（公共管理专业论文）当前中国村民自治研究——以余杭g村为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 i 当前中国村民自治研究 以余杭 g 村为例 摘 要 中华人民共和国村民委员会组织法颁布以后，在农村基层 出现以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村 民自治，极大地改变了农村基层的政治生活，对农村的政治体制改 革产生了深远的影响。自第一个村民委员会产生至今，村民自治已 经走过了二十余年的历程。在这二十年中，村民自治制度逐渐唤醒 了农民的利益诉求、民主意识和公民意识，推动了民主政治在农村 的发展。作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度 安排，村民自治已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本 的形式。这一制度的创新给处于民主朦沌中的农民一线曙光，他们 开始觉醒，因而也开始了在村民自治道路上新的探索。然而，对我 国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建 专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的三 十多年时间就使人口达九亿的中国农村完成基层民主建设的目标本 身就是不现实的。毋庸置疑，作为一种前所未有的民主实践，村民 自治的运作势必会受到多种环境因素的影响，也必然会面临一系列 的挑战和问题。科学地认识和分析实践中存在的这些问题，是促进 村民自治有效运作、发展和完善的必要条件。 论文共五章，第一章是绪论。第二章是理论研究，介绍了有关 村民自治方面的理论：村民自治的含义，村民自治的内容等。第三 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 ii 章介绍了 g 村村民自治的现状：民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督的程序和制度安排及运行的效能情况。第四章，梳理了 g 村村民自治存在的问题，并对其成因作了探究。第五章，针对存在 问题提出的若干对策与建议。 经过调查研究，笔者认为村民自治在农村已经具有广泛的社会 基础，其实践效果有目共睹，村民、村干部和基层政府干部对之都 有较高的认可度。同时也发现这一制度在实施过程中尚存在诸多问 题。农村的科教文化事业落后导致作为自治主体的村民文化知识水 平和综合素质较低；基层政府仍是治理活动的核心；一些问题亟待 从法律制度层面加以规范和确定；薄弱的农村集体经济限制了村民 自治的纵深发展。因此，为更好地实现村民自治，应进一步完善村 民自治的法律和法规，并加强贯彻落实，确保村民自治的四个民主 环节层层推进。要理顺村民委员会与乡镇政府的关系，同时在坚持 以经济建设为中心的前提下，加强教育培训，发展政治文明，致力 于人的素质的提高。 关键词： 村民自治，民主意识，发展 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 iii villagers autonomy in g abstract since the villagers committee organization act of the peoples republic of china was promulgated, the villagersautonomy whose principal contents includes democratic election, democratic policy-making, democratic administration and democratic supervision has greatly changed the political life in the basic rural units and has brought far-reaching influence to the transformation of political system. it has been more than 20 years since the first villagers committee emerged. during 20 years, the villagers autonomy system has awakend villages aware of their citizen right of benefit and democracy, which accelerates the development of democracy in village. however, such a large population in our country, all over the socio-economic development is unbalanced and has a long-term effects of the feudal and 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 