如何形成有序结构， 既有各类主体功能区之间的空间安排问题，也有任一主体功能区内部的要素协调 组织问题，这些需要按照区域空间结构理论的有关原理加以解决；此外，推进形 成主体功能区发展格局，是以可持续发展为目标的，因此，也需要可持续发展理 论的指导( 图1 ) 。所以，可以说地域分异理论、生态经济理论、区域空间结构理论、 可持续发展理论是科学划分地域主体功能区的理论基础。 l 、地域分异理论 地球表面的地域分异是自然、经济、人文等要素相互作用所表现出来的“集体 效应 ，具有综合性、整体性；地域分异具有不同的空间尺度，具有等级层次性， 其中大尺度的地域分异控制着小尺度地域分异的发展，而小尺度的地域分异是大 尺度地域分异形成、发展的基础；且地球表面的地域分异不是杂乱无章的，而是 呈现出某种规律性。影响地域分异的因素包括自然因素，如太阳辐射能、海陆位 置、地形地貌等；经济因素，如经济地理位置、自然资源、交通条件、信息条件、 历史基础等；社会因素，如政治因素、文化因素等。 地域分异理论是地域主体功能区划的基础和前提，主体功能区划是对区域诸多 要素客观存在的地域分异规律的揭示，同时地域分异决定了地域主体功能区的空 间格局。主要表现为自然环境的地域分异。区域的资源票赋、生态状况、环境容 量因其所处的区域不同，在地带性因素和非地带性因素的共同作用下存在明显的 地域分异；经济环境的地域分异。区域的经济结构特点、参与国际分工程度和经 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 济社会发展方向在空间上的分异，是有规律可循的。经济环境的这种地域分异性 决定区域经济社会发展方向的差异性，进而决定了地域主体功能的确定及其空间 格局的形成；人文环境的地域分异。区位特征、现有开发密度、人口集聚状况属 于人文环境的范畴，地域分异表现明显。现有开发密度是区域进一步开发的物质 基础，其差异直接影响着区域主体功能的抉择。 图1 地域主体功能区划基本理论基础 资料来源：朱传耿等：地域主体功能区划理论，科学出版社，2 0 0 7 国家“十一五 规划纲要中划分出四类主体功能区。其中，优化开发区与重 点开发区多分布于资源环境承载力高、经济发达的东部沿海平原地区，而限制开 发区和禁止开发区多分布于生态环境脆弱性强、经济发展相对落后的中西部山 区。这种分异格局是与我国自然环境的地域分异格局基本一致的。可见，地域分 异格局基本上奠定了地域主体功能区的空间分布框架。 2 、可持续发展理论 区域可持续发展应该是经济增长、社会公正、生态持续、区域协调的综合。 判断一个区域是否处于可持续发展的状态，或者判别区域是否朝向可持续发展的 。朱传耿等：地域主体功能区划理论，科学出版社，2 0 0 7 ，第一版，第5 2 - 5 3 页。 1 2 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 总体目标逼近，理论上应涵盖区域资源的承载力、区域物质的生产力、区域环境 的缓冲力、区域经济发展演化的稳定力和区域管理的调控力五个方面。 可持续发展是地域主体功能区划的目标追求。我国以往的地理区划，无论是 自然区划、经济区划，还是生态区划、综合区划，都是基于某一特定目的或目标 而展开的。自然区划的目的主要是为农业生产服务；经济区划的目的主要是促进 经济增长；生态区划的目的是保护生态环境，并促进良性发展；综合区划的目的是 为了促进经济与环境协调发展。地域主体功能区划的目标主要是定位于综合协调 社会、环境保护与经济增长。区域系统是由社会、经济系统和生态系统共同构成 的，由此，区域系统的可持续发展不仅取决于经济、社会、环境每一个子系统的 持续发展，更取决于三个子系统及其整体系统之间的协同演进。可持续发展理论 认为，区域可持续发展是指当代人的发展与需求满足不能危及后代人满足其发展 能力，并且当地区域的发展也不能危及其他区域满足其发展的能力。 