（公共管理专业论文）我国巨灾风险的保险保障机制研究.pdf

， ，j，】1li1i1 删f f 删删 y 18 16 7 1 “9 ” u n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fc h i n a ad i s s e r t a t i o nf o rm a s t e r sd e g r e e s t ud y onchine s eins ur anc e s e c u r i t ym e c h a n i s mo f c a t a s t r o p h er i s k a u t h o r sn a m e ： s p e c i a l i t y ： ，、 b u p e r v l s o r ： f i n i s h e dtime：edt i m e c h e nj i n gy u n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p r o f f e n g f e n g n o v ，2 0 1 0 iii-，l i【il 中国科学技术大学学位论文原创性声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的 成果。除己特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或 撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作 了明确的说明。 作者签名： 强主、 签字日期： 2 一i o i2 2 中国科学技术大学学位论文授权使用声明 作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者授权中国科学技术大学 拥有学位论文的部分使用权，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构 送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入中 国学位论文全文数据库等有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。本人提交的电子文档的内容和纸质论文的内 容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 导师签名： 签字日期： 价狁 摘要 摘要 尽管当今的科学技术日新月异，但人类在自然灾害的预测和控制上还是显得 无能为力。随着城市化进程的加快，人口日趋集中，每一次大规模的突发性自然 灾害都会对人类产生巨大的影响。因此在巨灾发生之后减少损失对于社会大众来 说有着不凡的意义，对保险行业来说更是挑战与机遇共存。“大灾过后话保险 足以体现出保险行业对于风险补偿的重要性，然而，从我国保险行业在巨灾之后 所承担的责任与政府的给付和社会的捐助来看却显得相形见绌，反映出我国巨灾 保险机制不够健全，因此建立我国巨灾保险机制，让巨灾保险充分有效地发挥防 损减灾的作用已迫在眉睫。 关键词：巨灾、巨灾保险、巨灾保险机制 摘要 a b s t r a c t t h e r ei sn o t h i n gh u m a nb e i n g sc o u l dd of o rp r e d i c t i n ga n dc o n t r o l l i n gn a t u r a l d i s a s t e r si n s p i t e o f r a p i da d v a n c e m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y w i t ht h e a c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o na n dp o p u l a t i o n c o n c e n t r a t i o n , e v e r ym a s s i v es u d d e n c a l a m i t yc a u s e sal o to fi n f l u e n c e st oh u m a ns o c i e t y h o wt or e d u c et h el o s so v ，i l sa u n i q u ev a l u ef o rp u b l i ca f t e rt h eo c c u r r e n c eo fe v e r y c a t a s t r o p h e i ti s a l s oa c h a l l e n g i n ga n do p p o r t u n i t yf o r 也ed e v e l o p m e n to fi n s u r a