iv autocratic countries, the building of democracy can not be achieved overnight. needless to say, as an unprecedented democratic practice, the operation of village autonomy is bound to be subject to a wide range of environmental factors and face a series of challenges and problems. the thesis consists of four parts: the first part provides a theory framework for the whole paper. the second part is field-investigation of the status of the villagers autonomy in the case area. the third part analyses existing problems through the investigation. the last part put forward the problem-solving countermeasures. according to the investigations, the author believes that the villagers autonomy has been approved by most villagers. at the same time, there are still many problems in process of villagers autonomy. for example, the youth who have some knowledge or technology, affected by the modern culture is careless of the village development. the degree of villagers autonomy is low because of the poor economic condition. the function of villagers committee is often replaced by the local government. therefore， in order to realize the villagers autonomy， we should perfect the laws and carry out all these rules . at the same time , we should persist in taking economic construction as the center, strengthen education and training, develop the political civilization, improve villagers characters. keywords: villagersautonomy,democraticparticipation,development 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：汤渊妍 日期： 2009 年 5 月 10 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：汤渊妍 指导教师签名：曾小华 日期： 2009 年 5 月 10 日 日期： 2009 年 5 月 10 日 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 1 第一章 绪 论 第一节 研究的目的和意义 一、研究的目的 中国农村村民自治，是农村村民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是一种 以大众化参与为主要特征、以民主和法制为轴心的基层民主形式。其主要内容就是村民以 民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式，在基层社会事务中实现自我管理、自 我教育和自我服务。村民自治伴随着农村家庭联产承包责任制的经济改革而产生，是国家 治理农村方式的重大变革，中国的民主化进程从此迈出了重要的一步，并且在实践中取得 了引人注目的成就。毋庸置疑，一个新事物的出现，并不是尽善尽美的。村民自治也是如 此。作为一种前所未有的民主实践，它的运作势必受到多种环境因素的影响，也必然会面 临一系列的挑战和问题。 村民自治是在我国农村实行基层直接民主的一项基本政治制度。近年来，村民自治制 度建设，伴随着整个农村改革的发展，经过积极探索，成功地走出了一条开拓中国农村民 主政治发展的新路子。回顾村民自治走过的历程，研究村民自治的现状，总结村民自治的 成功经验，对于进一步推动基层民主政治建设，促进农村的稳定发展，有着重要的现实意 义和长远的战略意义。 