3 、生态经济理论 生态经济理论是探讨经济系统与生态系统协调发展、共生演进规律的理论。 生态经济理论包括生态经济系统、生态经济平衡和生态经济效益等三个基本的理 论范畴。其中，生态经济系统是载体，生态经济平衡是动力，生态经济效益是目 的，共同推动着整个区域秣经济系统的可持续发展。 随着人均g d p 突破1 0 0 0 美元，我国经济社会发展进入一个矛盾凸显的阶段， 区域之间、城乡之间、经济发展与社会进步之间等发展不平衡的矛盾较为突出， 尤其是经济增长与生态环境恶化的冲突更为尖锐。为协调这些矛盾与冲突，推进 经济社会的持续、健康发展，中央提出树立全面、协调、可持续的发展观即科学 发展观，按照”五个统筹”要求，推进和谐社会建设。这些表明推进生态建设与经 济建设同步迸行、协调发展已成为我国区域发展过程中的紧迫任务和重大课题。 生态经济理论是探讨经济系统与生态系统协调发展、共生演进规律的理论。 生态经济理论包括生态经济系统、生态经济平衡和生态经济效益三个基本的理论 范畴，其中，生态经济系统是载体，生态经济平衡是动力，生态经济效益是目的， 共同推动着整个区域生态经济系统的可持续发展。体现着生态经济一体化发展的 理念，为主体功能区划分提供了理论指导。主要表现为：一是为科学选择主体功能 区划分指标体系提供了理论指导。目前主体功能区划分主要是依据资源环境承载 。王松霈： 生态经济学，陕西人民教育出版社，2 0 0 0 年，第8 3 1 0 6 页。 1 3 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 能力、现有开发密度与发展潜力三个方面。其中，资源环境承载力所考虑的是生 态系统基础支撑能力，衡量的是生态系统可持续发展水平与能力，现有开发密度 与发展潜力则主要是从现有发展水平与末来发展趋势等方面考虑经济系统的持 续发展能力。这些都体现了区域发展中经济与生态相协调的思想。二是为推进区 域经济与生态协调发展提供理论依据。与我国区域经济社会迅速发展相伴随的是 资源枯竭、水土流失、土地沙化、环境污染、生物多样性减少等资源环境问题， 以及区域发展不平衡拉大等区域问题，为解决这些问题国家己采取了一系列措 施，包括财政转移支付、生态补偿、差别化区域政策和产业政策，但由于这些政 策多是以行政区为单元，强调的是行政区的均质性，较少甚至忽视行政区内的异 质性特征，往往导致政策执行效果不高。如江苏省虽然面积仅有1 0 2 6 万k i n 2 ， 但其内部无论是经济差异还是生态环境差异都是非常明显，长期执行均质化政策 导致生态经济系统发展差异的拉大。因此，主体功能区打破行政区域界限，按照 其生态本底和发展潜力组织区域发展，不仅有利于促进区域生态与经济协调发 展，而且有利于促进区域发展和谐格局的构建。生态经济理论认为区域生态经济 系统是一个开放系统，区域生态与经济的协调发展既包括区域内部协调也包括区 域之间的协调，需要统筹兼顾、综合考虑。 4 、区域空间结构理论。 空间结构理论主要阐述区域各种要素的空间组织模式及其空间运行规律与机 制。而地域主体功能区的划分首先是一种空间单元划分，其划分依据主要是区域 特征的相似性与差异性。空间结构特征是区域特征的主要内容之一，空间结构的 差异性是区分区域特殊性的主要标志。因此，空间结构理论为主体功能区划提供 了空间组织理论支撑。这里区域空间结构的相似性和差异性主要是指不同区域资 源环境特征、经济结构、城市发展、基础设施等方面在空间上的相似性和差异性， 是进行地域主体功能区划分的重要依据。 ( 1 ) 资源环境空间结构。东部沿海地区地貌结构以平原为主，光热水土资源时 空组合协调，适宜于高密度、高强度开发；西北地区山地与盆地间隔分布，地势较 为平坦，属于高平原，光热水土资源时空组合失调，干旱严重，水资源短缺，这 就限制了空间开发的密度与强度的提升；青藏高寒区，高寒是其自然环境的主要特 征，热量不足限制了开发活动的全面开展。 