n c ei n d u s t r y t h e r ei sa s a y m gi ni n s u r a n c ew o r l dc a l l e d t a l ka b o u tt h ei n s u r a n c ea f t e rt h ep l a g u e ”r e f l e c t s n o wn n p o r t a n tr i s ki n s u r a n c ea n dc o m p c n s a t i o na l e h o w e v e r , i td o e sn o te f f i c i e n t e n o u g hi nc h i n e s ei n s u r a n c ei n d u s t r ya c c o r d i n gt ot h ep e r f o r m a n c eo fc h i n e s e i n s u r a n c ec o m p a m e sc o m p a r e dt o g o v e r n m e n ts u p p l e m e n ta n ds o c i a ld o n a t i o n i t r e v e a l st h ei n s u f f i c i e n ti m p r o v e m e n to fc h i n e s e c a t a s t r o p h ei n s u r a n c em e c h a n i s m a s ar e s u l t ，t oe s t a b l i s ht h em e c h a n i s m w o r k i n gc o m p e t e n t l yi sc l o s ea th a n d k e yw o r d s ：c a t a s t r o p h e ，c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ，c a t a s t r o p h ei n s u r a n c em e c h a n i s m i a b s t r a c t i v 2 1 1 对巨灾及巨灾风险的理解“3 2 1 2 巨灾的破坏性3 2 1 3巨灾风险的特点”4 2 2 我国巨灾的现状及特征5 2 2 1我国巨灾的现状一5 2 2 2 我国巨灾的特征“6 2 3 保险业在应对巨灾损失中的作用7 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题9 3 1 建立巨灾保险机制的必要性和可行性9 3 1 1我国巨灾保险的变革历程“9 3 1 2 建立巨灾保险机制的必要性“9 3 1 3建立巨灾保险机制的可行性- 1 0 3 2 我国巨灾保险发展的现状1 l 3 3 我国巨灾保险发展受阻的原因分析1 4 第四章国外巨灾保险机制及其启迪1 7 4 1国外巨灾保险机制概述“1 7 4 2 国外巨灾保险机制的特点分析2 0 4 3 国外巨灾保险机制给予我们的启迪2 1 第五章对建立我国巨灾保险机制的建议2 2 参考文献“3 0 致谢一31 在读期间发表的论文3 2 v 目录 v i 第一章导论 第一章导论 1 1 论文的选题背景和研究意义 1 1 1选题背景 2 0 0 8 年初的大雪和5 1 2 汶川大地震的阴霾还未过去，今年西南的大旱和 4 1 4 玉树地震再次让人们感到人类面对大自然面时的渺小与无助，如何有效地 应对突发性自然灾害给人类社会带来的毁灭性损失，是摆在全社会面前的难题。 据统计，在发达国家，巨灾保险承担的损失比率占灾害损失的3 0 左右， 而在我国由保险承担的损失比率不足5 。尽快建立巨灾保险制度，利用巨 灾保险基金的长期资金积累，以及巨灾再保险分担机制，可以快速筹集大 量资金，促进灾后重建。本文拟通过分析我国巨灾保险机制的现状以及在借鉴 国外成功经验的基础上，对建立我国巨灾保险机制提出自己的建议。 1 1 2 研究意义 一 我国属于灾害频发的国家，而且近年来更有愈演愈烈的态势，如何建立健全 我国的巨灾保险机制，增强巨灾统筹赔付和灾后重建的能力，最大限度地减少灾 害给人民群众带来的痛苦，是全社会所面临和关注的问题，更是从事公共管理事 业的我们所必须面对的挑战。同时在我国，建立健全巨灾保险机制也是构建社会 主义和谐社会实现可持续发展战略的客观要求，也是促进保险业体制改革，建立 有中国特色的保险体制，更好服务和保障民生的必然选择。 1 2 论文的基本思路和不足之处 1 2 1基本思路 本文首先从全球和我国面临巨灾的严峻形势入手，介绍保险在灾害发生后 的防损减灾的积极作用，阐述我国巨灾保险机制建立的必要性；另一方面通过 分析巨灾保险机制的现状和出现的短板，研究国外在巨灾保险领域的成功经验 和方法，结合我国的实际，提出解决瓶颈的方法和建议。 