二、研究的意义 笔者曾经在基层乡镇政府工作 5 年，并曾担任农村工作指导员，积累了一定的农村民 主基层建设工作经验和资料。笔者选取工作地所在村浙江北部一个全国民主法制示范 村 g 村为例，通过实证分析、问卷调查等方法，对当前我国农村村民自治的现状进行评估， 对出现的问题进行分析，进而提出自己粗浅的看法和建议。笔者选择了比较有代表性的问 题进行研究，而不是进行综合的全面的分析，这是对村民自治在新农村建设先进地区运行 情况的一个局部认识和探索，希望为我国村民自治的健康运行提供借鉴。同时为完善适应 新发展观的村民自治建设，为中国新一轮高质量、可持续的经济发展提供可行的建议。 第二节 国内外研究综述 村民自治的研究目前处于国内外社会科学理论界的前沿阵地。社会学和政治学对村民 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 2 自治的研究，侧重于我国村民自治在农村是否落实和到位的问题，以及村民自治是否在我 国农村具有可行性和合理性的政策判断。法学研究主要从宪法学的角度对村民委员会的性 质，村民委员会和乡镇政权的关系，村民委员会和村党支部的关系，村民委员会和村民小 组，村民委员会和下设的各委员会，以及与村集体经济组织和其他村里各种组织的关系， 对村民委员会和村民会议、村民代表会议、村务监督小组和民主理财小组的关系作出法律 上的梳理。制度主义分析框架所关注的焦点问题是：直接选举、村民自治等制度建立与发 展的动力和根源是什么?这种民主制度的导入究竟给中国的农村、 农民和基层干部带来了什 么利益或损失? 国内对农村政治的研究起步较晚。改革开放以前，研究多集中在对党的方针、政策的 事后诠释、论证、宣传上。改革开放以后，对农村政治的研究得到恢复和发展并取得长足 的进步。研究的内容不断得到拓展，研究方法不断创新，研究成果不断丰富。近十年来， 农村政治研究多集中在农村政治发展与政治稳定、 乡镇政权、 村民自治的研究等几个方面。 对村民自治的研究已取得不少成绩，具体表现在以下几个方面：一是实证性的个案研究和 调研报告逐步增多，代表性的论著有村民自治进程中的乡村关系 （徐勇、项继权主编， 2003） 、 乡政村治中国村民自治的调查与思考 （张厚安、徐勇、项继权等，2000） 、 村 民选举观察 （李连江主编，2001）以及其他一些学术杂志上的相关文献，这些研究成果为 村民自治研究的进一步深化打下了坚实的基础；二是从理论上研究村民自治的地位、价值 意义及运行机制，代表性的论著有村民自治的理论与实践 （陈浙闽，2000） 、 中国村民 自治的理论与实践探索 （王振耀，2000） 、 中国农村村民自治 （徐勇，1997） 、 寻找民 主与权威的平衡浙江省村民选举经验研究 （何包刚、郎兴友，2002） 、 村治变迁中的权 威与秩序 （吴毅，2002）等；三是从村民自治发展史的角度，历史性地考察村民自治的发 展、成就与问题，以赵秀玲、白刚主编的村民自治通论 （2004）为代表；这些理论成果 对村民自治的研究起到了推动作用。从目前已有文献来看，对村民自治研究的领域不断得 到拓展、方法不断创新、研究论文、著作数量逐渐增多，质量不断提高。纵观这些著作、 论文，我们可以看到，学界对村民自治的研究多集中在对它的功能的设定、它的动力机制、 以及对农村治理机制的设想与具体对策、村民自治的绩效等方面。而不同学科门类的学者 对村民自治的研究又从不同的视角切入以达到不同的研究目的。政治学界多从村民自治推 动基层民主这一视角切入，探讨村民自治对激发和调动广大农民群众的政治热情，发挥政 治参与的积极性和主动精神，提高民主素质，推动社会主义民主政治建设等问题，着重强 调村民自治对中国民主政治的贡献；经济和社会学界主要从国家意志向农村社会渗透和动 员社会资源的能力角度切入，着眼于村民自治对农村经济社会的影响，认为村民自治有助 于协调和化解农民与农民之间、农民与政府之间的利益关系，使农村保持稳定，促进农村 经济发展；政策研究部门从完成国家任务的角度切入，关注村民自治在农村的发展。在学 者们的研究著述中，涌现了一批较有影响的学术著作和学术论文，值得我们重视与借鉴： 陈浙闽的村民自治的理论与实践从政治学的视角，对村民自治的产生与发展历程，村 民自治的选举、管理、监督、绩效等方面进行了一般性的描述和总结，并对村民自治制度 进行了基本的估价和展望，在对村民自治的选举制度的阐释、研究方面有一定的代表性。 徐勇著中国农村村民自治是一本国内少见的、比较系统研究中国农村村民自治制 度的专著，值得关注当今中国村民自治的人士的重视。该著作注重从宏观上对村民自治制 度的产生背景、基本制度框架的把握，又从微观方面深入实地调查进行个案研究，使本书 在国内同行中产生很大的影响。 首先是理论上的探讨比较深入。 从国家与社会的关系入手， 阐述了村民自治在我国基层民主建设中的地位和作用，并且进行了国际比较，指出了中国 村民自治独特的创造性。 第二， 注重理论与实践的结合。 注重以宪法、村民委员会组织法 、 地方法规和自治章程为依据，对村民自治制度的组织角色和结构、功能等进行分析，从实 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 3 践中寻找村民自治的理论源泉。第三，善于根据实践经验提出新的学术见解。第四，结构 新颖独特。