o 姚士谋、汤茂林、陈爽等：区域与城市发展论，中国科学技术大学出版社，2 0 0 4 年，第6 3 7 5 页 1 4 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例 三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 ( 2 ) 经济结构。东部沿海地区经济结构层次较高，外向型程度高，以加工制造 业为主高新技术产业较为发达；广大中西部地区，经济结构层次较低，经济外向 度不高，以资源开发为依托的原材料加工业比重较大，技术层次偏低。 ( 3 ) 城镇体系结构。东部沿海地区以平原为主的地貌形态有利于城市的扩展， 城镇体系发育较为完善，网络化趋势明显，已形成长三角、珠三角、环渤海、辽 中南4 大城市群；西部地区城镇以点状布局为主，大多数地区轴线尚未形成；中部 地区处于东部沿海地区与西部地区过渡地带，以点轴格局为主，部分地区城镇群 正在形成之中，如长株潭地区。 ( 4 ) 基础设施布局。东部沿海地区，基础设施完善程度高，己基本形成铁路、 公路、航空、水运等多种运输方式构成的综合运输体系，且空间网络化程度高， 为高密度、高强度开发提供支撑；中部地区，铁路、公路等交通基础设施、社会 基础设施较为完善，且空间分布较为合理；西部地区，交通基础设施以铁路、公 路为主，布局密度较低，一定程度上制约着区域发展。 从资源环境、经济结构、城镇体系、基础设施等的空间结构看，东中西部差 距较大，在区域发展中承担的功能也存在着差异，一般而言，优化开发区、重点 开发区多分布在东部沿海地区，限制开发区、禁止开发区多分布在中西部地区。 ( 二) 地域主体功能区划的方法步骤 地域主体功能区划工作的主要步骤分为确定评价指标、评价国土空间、划定 主体功能区、确定开发强度、确定功能定位、明确政策措施( 图2 ) 。根据国办发 1 2 0 0 7 12 1 号文件要求，主体功能区规划分国家和省两级编制，市级不再划分主 体功能区，主要是落实国家和省级主体功能定位，按照空间结构，划分具体功能 区，最终以划出以县为空间单元的功能区方案。 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 雹田一目囝一霉田一 腱指标i _ 空间l _ 雠鍪能i 图2 主体功能区划主要工作步骤 资料来源：朱传耿，地域主体功能区划理论方法实证，科学出版社，2 0 0 7 年7 月 l 、主体功能区划总体技术路线 主体功能分区的技术路线是：根据各地区资源环境承载能力、经济社会发展 潜力等差异性，选择适宜的评价单元和指标体系，在大量资料收集基础上建立集 图形和数字的综合数据库，进行指标权重确定、聚类等逻辑关系分析，通过多方 案比选，形成主体功能分区。即：评价要素分析逻辑关系分析进行分区 分析形成分区结果( 图3 ) 。 1 6 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 图3 主体功能区划技术路线 资料来源：盐城市发改委规划处提供资料 ( 1 ) 评价要素分析。选择合适的评价分析基本单元，单元选择既要能反映区域 的差异性，也要便于管理的可操作性。根据特定地区的自然、经济、社会特征， 建立评价指标体系，评价指标选择代表着分区的政策导向，既要体现人口、经济、 资源、环境等各方面协调发展的主导思想，又要使各评价指标成为表征区域生态 经济系统的众多指标中最为灵敏、最便于度量、最具代表性的指标。 确定评价单元是进行主体功能区划分基础。空间单元越小，方案精度越高， 但评价和实施的难度会相应提高。