1 2 2 不足之处 这篇论文的写作过程，也是我越来越认识到自己知识和经验缺乏的过程，尽 管我尽可能地搜集资料，竭尽所能地运用我所学到知识去写作，但是论文还是有 很多不足之处，归结起来，主要是自己对经济及保险的认识还没有达到足够专业 第一章导论 的水平，对我国巨灾保险机制的建立的原则，途径，方式还缺少必要的论据，说 服力还不够强劲。 2 第二章巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 第二章巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 2 1巨灾的认识 2 1 1 对巨灾及巨灾风险的理解 国际上对巨灾和巨灾风险并没有达成明确统一的认识。当前，人们主要从以 下四个角度来衡量一个事件是否应被认定为巨灾事件： 一是从全人类的角度。r i c h a r da ，p o s n e r 把巨灾定义为“导致严重的成本 损失，甚至可能威胁人类生存的事件。” 二是从一个国家或一个地区的角度。如慕尼黑再保险公司认为当自然灾害发 生后，受灾地区无法依靠自己的力量来帮助自己，而必须依靠区域间或国际援助， 那么这场自然灾害就可以被定义为重大自然巨灾。 三是从整个保险行业的角度。美国保险服务局财产理赔部按照1 9 9 8 年价格 将巨灾事件定义为“导致财产直接保险损失超过2 5 0 0 万美元并影响到大范围保 险人和被保险人的事件”。 四是从单个保险公司的角度。一些单个的保险公司制定公司内部标准来衡量 一个事件是否为巨灾事件，即使它对于整个行业来说不为巨灾事件。 笔者认为，巨灾事件是指由于自然规律性运动给人类社会财富和生命安全带 来超过人们可预知损失的灾难性事件；巨灾风险是指社会、个人或群体在未来遇 到这种灾难的可能性以及对这种可能性的判断，承受力的认知和预测。 2 1 2 巨灾的破坏性 联合国国际减灾战略( u n i t e dn a t i o n si n t e r n a t i o n a ls t r a t e g yf o r d i s a s t e rr e d u c t i o n ，u n i s d r ) 与总部位于比利时的灾害传染病学研究中心( t h e c e n t r ef o rr e s e a r c ho ne p i d e m i o l o g yo fd is a s t e r s ，c r e d ) 最近在日内瓦联 合发布的全球自然灾害最新统计数据显示，在1 9 9 0 年至1 9 9 9 年间，全世界平均 每年发生2 5 8 0 起自然灾害事件，所造成的死亡人数约为4 3 0 0 0 人，在2 0 0 0 年至 2 0 0 9 年间，全球共发生了3 8 5 2 起国家范围内的自然灾害事件，造成超过7 8 万 人死亡，近2 0 亿人受到影响，所导致的经济损失约为9 6 0 0 亿美元。目前全球自 然灾害主要分为两大类别，第一类是由于极端气候而引发的灾害，如干旱、风暴、 洪水，以及寒潮和热浪等；第二类则属于地质灾害，如火山喷发、地震和海啸。 过去十年里，造成死亡人数最多的灾害事件是2 0 0 4 年发生的印度洋海啸，当时 导致了2 2 6 4 0 8 人丧生：其次是2 0 0 8 年突袭缅甸的纳尔吉斯强热带风暴，它造成 了1 3 8 3 6 6 人死亡；同年发生在中国汶川的大地震位列第三，死亡人数为8 7 4 7 6 第二章 巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 人；另外，2 0 0 5 年发生在巴基斯坦的大地震造成了7 3 3 3 8 人死亡。 表2 - 1 全球重大自然灾害( 1 9 5 0 1 9 9 9 ) 全球重大自然灾害( 1 9 5 0 1 9 9 9 年) 1 2 0 0 0 1 0 0 0 0 8 0 0 0 6 0 0 0 4 0 0 0 2 0 0 0 o 资料来源：国家统计局 表2 - 21 9 9 0 2 0 0 9 年全球灾害统计 近2 0 年全球灾害统计 露要零零罗墨嚣繁黑黪：奠：i 蠹文囊o t ，- j j 搿禚：0 j0 藿 b ：蓉- ，i 毒j 誓鼻，i 7 j 莲 鲶麓 善毒，薅量参j 形毒| ， 澜 黔薯誉鬻7 ，：澎j 、3 ，8 5 2 一 禳 黔、i ”，_ _ ：- v ，曩霸圈曩，i 一：士。一 o 弗t p - ! 司 豁鬈? 暾_ ，鼎o 一：+ 0 j z j 磷i 、 珏+ j 蔼 酚；融! 鬟圈豳“l 叠一 i ? ：； 。谨 ：五j ! 一 瓿搪醅蕾鲤簟l ，i 茹豁螽盏谨秘暾鼹蕾如捌墨吐l 毫一。碟麓镭 1 9 9 0 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 9 资料来源：根据中国国家减灾网数据制作 0 2 1 3 巨灾风险的特点 巨灾风险通常具有以下特点： l 、数据资料不易统计。