该著作前半部分对中国农村村民自治作了全景式的勾勒，下半部分是十一个个 案研究，本书是在徐勇教授深入田间地头，综合运用社会科学的研究方法，尤其是运用田 野调查法，把理论与实际结合起来，比较系统地反映村民自治特点的研究成果之一。 赵秀玲主编的村民自治通论从村民自治发展史的角度，广泛运用第一手资料，探 讨村民自治的发展规律，总结村民自治的经验教训，动态地、多方位地考察村民自治的发 展历程，克服以往研究中的局限，把对村民自治示范村、示范县的考察与非示范村、示范 县的考察结合起来，一方面，注重总结 20 年以来村民自治示范村、示范县的突出成就和经 验，另一方面又不忽视对一些落后村、难点村的考察和探讨，特别对其发展缓慢的原因和 教训进行分析和总结，做到“点”与“面”的结合，比较充分全面地展现村民自治的发展 历程和发展的整体状况。 自 90 年代以来，西方政治学界对治理理论的研究对我国村民自治的研究具有启发意 义。比较有影响的作品有帕特达斯奎伯特（partha dasgupta）和伊斯梅尔塞拉格尔丁 （ismail serageldin）编： 社会资本：多视角的观察 ；克里斯琴格鲁塔特（christiaan grootaert）和梯里冯巴斯特勒（thierry van bastelaer）编： 社会资本在发展中的作用： 一种经验性的评估和国家的福祉：人类资本和社会资本的作用 ；罗伯特帕特南著： 一个人打保龄球：美国社群的兴衰和使民主运转起来 。这些著作以北欧到拉美、北 美到亚洲作为研究背景，发现大量证据，证明社会资本的数量和质量与社会的健康和公民 的福祉之间有极大的关系。这些著作中对中国产生较大影响的是帕特南教授的使民主运 转起来 ，他运用社会资本的分析框架，对意大利不同地区民主制度绩效进行了对比研究， 他分析了意大利 20 年以来社会政治经济变迁的深层次原因， 他的研究表明： 社会资本是民 主进步的一种重要的决定性因素，民主制度的绩效与普通公民在公民社会中充满活力的群 众性基层活动有关，民主的改革者必须从基层开始，切实鼓励普通公民之间的民间约定。 罗伯特帕特南的使民主运转起来在西方政治学界堪称有极大影响之作，对研究中国 民间组织，特别是村民自治的成就、作用和影响具有极大的启示意义。罗西瑙教授的没 有政府的治理是方兴未艾的全球治理与善治理论的奠基之作，为全球化时代政治社会的 发展指出了新的分析路径，对转型时期中国社会探索基层政治发展模式具有借鉴价值。 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 4 第二章 村民自治的理论研究 第一节 村民自治的概念 一、村民自治的含义 宪法 第 111 条规定： “城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村委员会 是基层群众性自治组织。 ”村民委员会组织法 第 2 条规定: “村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督。 ” 宪法和村民委员会组织法所涉及的是关于村民委员会的定义，而村民自治 的定义多是从现行宪法和村民委员会组织法关于“村民委员会”的界定中推导出 来的。中国民政部负责指导村民自治工作的官员，对村民自治所下的定义是： “村民自治的 构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农村社区指自然村落，自治的 主体指村民群众。因此，村民自治的涵义是：一个或几个自然村的村民，自己组织起来， 在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务， 即由村民群众依法办理群众自己的事情。 ” 1 中国社会科学院院报主编崔智友博士认为，给村民自治下一个准确的定义，首先 应当明确村民自治的自治主体，关于自治主体，理论界分歧较大，代表性的观点有三种不 同意见。第一种意见认为，村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村 的村民自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规进行自我管理、 自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情。第二种意见认为，村民自 治实质上是为了保障村民委员会的自治权，村民委员会是“村民自治”的主体， 村民委员 会组织法也是以落实村民委员会的自治权为核心的。村民委员会应当成为名副其实的法 人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体。第三种意见认为，村民自治的实质是 以村为单位的“村自治” ，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。 崔智友博士基本上赞同上述的第三种意见，他认为“村民自治就是农村特定社区的全 体村民，根据国家法律、法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办 理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素：自治的法律依据、自治 体、自治机关、自治权和自治行为规范 2。 