空间单元的确定，取决于分区管理要求和基础 资料的可获得性，我国主体功能区划分主要以县为基本的空间单元。 ( 2 ) 逻辑关系分析。根据各要素价值体现的重要性和影响程度，运用专家评估 等方法确定各指标权重，其中自然生态要素着重考虑其可修复性和替代性，经济 社会要素考虑其导向性。对于一些通过工程技术条件可以改变或替代的指标可以 考虑降低权重值。依据反映地区自然社会经济的分异特点和内在差异性的要素属 性确定网络叠合关系，采用逐级分层的聚类归并方法和趋同性分析，得到各评价 1 7 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 区域的因素优先排序。 数据采集收集省、市、县( 市、区) 有关经济、社会、自然、资源、环境 等方面的基础资料。如山地、湿地等自然要素数据，土地详查数据、遥感解译数 据、交通网数据、地质灾害数据、环境和生态数据等。 指标赋值对面状数据采用图层叠加与空间求交，取其图斑面积占评价单 元的比重进行赋值；对线状数据采用网络分析，取其两点之间的距离进行赋值； 对点状数据采用统计数据或特尔菲法进行赋值，对各类数据进行标准化处理，运 用g i s 手段建立分区基本数据库。 权重确定采取层次分析法，对指标的相对重要性进行判断，在此基础上 采用专家打分法，在结果收敛后，取样本均值为权重结果。 聚类归并根据各指标的数值及权重，采用逐级分层的聚类归并方法，得 出资源环境承载能力、发展潜力和开发强度3 类因素的排序结果。 ( 3 ) 进行分区分析。根据排序结果，采取两步两维矩阵法进行分区。第一步， 按照资源环境承载能力和发展潜力的排序结果，进行矩阵列联分析，形成开发适 宜度的排序，划分出优先( 最适宜) 开发区域、适度( 较适宜) 开发区域、适度保护( 介 于适宜与不适宜之间) 区域、优先保护( 不适宜开发) 区域和灰色区域五种类型。第 二步，将开发适宜度分区排序结果和开发强度排序结果，进行矩阵列联分析，形 成四类主体功能分区。将开发适宜度较高、开发强度较大的地区划为优化开发区 域；将开发适宜度较高、开发强度不大的地区划为重点开发区域；将开发适宜度 不高的地区划为限制开发区域；将水源地及其涵养区、自然保护区核心区、具有 重要生态功能的湿地核心区、存在特殊濒危动植物种群和独特景观的区域、2 5 度 坡度以上的山体等划为禁止开发区域。 ( 4 ) 形成分区结果根据生态逾渗理论，当建设用地比例超过5 0 时，生态环 境将发生不可逆转的恶化。所以，根据不同赋值取向( 人居舒适要求、资源最大化 利用要求、兼顾发展要求) ，确定不同的划分界限，形成多方案选择，通过不同方 案的实施效果比较评价和公共参与的反馈，不断优化分区方案，最终确定合理的 主体功能区方案。 2 、建立指标体系 指标体系是进行主体功能区划分关键，评价指标体系按照资源环境承载能力、 发展潜力和开发强度三大类进行选取，从生态服务功能、生态敏感和灾害易损性、 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 资源丰度、环境容量、综合交通可达性、经济社会集聚规模水平、受教育程度、 战略选择和区位重要性、水土资源开发强度、生态环境压力等1 1 项选取指标。 在指标的选择上，主要考虑了导向性、主导性、稳定性、差异性和可获取性( 图4 ) 。 资源环境承载能力 生态重要性 自然灾害危险性 水环境容量 可利用土地资源丰度 可利用水资源丰度 图4 主体功能区划分评价的指标体系 圈 资料来源：朱传耿，地域主体功能区划理论方法实证，科学出版社，2 0 0 7 年7 月 导向性就是在内容上侧重于评价区域工业化和城市化的适宜程度，按照 开发约束和引导的分类要求选择指标。 主导性就是尽可能全面反映区域自然、生态、经济社会特征，抓住主要 性因素，选择关键性指标，避免指标堆砌、因果循环和交叉重复。 