巨灾风险的历史资料通常残缺不全，不容易统计到 4 j 第二章巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 完整的数据，即使部分资料相对完整，也会因为跨期时间太长，使数据可用度降 低。 2 、容易造成不对称选择。因为巨灾风险重复发生的可能性小，所以投保的 概率低。这样就容易造成危险越大者投保意愿越低，危险越小者投保意愿越高的 不对称选择，影响保险费率订立的合理性和精准度。 3 、难以对巨灾风险实行有效管理。巨灾自身固有的灾难性特征，使其呈现 出损失发生频率低、无法准确预测损失概率、损失幅度大、影响范围广的特点， 人们往往难以及时采取科学有效的措施应对巨灾风险。 2 2 我国巨灾的现状及特征 2 2 1我国巨灾的现状 我国属于世界上自然灾害最严重的国家之一。根据联合国的统计资料：2 0 世纪以来，全世界5 4 个最严重的自然灾害中，有8 个发生在中国。建国以来我 国共发生2 6 次巨灾事件，其中大旱1 0 次、大洪水5 次、巨震7 次、强热带气 旋风暴潮4 次，对我国各类自然灾害造成死亡人口和直接经济损失数据的统计显 示巨灾的灾损量占到自然灾害总灾损量的一半。 1 、地震灾害。由于东邻环太平洋地震带西接亚欧地震带，我国成为世界上 遭受地震灾害最严重的国家之一。全球死亡人数在1 0 万 - 2 0 万的大地震有7 次， 其中3 次发生在中国：而全球死亡人数超过2 0 万的特大地震有4 次，全部发生 在中国。2 0 0 8 年5 月1 2 日，四川汶川发生的8 1 0 级大地震已造成8 万多人死亡， 几十万人无家可归，造成的直接经济损失高达5 2 5 2 亿元。 2 、洪水灾害。历年资料表明，我国约有2 3 的国土随时面临着被洪水肆 掠的危险，松花江、辽河、海河、黄河、淮河、长江和珠江等七大水系都容易暴 发洪水，我国属于洪涝灾害发生频率较高的国家。据统计从公元前2 0 6 年到公元 1 9 4 9 年间，我国共发生较大洪涝灾害1 0 9 2 次，平均每两年1 次。公元1 9 9 8 年 夏，长江、嫩江和松花江流域皆遭遇特大洪灾，死亡人数3 0 0 4 人，造成直接经 济损失2 4 8 4 亿元。 3 、台风风险。每年热带海洋上大约生成8 0 多个台风，平均约2 0 个会对我 国造成影响，在我国登陆的年平均约7 个，是美国的近4 倍。2 0 0 6 年，号称“碧 利斯”的热带风暴给湖南东南部与广东北部带来特大暴雨，仅广东一省的经济损 失就高达1 3 5 亿元；2 0 0 8 年春节期间，我国华东地区又遭遇百年不遇的雪灾，造 成1 2 9 人死亡，直接经济损失约为1 5 1 6 1 5 亿元。 第二章巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 表2 - 31 9 4 9 - 1 9 9 4 年中国自然灾害直接经济损失统计 潮篓“键臀帮霉嗲剐馏? 照鼍霉罗馨鼍要秽孵? 翟罗了黜? “”一? 。置 7 。孙菠孑i 鬻警戮鹱鬻孽鞭翰臻鐾骥雾鬻甏o ：， 叠乞五茏赶：j ：三：篓爱燮鲤寰壁鲤麓髑罅嘲嚆夤确蝎勉筐笙匦嚣醛鏖蠹塑睦塑耋兰2 ：! 盘： 资料来源：中国减灾1 9 9 4 2 2 2 我国巨灾的特征 我国的巨灾主要有以下几个方面的特征： l 、致灾因素强度大。我国属典型的季风性气候，气候的稳定性能较差，夏季 集中降雨，容易引发东部、南部地区积雨成灾，而在夏季风异常的年份又易导致 旱、涝灾害交替发生；我国东南沿海濒临的西太平洋是全球最大的台风源区，而 我国一半以上的人口和近6 0 的国民经济，都集中在这一区域，一旦台风发生，导 致灾情比较严重；另外，我国处于太平洋板块与亚欧板块、印度洋板块与亚欧板 块的交汇地带，是世界上陆壳变动最剧烈的地方之一，属地震多发地区。我国的地 震表现为频率高、强度大、震源浅等明显特征，这些明显特征决定了我国地震灾 情的广泛性和严重性。 我国的这些高强度致灾因素与人口集中、经济发达地区的分布在空间上产生 叠加，使得我国成为世界上少数几个自然灾害频发、灾情严重的国家之一。 2 、灾害发生、发展的不确定性，使灾害难以预测。地球表层系统多级动力 因素之间的相互作用，形成了蕴发巨灾的能量场，加之我国复杂的地质条件和多 变的气候因素，就更难掌握巨灾发生的特殊规律和形势走向，突出表现在地震灾 害的监测预警方面，地震爆发时间的预测成为困扰全球的共同难题。 3 、次生灾害、衍生灾害伴随发生，造成损失叠加，产生放大效应。我国灾 害发生环境复杂多变，各种致灾因素之间相互依存、相互影响，有时一种强生灾 害会引发出一系列次生灾害。例如，汶川地震共造成各类次生地质灾害1 2 5 3 7 处， 6 第二章 巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 其中崩塌3 6 1 9 处，滑坡5 8 9 9 处，泥石流1 0 5 5 处，其他地质灾害1 9 6 4 处，形成了 3 5 处较大堰塞湖，其中位于北川县的唐家山堰塞湖，坝体土石2 0 0 0 多万方、蓄水 2 1 5 亿方，对下游区域构成严重威胁。 