华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授主要从自治的主体、自治的地域范围、 1王振耀、白益华，乡镇政权与村委会建设m ，北京，中国社会科学出版社，1996， 174-175 2崔智友，中国村民自治的法学思考j ，中国社会科学，2001（3） ， 8-9 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 5 自治的内容和自治的目的四个方面来定义村民自治。他认为中国农村村民自治是农村基层 人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自 我管理、自我教育和自我服务，它包括以下内容：(1)自治的主体是农村村民，村民享有自 主管理本村公共事务的民主权利； (2)自治的地域范围是村， 即与农村居民生活十分紧密的 社区， 这是农村最基本的组织单位； (3)自治的内容为本村的公共事务和公益事业， 即村务； (4)自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效 处理与村民利益紧密相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农 村基层社会的有效管理 3。 徐勇教授和崔智友博士都概括出了村民自治的主体，但徐勇教授认为村民自治的主体 是农村村民，自治的内容是村务不包括政务，这就很清楚地区分了村委会在扮演当家人和 国家代理人两种不同身份时所应承担的不同职能，也分清了村委会和乡镇政府的角色。因 为中国农村的村民自治从理论上属于“草根民主、社会自治”的范畴，是国家权力向社会 权利的回归，因此，村民自治不属于国家政权体系的范围。当国家确定哪些事务可以交由 村民自治时，这些事务就不再需要利用国家强制力去管理，而由村民自决。反过来，仍然 由国家管理的事务，必须由国家政权机关去管理，而且以国家强制力为其后盾。国家基层 政权对村委会的村务是一种指导关系，是对民主选举、民主管理、民主监督和民主决策的 全过程的指导，而对村委会的政务，则是一种领导关系。 事实上，所谓村民自治，与村自治的概念是一致的，村民自治是村民的一项宪法权利， 村民自治的主体是村民，但村民个人参与村民自治的方式，是村民通过集体的形式来行使 自治权，村民自治的实质是村自治。需要注意的是，在村民自治中，集体决定本村的重大 事务，对于村民来说，具有一定的公权力性质，但必须在一定的范围行使，而不能逾越两 个界限。第一界限是政务的界限，即宪法和法律明确授予各级国家机关行使的行政事务， 由于乡级人民政府是我国最基层政权，法律明确授予乡、民族乡、镇政府行使的行政职权， 村民自治权不得逾越。第二个界限是村民个人事务的界限，这些事务仅与个人有关，而与 他人无关，不具有公共性，由村民自己决定，他人无权干涉，村民自治组织也无权干预， 在中国农村，这些事务包括衣着、体育锻炼、吸烟饮酒、家庭口角等事务，也就是说村民 自治的公共权力也不能侵犯村民个人自己的自治权利 4。 村民自治是基层民主的最主要的表现形式，自治是它的精髓和核心。至少包含两层含 义：第一，村民自治排除外力威胁；第二，村民自治核心内容是直接民主。村民自治属于 群众性自治而不是地方性自治，群众自治的简单含义是群众的事情群众自己办，它涉及的 是社区内由谁管理的问题：地方自治则是指在主权国家的范围内，由地域性的自治机关自 主处理地方性事务，它涉及的是一个主权国家内地方与中央的关系问题。地方自治关乎国 家结构形式，属于国家之内的自治；而群众自治与国家结构没有关系，从一定意义上讲， 村民自治的功能是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排，同时又为农民改善 其在基层和社区社会政治生活中的处境留有余地 5。 村民委员会本身不是政府部门，却连接着政府和社会，它是我国基层社会中的村民自 治团体，是沟通国家与社会的桥梁。因此，它是最基层的政治制度，为村民自治的实践活 动提供制度安排。村民自治作为一种运行机制，是在静态层面上的制度安排的指引下，广 大村民通过“四个民主”进行的实际运作，从而实现村民自治动态层面的操作过程。村民 自治作为一种理想的治理状态，是村民自治最终要达到的理想治理目标，即实现以民主和 自治为价值取向的村民“自我管理、自我教育、自我服务”的理想治理效果。多维度的村 3徐勇，中国农村村民自治m ，武汉，华中师范大学出版社，1997，3 4王禹，我国村民自治研究m ，北京，北京大学出版社，2004，54-55 5胡永佳，村民自治、农村民主与中国政治发展j ，政治学研究 2000（2） ，12-14 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 6 民自治概念应是以上三方面结合而构成的有机整体 6。 二、村民自治的内容： “四个民主” 基层民主化作为村治的目标取向，这只是确立了民主的“应然”形式，在广大农村， 这一“应然”形式是通过“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” ，转化为民主 制度“实然”状态的。 村组法中明确规定的“四个民主”是基层民主制度的具体形式， 是民主取向在村民自治制度运行各个环节、各个阶段的具体体现。正是通过这“四个民主” 把民主政治的理想转化为广大村民最广泛的实践的。