稳定性尽量选择中长期以来变化不大的指标，避免选择地区之间、年度 之间相对变动较大的指标。 差异性考虑评价地域的不同情况，选择差异性较大、不可替代的指标。 可获取性经济社会类指标尽量选取己列入统计体系的指标，资源环境类 指标尽量选取部门有工作基础且将长期采集的指标。 资源环境承载能力：指自然可持续发展状态下，特定区域的生态禀赋和环境 容量对经济社会发展规模与强度的约束，是选择禁止开发和限制开发区域的主导 因子。主要为负向影响指标，反映区域的自然生态属性。包括三类指标，一是具 有重要生态服务功能和历史文化遗产的保存和保护价值，其中，重要生态服务功 能是指人类直接或间接从生态系统获得的效益，主要指水源涵养与保护、生物多 1 9 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 样性以及特殊地质地貌及植物类型保护、文化遗产保护等。二是生态敏感与灾害 易损程度，指开发导致各种环境灾害的发生可能性、生态敏感程度和建设成本。 三是资源保障程度，指水土资源等人类生存与发展的基本资源数量和质量对区域 开发的支撑作用。四是排污限制程度，是基于各个地区污染物排放可能导致的环 境质量恶化风险、修复难度以及环境事件发生可能性不同，即受各地环境容量、 特别是水气环境的纳污能力的约束对排放的限制要求。 发展潜力：指特定地区按照市场发展规律，鼓励工业化和城市化的自组织发 展和引导能力，包括交通导向、集聚导向、资源导向和预期导向等，是选择重点 开发区域的重要因子。其中，交通导向，指交通联系便利程度对开发的引导；集 聚导向，现有的发展基础所产生规模莫聚效益和累积惯性的增长态势；资源导向， 指后备资源对开发的引导作用；预期导向，反映所处的战略区位及其上级对该区 域的发展期望。 、 开发强度：指各区域的经济社会开发强度对资源利用和环境破坏的影响状况 与程度，是选择优化开发区域的主导因子。主要包括建设用地开发强度、水资源 利用程度以及环境质量状况、适宜建设用地的人口密度等，反映对资源环境承载 的占用状况。 3 、分区方法 ( 1 ) 分区思路与方法。 图5 主体功能分区2 步2 维理论框架 资料来源：江苏省主体功能区规划方法研究赧告，2 0 0 7 年。 o 参见江苏省主体功能区规划方法研究报告，省发改委内部资料，2 0 0 7 年 2 0 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 根据开发约束、发展潜力和开发密度的排序，采取两步两维矩阵形式进行综合集成。 即首先由开发约束和发展潜力综合形成工业化和城市化“开发适宜度 的排序；在开 发适宜性分区的基础上，参考开发密度，综合形成“主体功能分区( 图5 ) 。 根据开发约束和发展潜力的矩阵列联( 表2 ) ，按照各评价单元所处的矩阵位置， 进行乡镇开发适宜度的优先排序，代表从开发为主向保护为主的开发强度的变化， 尤其是建设用地开发占比不断减少的变化。 根据开发适宜度和现状开发密度，进行第二步两维矩阵列联( 表3 ) ，得出主体 功能区的划分。其中，优化开发区域为开发适宜度较高、但开发密度较大的地区， 即现状建设用地开发密度较高、生态和耕地被大量侵占、污染排放超过净化能力， 资源环境承载能力己经趋于饱和的区域，重点开发区域为开发适宜度较高、且开 发密度不高的地区。限制开发区是开发适宜度不高的地区，其中对一些开发适宜 度不高、但开发密度较大的地区需要进行生态修复。禁止开发区根据资源承载能 力的单类要素进行划定，具有唯一排他性特征，水源地及其涵养区、或自然保护 区核心区、或具有重要生态功能的湿地核心区、存在特殊濒危动植物种群和独特 景观的区域、或一定高度以上的山体、2 5 度坡度以上的山体均划定为禁止开发区。 