另外，近年来我国加速城市化的推进发展，使城市对自然资源、气候环境、 基础设施等的依赖越来越强烈，城市的抗压能力极其脆弱。巨灾的发生往往引发 交通阻塞、通讯中断、住房供应紧缺、疾病蔓延等衍生灾害，使零售业、物流业、 旅游业、航空业、宾馆餐饮业等受到直接冲击，间接影响着商品市场价格的异常 波动和国内国际经济贸易秩序的平衡。 4 、破坏力度大、影响范围广。巨灾一旦发生，可能对灾区社会经济产生巨 大的冲击，使经济陷于瘫痪，社会造成动荡，引发国家安全等一系列社会问题并 影响深远，可能会导致成千上万的人流离失所，受灾区域可能是一个县、几个省， 甚至更为广泛的区域。我国的自然环境复杂多变，加之人口众多、防灾基础建 设总体处于不完备状态，更是加剧了灾害的破坏力度和影响范围。 2 3 保险业在应对巨灾风险中的作用 保险有着社会“稳定器 和“减震器”的美誉，在面对灾害事故时，保险业 可以充分发挥保险防损减灾的功能，主要体现在下面几个方面： 1 、建立风险预警机制，努力避免各类突发性灾害事件的发生或者尽量使各 类事故的损失降低到最小程度，充分发挥保险的防灾防损功能。现代保险越来越 重视对灾害事故的事前防范和事中救援，不仅增强了自身的盈利能力，而且带来 了良好的社会效益。首先，保险公司可以发挥其专业技术优势，综合分析多年来 损失发生的数据资料，通过加强气象、消防、安全等部门的大力协作，能有效识 别各类灾害风险，周密、细致地防范和化解事故风险；通过对风险程度高的投保 企业进行防灾防损指导，严密防范和及时排查潜在的风险隐患。其次，对保险公 司防灾防损和施救费用的提取和使用，在我国保险公司相关财务制度中有着明确 的规定，其中施救费用还可以在赔款支出当中先行列支。按照2 0 0 9 年我国保险 费的收入来计算，保险业提取的防灾防损费共计1 0 0 亿元左右。随着我国保险业 的快速发展，该项费用的累积会得到大幅增加。 2 、借助保险的灾后损失补偿功能，可以帮助受灾企业和个人尽快恢复生产、 生活。保险的主要职责就是组织各种社会力量、提供经济补偿，帮助受灾客户的 生产生活秩序尽快步入正轨，加快受灾地区灾后重建的步伐，保障经济秩序的平 稳运转。最近几年，我国保险业给付赔款累积约3 0 0 0 多亿元，特别是对一些重 大灾害事故，保险公司做到快速反应、及时赔付，保障了社会秩序的平稳运转。 7 第二章巨灾的认识及保险业在应对巨灾损失中的作用 如2 0 0 5 年我国东南沿海部分地区连续七次遭受强台风及热带风暴袭击，保险业 主动参与灾害救援与灾后重建工作，各保险公司累计支付各类赔款达1 3 3 亿元。 3 、以价格杠杆为手段，通过费率标准的差异化，鼓励企事业单位不断加强 风险防范能力。首先，保险业可以利用费率这一价格杠杆，督促参保的企业和个 人建立健全灾害事故的预警、防损和止损机制，提高全社会防灾减灾的效率。其 次，保险业还经常对企业和个人进行安全生产、安全常识的宣传教育活动，增强 企业、个人的安全防范意识，增进了人们对保险的认知和了解。 4 、创新再保险、巨灾风险证券化等金融工具，以求在全球范围内分散灾害 损失。应对台风、地震等发生概率小、损失却相当严重的巨灾风险，有效的措施 是在它发生以后，尽量并尽快减少个体组织的损失。在震惊世界的美国“9 1 1 事件中，保险公司的赔偿金额占社会赔偿总额的5 1 ，高达1 9 6 亿美元，而其中 又有相当大的部分是由国际上各大再保险商共同分担的。通过分保的方式，让全 球多家保险公司来共同承担赔偿责任，可以将损失风险在全球范围内分散。随着 资本市场与保险市场的日渐融合，国际上诞生了飓风风险证券化等新型的风险转 移模式，增加了巨灾保险的可行性，为巨灾风险由保险市场向资本市场转移提供 了载体。 5 、在整个社会灾害事故救助体系中，保险业发挥着不可替代的作用。据国 家防总办公室和民政部统计，截止到2 0 1 0 年年6 月2 6 日，我国上半年2 2 个省 ( 区、市) 累计洪涝受灾人口达6 8 7 0 万人，农作物受灾4 3 5 8 公顷，因灾死亡 3 7 9 人，失踪1 4 1 人，倒塌房屋3 9 万间，转移人口4 5 4 万人，直接经济损失约 8 2 4 亿元。我们国家长期以来，为了恢复生产、重建家园，灾区人民主要依靠各 级政府的物资调运与资金划拨，但往往由于过程不透明、程序繁琐及国家的财力 有限等因素，物资调度和款项拨付不能迅速满足社会民众灾后自救的基本需求。 而保险业却能够通过与政府、企事业单位的积极合作，建立良好的风险防范应急 体系，在面对突发性灾难事件时，成为政府救灾应急反应机制的有效补充手段， 从而减轻政府财政资金投入的巨大压力。 8 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 第三章我国巨灾保险机制的现状及面临的问题 3 1 建立巨灾保险机制的必要性和可行性 3 1 1 我国巨灾保险的变革历程 巨灾保险试水阶段。1 9 5 1 1 9 5 8 年是我国巨灾保险试水阶段。