村民自治要取得成功，就必须让民主 为村民的实际利益服务。坚持民主的有效性，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督，让村民感受实实在在的、看得见摸得着的民主，感受民主的有效性，得到实惠。 “四 个民主”以其实践性、可操作性使得村民自治在乡村社会发展显现出了强大的生命力，同 时也成为农村政治文明建设中最显赫的闪光点。 民主选举， 指村民直接选举产生村民委员会组成人员和村民代表。 村组法 规定： “年 满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财 产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。 ”由此可见，村民自治以法律的权威诠释了我 国民主政治的真实性和广泛性。民主选举中的运行模式和实践程序，是广大农民的伟大创 造精神的体现。历经 20 余年的发展、累积和村民在实践中的探索，村民委员会的民主选举 的程序已经达到了相当的制度化程度，形成了一套比较具体又有很强操作性的程序，这是 对我国政治文明建设的重大贡献。 民主决策，指涉及村民利益的村内重大事务由村民参与村民会议或村民代表会议进行 决定。政治决策的民主化和科学化，决策是否代表“公意” ，已经成为现代政治文明的重要 特征之一。 7在我国 80%以上的村庄都建立了村民会议和村民代表会议。由村民会议决定的 事项主要包括：1、乡统筹的收缴方法，村提留的收缴和使用；2、本村享受误工补贴的人 数及补贴标准；3、从村集体经济所得收益的使用；4、村办学校、村建道路等公益事业的 经费筹集方案； 等等村民会议认为应当由村民会议决定的涉及村民利益的其他事项。 此外， 民主决策还体现在村民会议制定、修改村民自治章程、村规民约等方面。 民主管理，指村民通过一定的法规制度，参与村级事务的管理。科恩认为“民主是一 种社会管理体制” 。 8民主化的管理是我国村落政治文明的重要体现。据统计，全国 90%以 上的村庄都制定了村规民约和村民自治章程，通过这些被称作村中“小宪法”的规章，进 行村级事务的管理。在很多地方还创造了民主议事、民主恳谈、一事一议等民主管理制度， 把村级事务的管理权利真正地交到村民的手中，提高了村级管理的制度化和程序化水平。 民主监督，指村民对村民委员会的组成人员及行为进行广泛监督。 “监督是一种权力， 而且是在政治结构中必备的权力。 缺少监督权力配置的政治结构， 使一种失衡的政治结构。 ” 孟德斯鸡也认为，权力趋向于腐化，不受监督的权力必然地腐化，这是人类政治发展的一 条定律。 9为此，制约权力，对权力进行有效的监督就成为政治文明的题中之意。村民自治 中的民主监督形式多样，主要包括：1、村委会和村民大会之间实行重大事项的报告审议制 度。成都新津县杨柳村的“村官”每年要面对面地向全村党员、村民代表和人大代表述职， 而且还要接受他们的现场考评，打分排名。2、推行被称为“阳光工程”的村务公开制度， 把事关村民重大利益的财务、村务定期向村民公布。截至 2008 年 8 月，全国已有 6马明华，村民自治权及其法律救助探析j ，河南政法管理干部学院院报，2003（4） ，17-18 7王禹，我国村民自治研究m ，北京：北京大学出版社，2004，63 8吕中楼，制度经济学研究m ，北京：中国经济出版社，2005 年，7-8 9田穗生等，乡镇政权建设m ，北京：经济科学出版社，2000 年，11 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 7 个县（市、区）实行了村务公开，编制了村务公开目录。3、对不合格村委会成员的罢免制 度、民主理财制度等等。 第二节 我国村民自治发展的历程 中国现代意义上的村民自治起源于当代农村改革，若从党的十一届三中全会算起，村 民自治已经走过了三十一年的历程，大体上历经了三个阶段。 第一阶段（1978-1987 年） ：从 1978 年党的十一届三中全会召开，到 1987 年颁布中 华人民共和国村民委员会组织法（试行） 。党的十一届三中全会重新确立了解放思想，实 事求是的思想路线，全党把工作重心转移到了经济建设上来，迎来了改革开放的新时期。 改革率先从农村取得突破。家庭联产承包责任制的推行，逐步理顺了农村最基本的生产关 系，使农民获得了生产经营自主权，解放了生产力，也使得干部靠上面任命、生产和分配 以集体为单位的管理体制失去了依托。改革人民公社体制，建立起与农村经济改革相适应 的新型管理体制，己成为经济改革的内在要求和亿万农民群众的共同心愿。80 年代初，广 西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会，在组织群众发展生产、兴办公益事业、制 定村规民约，维护社会治安上发挥了显著作用。 10农民的这一伟大创造立即得到党和政府 的高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。到 1982 年 4 月，仅宜山、罗城两县便有 675 个自然村建立了村民委员会，占两县自然村总数 的 15%。1982 年五届全国人大第五次会议颁布的新宪法 ，明确了村委会是群众性自治组 织的法律地位。同年，中共中央在下发的第 36 号文件中，要求各地开展建立村委会的试点 工作。