表2 开发约束与发展潜力的第一步两维矩阵 开发约束 低中高 适宜高强度的开发建设，有条件地保护、中等强度开发，依据具有条件地保护，依据具体情 高 最适宜开发区域 体情况而具体分析。较适宜开发区域况而定，不适宜开发区域 发 高强度的开发建设区，最 有条件地保护、中等强度开发，依据具有条件地保护，低强度开发， 展 中 适宜开发区域体情况而具体分析。较适宜开发区域不适宜开发区域 潜 有条件地开发，依据具体 力有条件地保护、低强度开发，不适宜开 低状况作为预留，较适宜开 绝对保护，禁止开发区域 发区域 发区域 资料来源：江苏省主体功能区规划方法研究报告， 2 0 0 7 年。 2 1 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例三、地域主体功能区规划的理论依据和基本方法 表3开发适宜度与开发密度的第二步两维矩阵分析 开发适宜度 最适宜 较适宜不适宜 开 高 优化开发优化开发 发中重点开发 优化开发限制开发 密 较低重点开发重点开发 限制开发 度 低重点开发重点开发限制开发 资料来源：江苏省主体功能区规划方法研究报告，2 0 0 7 年 ( 2 ) 分区多方案效果评估与确定 根据区域的宏观指导，适度调整四类功能区比例，并形成分区的多方案。 针对不同方案，建立实施效果评估模型进行优化比选。在约定不同类型区的 增长速度和规模基础上，测算和比较不同方案分区的各类“十一五 发展目标 的实现可能，特别是引导性和约束性关键指标的实现状况，主要是地区生产总值、 g d p 增长速度，耕地保有量、每万元地区生产总值能源消耗、主要污染物排放总 量减少、森林覆盖率等。运用利益相关者分析方法，征求政府、公众和企业的意 见，鼓励公众参与，分析各种方案的可能接受程度。进行多方案比选，确定主体 功能区的分区方案。 4 、分区过程中的注意问题 一是要科学评价国土空间状况。二是要科学、合理划分主体功能区。优化开 发、重点开发和限制开发区域的划分，以县( 市) 为空间单元，禁止开发区域的 划分按照法定范围或者自然边界确定。要根据自身实际，客观分析、准确定位主 体功能，切忌盲目攀比。三是要研究制定配套政策。在财政、政府投资、产业、 土地、人口管理、环境保护、绩效考核等方面实施差别化和有针对性的区域政策， 引导和规范开发行为。四是要正确处理与其他规划的关系。主体功能区编制要以 城市规划、土地利用规划、生态建设规划、自然保护区规划、环境保护规划等为 规划参考，同时对其他相关规划的编制提出方向性、指导性和约束性要求。 地域主体功能区规划研究以盐城市域为例四、国外实施主体功能区划的经验及对中国的启示 四、国外实施主体功能区划的经验及对中国的启示 德国、荷兰、美国和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，在空 间规划的编制方法和执行等方面值得我们学习和借鉴。 ( 一) 发达国家空间开发的主要做法和经验 空间规划及其理论方法，对许多发展中国家来说还是新课题，但在发达国家已 有多年的探索与实践，积累了很多比较成熟的经验。 1 、明确空间开发的目标和重点 由于各国发展面临的问题不同，空间规划所关注的目标和重点有所不同。日本 以缩小区域差距为主要目标，围绕“过密一与“过疏 问题，制定不同类型的国 土开发规划，采用从“点的开发逐步转向“线再到“面的开发模式，最终 形成多轴、多核型的国土开发结构，一定程度上改变沿太平洋带状高度聚集格局。 德国的主要目标是促进增长和创新，保证公共服务，保护资源、塑造文化景观等。 荷兰的主要目标是增强城市的活力，保护有特殊价值的地区。但各国的基本理念 是一致的，即把发展问题落实到空间，并通过空间规划及政策寻求解决问题的途 径。 2 、科学制定空间开发规划 欧洲国家的空间规划，在国家层面主要是明确大的空间发展战略目标和原则， 以及国家城市网络、生态网络、交通网络等的