新中国刚成 立之际，中央人民政府政务院即作出了关于实行国家机关、国营企业、合作社 财产强制保险及旅客强制保险的决定，到1 9 5 2 年年底，各国营企业、国家机 关、合作社的财产绝大多数都办理了保险，当时这些保险责任的范围就已经设置 了地震风险等巨灾风险。但是，由于历史原因，自1 9 5 9 年起，我国全面停办了 国内保险业务，刚刚建立起来的巨灾保险机制也就这样夭折了。 巨灾保险恢复阶段。1 9 8 0 1 9 9 5 年是我国巨灾保险的恢复阶段。1 9 7 9 年， 国务院决定逐步恢复国内巨灾保险业务，针对我国企事业单位的机动车辆保险、 财产保险、货物运输保险、船舶保险的，均制定包含了洪水、地震等巨灾风险在 内责任条款。同时，规定个人家庭财产保险的保障范围必须包括各类巨灾风险。 现阶段的审慎承保策略。19 9 5 年到现在，国内保险公司对地震等巨灾一直 采取较为审慎的承保策略。财产保险基本条款中曾一度删除了地震保险责任。近 几年，虽然针对企业财产的地震保险开始较为谨慎地恢复，但针对家庭财产的地 震保险仍然处于真空状态。 3 1 2 我国巨灾保险机制的必要性 巨灾保险是指对由于洪水、台风、地震、海啸等突发性的、无法预料且无法 避免的、危害特别严重的灾难性事件所造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保 障的风险分散机制。 巨灾保险机制是分散巨灾风险的有效手段。我国目前面对巨灾，主要是依靠 政府拨款、社会捐助、灾民自救等一些方法来分散风险，这些措施暴露了目前存 在的诸多问题： 1 、社会力量的集合不完整。在我国的抗灾工作中，个人和企业乃至机构对 抗灾救灾关注的面还是过小，甚至少数呈漠不关心的态势。如果政府能够加大对 全社会力量的整合力度，将使现有状况得到极大的改观。 2 、经验不足，灾害发生后，对灾害损失进行融资的渠道过于狭窄。对于巨 灾，仅靠预防不能收获良好的效果，灾害侵袭之后，必然造成庞大的经济损失。 长期以来我国对巨灾损失的融资途径十分有限，除了财政资金的拨付，主要就是 依靠慈善机构的捐赠。在巨灾保险机制中可以考虑通过保险基金和资本市场的债 9 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 券等渠道分散风险损失，真正实现巨灾风险市场分散化。 3 、对政府财政救济的依赖过大，限制了巨灾风险的转移。巨灾风险具有 突发性和随机性的特点，随着国民整体物质水平的提高、财富密度的相对集中， 巨灾所造成的经济损失可能会超过国家财政的承受能力。国家财政的基本原则是 量入为出，因此这不仅会影响财政的支出平衡与稳健运转，还会影响巨灾风险的 多途径转移。 3 1 3 建立巨灾保险机制的可行性 1 、当前保险业的状况。中国保监会的资料显示，我国已经有9 3 家保险公司， 其中保险集团和控股公司6 家，财产险公司3 5 家，人身险公司4 2 家，再保险公 司5 家，保险资产管理公司5 家，保险专业中介机构1 8 0 0 家，保险专业代理机 构1 2 万家，保险营销员1 4 7 万人。总体来说，我国保险业的基础格局已经初步 形成，保险业市场体系正逐步完善，多年来积累了相当的经验和成果，为我国巨 灾保险机制的建立提供了可操作的基础条件。 2 、政府站在管理者的角度给予政策支持和财政扶持。 ( 1 ) 通过立法，实行强制保险，以解决保险的不对称选择造成的市场需求 不足。 ( 2 ) 运用政府支配货币政策的优势，由政府提供财政资金支持，为机制建 立初期保险业可能遭受的巨灾损失承担最终风险。 ( 3 ) 可以通过对特定类别的保险产品实施税收减免措施，加快统筹资金的 积累。 在经历了雪灾和地震等巨大灾害后，政府更加深刻地意识到建立健全巨灾保 险机制的迫切性，相信在不久的将来，政府在巨灾保险政策、法律法规和经营规 则等方面会有重大决策出台。 3 、人民群众的风险意识和保险意识正逐步上升。我国最近1 0 年来发生了洪 水、井喷、地震、泥石流以及“非典 等各种类型的不同程度的灾害，灾害发生 的区域遍布全国，灾害产生的破坏程度也日益增加，人民群众的生命财产遭受了 巨大损失，人们对于灾害风险发生的可能性和损失的客观性都有了重新的认识， 特别在经历了2 0 0 8 年年初的雪灾和5 月1 2 日大范围的地震灾害以及2 0 1 0 年的 大早和玉树地震后，人们的风险意识和保险意识有了很大提高。而保险公司的宣 传工作也广泛开展，使人们对于保险这种产品有了更深刻的了解。 4 、近年来，我国通过多方面的积极探索，在巨灾风险保障方面有了一定的 进展。 ( 1 ) 出台相关法律文件，支持发展巨灾保险。2 0 0 6 年，国务院出台关于保 险业改革发展的若干意见提出，要“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制 ； 1 0 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 保监会出台中国保险业发展“十一五 规划纲要提出，要“建立国家政策支 持的农业再保险体系和巨灾风险再保险体系”。