从 1983 年到 1985 年，伴随着撤销人民公社，恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍 建立起来。以此为标志，我国农民开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自 治的新路。 11 第二阶段（19881998 年） ：从 1988 年 6 月 1 日村委会组织法正式试行开始，到 1998 年 11 月 4 日修订后的村委会组织法正式颁布，大约又一个十年的时间。1987 年 11 月 24 日，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村委会组织法（试行） ，对村委会组织 和村民自治做出了具体规定。1988 年 6 月 1 日该法正式试行。 12从 1988 年起，党的历次代 表大会和国务院总理每年一度在全国人民代表大会上所作的 政府工作报告 ， 都对贯彻村 委会组织法，推进村民自治提出了明确要求。在村民自治起步的关键时刻，1990 年经中央 批准，中组部、中央政策研究室、民政部、全国妇联、共青团中央等五部门联合召开“全 国村级组织建设工作座谈会” ，明确要求必须认真贯彻村委会组织法（试行） ， “每个县都要 选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型” ，从而解决了村委会 组织法试行初期，一些地方存在的种种模糊认识、糊涂观念。随后，民政部下发了关于 在全国农村开展村民自治示范活动的通知 ，找到了推行村民自治的时机。1992 年，中组 部，中央政策研究室、民政部、司法部联合召开了“全国依法治村民主管理经验交流会” ， 充分肯定了农民群众在村民自治活动中创造的村民自治章程这种依法建制、以制治村、民 主管理的好办法。1994 年，中共中央直接召开了“全国农村基层组织建设工作会议” ，明 确提出了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等制度的具体任务，从而使村民 自治向着具体化、 制度化的方向不断发展。 截至 1998 年底， 全国共确定村民自治示范县 （市， 区）488 个；示范乡镇 10754 个；示范村 20.7 万个，占村委会总数的 25，形成了省有村 民自治示范县，地（市）有示范乡（镇） 、县（市）有示范村的格局。全国农村普遍举行了 10陈桂棣、春桃，中国农村调查m ，北京，人民文学出版社，2003 年，45 11胡永佳，村民自治、农村民主与中国政治发展j ，政治学研究 2000（2） ，20-22 12陈桂棣、春桃，中国农村调查m ，北京，人民文学出版社，2003 年，47 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 8 二至三届的村委会换届选举工作。 全国 60以上的农村建立了村民会议和村民代表会议制 度，制定了村民自治章程、村规民约、村务公开和民主监督制度。由少数村干部议决村内 大事或涉及农民切身利益的大事，已经逐步成为历史。 13 第三阶段（1998 年至今） ：村民自治进入新的发展时期。村民自治的初步实践和经验， 引发了人们对我国民主政治建设道路的深层思考，从而也引发了人们对村民自治在我国社 会主义民主政治建设地位、作用的再认识。1997 年 9 月，中共十五大充分肯定了发展基层 民主的重大意义，并把它作为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分，明确指 出： “扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的 幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。 ”1998 年 11 月 4 日，第九届全国人民代表大会 常务委员会第五次会议对村委会组织法（试行） 进行了修改并颁布了中华人民共和国 村民委员会组织法 。从该法的正式颁布到 1988 年 12 月，全国共建立了村民委员会 84.5 万个。 14村组法颁布以后，村民自治开始了新的实践。刚刚过去的 2008 年，是改革开放 30 周年，是第一部村民委员会组织法试行 20 周年，是现行村委会组织法实施 10 周年。历经 30 年改革开放的实践积累，村民自治在 2008 年又有新进展。党的十七大报告史无前例地 把“基层群众自治制度”纳入我国社会主义政治制度建设范畴。在大会修改通过的党章 总纲部分中， 在大会表决通过的 中国共产党第十七次全国代表大会关于的决议 和 中国共产党第十七次全国代表大会关于十六届中央委员会报告的决 议中，都有相同或类似的要求。这是继 1998 年 10 月党的十五届三中全会作出村民自治 是党领导下我国亿万农民的伟大创造这一科学结论之后，又一个更加全面的重大科学论断 和重大制度安排。到 2008 年，全国已有 85%的农村建立了村民大会或村民代表会议制度， 各地普遍开展了三轮以上的村委会换届选举，240 多万名村委会干部基本做到了由村民直 接选举产生。90%以上的农村建立了村民民主理财小组、村务公开监督小组，村务公开、民 主评议、村干部定期报告工作、村干部离任审计等活动普遍开展。 