2 0 0 7 年，保监会出台中国再保 险市场发展规划提出，要“加快建立巨灾风险保险体系和农业再保险体系， 当年发布的关于做好保险业应对全球变暖引发极端天气气候事件有关事项的通 知提出，要“建立健全巨灾风险防范机制，提高巨灾风险管理水平”。2 0 0 9 年， 我国发布了巨灾保险数据采集规范，为巨灾保险数据的采集提供了基本规范。 ( 2 ) 针对农业巨灾风险准备金实施税收优惠政策。2 0 0 9 年8 月，财政部和国 家税务总局联合下发了关于保险公司提取农业巨灾风险准备金企业所得税税前 扣除问题的通知的规定，对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植 业险种的，按不超过补贴险种当年保费收入2 5 的比例计提巨灾风险准备金，并 允许在缴纳企业所得税之前先行扣除。 ( 3 ) 积极探索建立农业保险多渠道分散风险的机制。近年来，针对频发的农 业巨灾，我国保险业曾先后采取不同形式的巨灾保险风险分散机制。譬如：北京 市政府与瑞士相关再保险公司签订了专门以农产品为承包对象的再保险协议，约 定赔付率在1 6 0 3 0 0 的超额风险通过再保险的方式予以处理，赔付率在3 0 0 以上的超额风险由政府按照每年农业增加值1 提取的农业巨灾风险准备金解 决；海南省财政厅规定政府从上一年省农业保险发展资金余额中提取农业保险巨 灾风险准备金，提取金额为农业试点险种年度预计保费收入总额的3 0 ，同时规 定对该项资金实行分账核算、专项管理。 3 2巨灾保险在我国的发展现状 为了拓展保险业务，一些保险公司曾擅自开展地震等巨灾的保险业务，但是， 因为我国的再保险市场极不发达，分保的形式呈现单一化，使得巨灾保险损失基 本只能由个体保险公司自行消化，严重威胁到个体保险公司的生存、经营和发 展。我国保险业起步较晚，专业技术水平有限、实际承保能力低下，鉴于此，政 府对巨灾保险进行了一系列政策上的调整。目前，巨灾保险在我国的发展现状是： 1 、尚未在全国范围内普及农业保险。面对日益严重的农业灾害损失，我国 的农业灾害保险严重滞后。尽快制定详细的农业灾害保险条款，是当前推进农业 集中耕作化、有效应对自然灾害风险的现实需求。农业不仅是比较利益最低的产 业，而且也是自然风险最大的产业，农业保险的高风险、高费率、高赔付率的“三 高 特征，使得保险公司与农业生产者均不堪重负。为了追求企业利润最大化，国 内诸多股份制保险公司皆不愿意经营亏损严重的农业保险业务，随着经济体制改 革的一再推进，我国保险业正逐步走上一条市场化、商品化的不归之路。农业保 险规模狭小、范围过窄、发展缓慢，致使我国农业保险极度缺失。到上世纪末，农 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 业保险不仅没有得到普及，反而呈现出持续萎缩的态势。1 9 9 8 年长江流域与东北 地区发生特大水灾，造成直接经济损失约l6 0 0 多亿元，而在水灾中遭受重大损 失的全国农业生产者只获得保险赔款1 0 0 0 万元左右，仅占当年全国特大水灾保 险赔款总额的l 3 0 0 。根据保监会发布的最新数据资料统计，2 0 0 4 年我国农业保 险业务共实现保费收入31 7 7 亿元，同比减少1 8 8 亿元，负增长1 8 ，与发达国家 相比差距较大。又血h 2 0 0 6 年，我国农作物受损面积4 10 9 11 3 公顷，因灾直接损 失达25 2 8 1 1 亿元。而中央累计投入各类抗灾救灾资金1 1 11 9 8 亿元，社会各界捐 款3 5 1 8 9 亿元，其他物资折价4 1 6 9 亿元，农业保险赔款5 1 8 4 亿元( 农作物赔款只占 其中很小的一部分) 。由此可见，农民主要还是依靠政府救济( 民政部门) ，社 会捐助，群众自救等方法来防范和分散农业风险，在当前新农村建设中，农业保 险作为“稳定器”与“助推器 功能被严重弱化。 2 0 0 8 年年初，我国遭遇历史罕见的低温雨雪冰冻灾害事件，保险赔付的事实 再次证明，我国农业保险的发展远远落后于发达国家。据中国保监会数据，截至 2 月1 2 日，保险业共接到报案8 5 1 1 万件，已付赔款1 0 1 4 亿元。但在已赔付的赔款 构成中，机动车辆险和企财险、建工险占8 0 以上，而受巨灾影响最大的农业领 域投保率偏低，赔款占比极低。对于纯农业的赔付额度不足l ，总额也就4 千万元， 农民住宅方面不n 6 0 0 万元。农业保险的产品开发也存在不少空白，像湖南73 0 0 万亩油菜绝收，却因为没有相关保险产品，受灾农户得不到一分钱的保险赔偿。 缺乏对农作物品种的保险研究，就难以开发出适应群众和市场要求的农业保 险产品；再之，我国尚未全面启动农业保险业务，使农业保险的报案率和最终赔 款占总损失比例日趋偏低，因此，目前除个别省区市保留了小部分农业保险业务 以外，农业保险市场基本上已经名存实亡。 