15 13陈浙闽，村民自治理论与实践m ，北京，北京大学出版社，2000 年，18-20 14陈浙闽，村民自治理论与实践m ，北京，北京大学出版社，2000 年，26-27 15胡永佳，村民自治、农村民主与中国政治发展j ，政治学研究 2000（2） ，23 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 9 第三章 g 村村民自治现状分析 第一节 调查地概况 g 村地处杭州市西郊余杭区径山镇东大门，生态环境优美，森林覆盖率达 80，文化 积淀丰厚。 国家 aaaa 级景区“江南第一漂双溪竹海漂流”、 浙江省重点文物保护单位g 文化遗址等都在该村境内。全村区域面积 12 平方公里，下设 22 个村民小组，农户 995 户， 人口 3352 人，村民代表 68 人，党员 129 人，下设三个党支部，15 个党小组。近年来，g 村先后获得全国民主法治示范村、浙江省绿化园林工程示范村、杭州市级先进党组织、卫 生村、安全村、文明村、文化村、市级人民调解先进单位，余杭区级先进党组织，五好先 锋工程先进党组织，生态村等荣誉称号。 该村自 2001 年开展“民主法治示范村”创建活动以来，在全省范围内率先试行村干部 报酬民主评议工作，实施“阳光村务” ，建立民情恳谈会、村务公开民主理财日、党委书记 “直通卡” 、 “村干部处事任务通知单”等一系列规章制度，并初步形成了一个“村民提、 代表议、会议定、干部做”的村务运行机制。近年来，该村先后共接待省内外各类考察人 员 2000 余人次，其在基层民主法治建设上的主要做法曾得到省市领导的肯定。 第二节 g 村的村民自治制度、程序安排 一、民主选举 从第五届也即 2002 年开始， 径山镇镇政府对村委会换届选举工作逐渐成文， 制定了一 系列的规章制度。从选举准备、推选村民代表和村民小组长、成立选举机构、进行宣传动 员、选民登记、提名确定候选人、竞选演讲到正式选举都作了详细的规定。镇一级成立村 民委员会选举工作指导小组，村一级成立村民选举委员会，规定由 3 一 9 人组成，村党支 部负责人通过法定程序担任选举委员会负责人，主持选举委员会的工作，委员应是熟悉本 村情况、遵纪守法、办事公道、作风正派、在村民中有较高威望、有较强能力、乐于为村 上海交通大学 mpa 学位论文 当前中国村民自治研究以余杭 g 村为例 10 民服务的选民。同时规定委员中还应有村党支部和其他村级组织的代表、要有村民小组长 的代表和村民代表、 还要有老党员和老干部的代表。 并对这两级选举机构赋予应尽的职责。 板桥村的具体操作程序是：先是进行党内直选，实行“两票制” ，一票指的是把村内党员的 简历公示，让村民先选支部委员和书记，相对多数的作为候选人；另一票指的是在有了候 选人的前提下，让党员选出书记和支部委员。然后镇政府再通过法定程序让党支部书记担 任选举委员会主任，与各村民小组推选出来的组长共同组成选举委员会，具体操作村民委 员会选举事宜。提名确定村民委员会成员的候选人，是村民委员会选举的重要程序，也是 有选举权的村民参与选举活动、享有选举权利的重要标志，它关系到新一届村民委员会的 组成、素质、工作效能和权威。对候选人的基本要求涉及政治思想、人品德行、办事能力、 文化水平、身体状况、年龄状况和经济管理水平等诸方面。规定村委会职位和职数，候选 人的差额人数，公布提名候选人的方式、时间和地点，召开村民代表会议，推选提名投票 站的工作人员，在中心投票站召开村民代表会议公开计票，采取相对多数(以得票多少)、 差额的原则，确定正式候选人名单，然后公布正式候选人名单。村委会选举实行两次选举， 第一次是预选，让村民直接提名候选人，也即所谓的“海选” ，即按照村委会所选人数，给 每人发一张提名推荐票，由每个村民填写，所提人选都列入候选人名单；第二次是正式选 举。让全体村民直选，产生村委会主任与委员。当选的村长对村民的书面承诺交镇党委审 核，三年后考核。 二、民主决策 2001 年开始，g 村按照村级民主决策的规范程序由村党组织、村委会、股份经济合作 社，十分之一的村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案，由村党组织统一受理议 案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见和建议，由村委会召集全 村党员及村民代表大会讨论决定。 由村党组织、 村委会组织实施村民民主决策的各项事项。 在民主决策过程中，一是建立了村三委会联席会议制度。会议由村党组织召集，书记主持， 在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施，既保证党组 织的领导地位，又发挥了村委会的作用。村一般每月召开一次联席会议，碰到重大事项及 时召开三委会联席会议，共同商讨，研究对策，提出解决处理问题的方案，并组织实施。 二是在民主决策过程中必须定期或不定期地召开民情恳谈会。会前确定主题和内容，向村 民和村民代表公告，广泛征求意见，自觉接受群众的监督，充分调动村民群众参与村级事 务民主决策的热情。 自 2000 年开展这项工作以来， 每年召开多次不同层次对象的民情恳谈 会，主题内容有：村级道路硬化、创建生态村、集体企业转制、土地整理、发展集体经济 等。 如： 在 2004 年 7 月份召开的民情恳谈会上， 确定了如何加大生态环境保护的工作力度