1 2 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 表3 - 1 ：1 9 8 2 - - - 2 0 0 4 年农业保险状况统计 军度全国保费收财产俭保费收农业险保费收农业险占- 才产农业险赔款农业险简单赔付 入 入入险此重支出 盈 1 9 8 2 1 0 3 01 0 3 0o 0 0 2 3 0 0 2o 0 0 2 29 5 6 5 1 9 8 31 3 1 3 2 0o 0 1 7 3 0 1 30 0 2 3 31 3 4 6 8 1 9 8 42 0 0 0 2 0 0 0 0 1 0 0 70 5 00 0 7 2 57 2 0 0 1 9 8 53 3 1 02 5 7 30 4 3 3 21 o 5 箴珥1 2 1 5 1 1 9 8 64 5 8 04 2 3 5o 7 8 0 21 8 41 0 6 3 71 3 6 3 4 1 9 | 8 77 1 1 06 7 1 41 0 0 2 81 4 9i 2 6 0 1 41 2 5 田 1 9 8 81 0 9 的9 4 7 61 1 髓91 2 20 9 2 3 6 7 9 8 3 “煽91 4 2 4 01 2 2 9 l1 z 旧61 0 5l - 0 7 4 8 8 2 1 9 9 0 1 7 7 9 01 5 5 7 6 1 9 2 4 81 2 41 6 2 28 6 1 9 9 12 3 5 。2 0 9 7 1 4 5 5 0 42 1 75 4 1 9 41 1 9 1 0 1 9 9 23 6 7 3 3 5 1 68 6 1 9 02 5 78 1 4 6 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、洪水保险供给发展缓慢，基本处于缺位状态。另一重要的巨灾保险 洪水保险，在一些地方如淮河流域的部分行洪区段曾进行过试点，但试点地区 的多数保险公司均是亏损经营，使得这一险种无法推广。笔者从中国保监会了解 到，为了开办巨灾保险，上个世纪八十年代中期以来，由国家地震局、民政部、 中国人民保险公司曾组成地震保险课题专家组，开展对地震等巨灾保险的研究。 但在有关研究结果还没有完成之前，为了保持经营的稳定性，各家财产保险公司 1 3 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 只将洪水作为特约附加险种承保，而对破坏性特别严重、老百姓比较关心的如地 震、海啸等巨大灾难则不予承保，这使得保险公司在洪水等巨灾保险的供给方面 发展缓慢。 4 、台风保险的专项险种还没有设立。台风是我国三大自然灾害之一，位于 太平洋西北沿岸地区，受台风的影响相当严重，平均每年约有7 2 次台风登陆。 从中国大陆台风活动影响范围来看，主要集中在广大沿海省份。这些地区人1 ：3 稠 密、经济发达、社会财富密集度高，是台风灾害最为脆弱地区，但是目前我国针 对台风的专项险种还没有设立，仅仅只能以财产险代替。由于台风破坏力度大， 涉及受灾范围广，无法测算灾害的赔付比例，商业性保险不敢轻易进入，有市场， 有商机，但却无人喝彩，这就成了台风险的商业尴尬。 3 3 我国巨灾保险机制发展受阻的原因分析 1 、现阶段我国尚未建立系统的巨灾保险机制。美国的洪水灾害保障体制是 巨灾保险成功实施的典范，世界多数国家采取的就是这种在国家财政支持下的中 央政府主导型巨灾风险管理模式，即由政府制定有效的公共政策，国家财政给予 适当财政资助，保险公司广泛参与，通过市场化的运作方式和再保险风险转移 手段，形成全国性或区域性的巨灾风险保障体系。 按照传统可保条件下的风险组合理论，巨灾风险属于不可保风险。每次巨灾 的发生都可能使保险公司面临巨额赔付甚至于濒临破产的风险，给保险人和再 保险人的经营造成很大的不稳定性。因此说，巨灾保险既有一般私人消费物品的 特征，又带有自身表现出的公共物品属性，具有准公共物品的特性。据此，在开 展巨灾保险时，首要获得的是政府的全力支持。 目前我国是由代表政府管理机构的民政部门负责应对巨灾风险及紧急事件。 灾害发生之后，主要依靠国家救济、社会捐献和灾民自救等手段来应对风险损 失。但是，这种风险管理模式存在一定的缺陷。 首先，计划体制观念的存在极大地限制了社会力量在减灾中的应用。由于过 分依赖和强调了政府在防损减灾工作中的作用，使得大量国家财政资金投入到灾 害救济工作中，虽然在一定程度上对救灾工作起到促进作用，但在客观上却造成 了我国国民防灾意识的普遍淡薄。 其次，囿于我国财政承担能力的有限性，财政补贴用于救灾减灾只不过是 “杯水车薪 。虽然国家财政每年用于防损减灾的财政资金呈现不断上升趋势， 已经从1 9 7 8 年的9 0 2 亿元上升至u 2 0 0 4 年的4 8 9 9 亿元。但是由于我国人口众 多，自然灾害发生频率较高，如果这些钱以直接补贴的形式发放给受灾群众，摊 到每个受灾对象身上则无异于“杯水车薪”。而通过保险机制，将部分用于防灾 1 4 第三章我国巨灾保险机制发展的现状及面临的问题 抗灾的财政支出转换为保险公司的保费补贴，使政府有限的财政资源配置效应 得以乘数放