（公共管理专业论文）我国农村社会保障问题研究.pdf

东北师范大学硕士学位论文 摘要 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，农民的生产生活呈现出许多新情 况、新问题。主要表现：城镇化的飞速发展；农民生产与生活风险加大；农村对土地的 可依赖程度逐渐降低：我国农村人口老龄化加剧。这一切为农村社会保障制度建立和完 善提出了客观需求，因此，建立一种新的符合我国农村客观实际的新型社会保障制度， 保障和增进广大农民的利益，是社会主义新农村建设中急待解决的问题。本文对农村社 会保障内涵进行了重新界定，又分析了我国农村社会保障制度的经济社会效应，在此基 础上，针对当前农村社会保障中存在的主要问题，对我国农村社会保障制度进行了分析 和评价，并提出完善我国农村社会保障制度的对策，即应建立合理的筹资机制、建立分 层分类的农村社会保障制度、完善和规范农村社会保障管理制度、加强法制建设，确 保农村社会保障制度有法可依，以促进合谐社会的建设。 关键词：农村社会保障经济效应三农问题 东北师范大学硕士学位论文 a b s 仃a c t a s 也es o c i a l i s tm 舢k e te c o n o i n i cs y s t e m s 霄麓d u a 】e s 讪h s h m e n t 锄dd e v e l o p m e n t ，也e r e a ：p p e 锄瞎皿旧n yn e ws i t u a 五o n sa n dp r o l b l e n l si nf a n n e r sp r o 血c n o n 觚dl i f e m a i nf - e a n l r e s ：也e r 印i dd e v e l o p m 髓to f 劬锄协i o n m ei n c r e 觞e dr i s ko ff i a 加1 e r sp r o d _ i l c t j o na n dl i f e ，也e 彤浊l a l l yr e d u c e dd e v e l o p m e n to n1 趾由m ea g e i n ga g g r a v 撕o no fc 址n a sn 1 】mp o p u l a t i 帆 a n 也e s e 脚s e 也e0 b j e 嘶v ed e m 趾dt 0e s 诅b l i s ha n dp e r f e c tt l l 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在城市社会保障体系基本建立的同时，农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、 政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立和完善农村社会保障制 度，有利于实现社会公平，维护社会稳定，促进城乡融合和共同发展，是落实科学发展观、 构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。综观我国农村 社会保障，目前还处于起步阶段，有许多问题需要探讨。本文将试图从农村社会保障的内 涵入手，提出农村社会保障的理论依据及所引起的经济社会效应，再对我国农村社会 保障制度现状及存在的问题进行分析与评价，对完善我国农村社会保障制度的总体思 路与具体对策提出自己的新见解，实现具有一定指导实践意义、抛砖引玉、引起广大 专家和学者注意的目的。 ( 二) 选题意义 改革开放近3 0 年来，城乡差距持续扩大。农业部副部长尹成杰2 0 0 7 年9 月1 3 日 在国务院新闻办举行的发布会上介绍，去年我国城乡居民收入增长差距扩大，城乡收 入比已由2 0 0 4 年和2 0 0 5 年的3 2 1 ：1 和3 2 2 ：1 扩大到3 2 8 ：1 ，绝对额的收入差距 已经达到8 1 7 2 5 元。努力缩小城乡差距，全面建设小康社会，是我国经济社会发展中 的重大课题，其重点和难点都在“三农。我国的三农问题已引起中央高层的高度关 注，农村的贫困问题更不容忽视。农村低收入群体增长较快，农村社会事业发展的形 势相当严峻，我国入世后过渡期对农村经济及农民收入减少影响的逐渐显露，农村贫 困状况加剧和社会保障缺位的现实，成为影响农村社会稳定关键性因素之一。同时， 建设社会主义新农村，应对农村老龄化挑战，城乡经济的协调发展，我国全面建设小 康社会，均需要从战略高度构建农村社会保障制度。如果在近期内不能建立健全的能 够抵御社会风险的农村社会救助体系、农村医疗保险和医疗救助体系，农村社会稳定 就潜伏着较大的危机。因而，农村社会保障问题涉及建设社会主义新农村、农业经济 发展、农村社会稳定的大局。目前，将农村社会保障体系的构建置于更为突出的位置 予以优先考虑，无疑具有重要理论意义和重大现实意义。 1 建设和完善农村社会保障体系是全面实现小康社会的必然要求。长期以来，我 。摘自中国农业信息网国务院新闻办就发展现代农业促进农民增收举行发布会。 1 东北师范大学硕士学位论文 国社会保障制度改革一直沿袭计划经济时代所形成的城乡二元社会结构格局，遵循 “城乡有别”的原则，把重点放在城市，而将农村社会保障放在次要的位置，甚至有 相当部分社会保障内容将整个农村人口排挤在社会保障体制之外，从而导致我国农村 的社会保障事业严重滞后，并与农业对我国经济发展的重要贡献形成巨大反差。农村 社会保障体系建设，将有助于改变城乡居民在收入分配方面的不公平状况，缩小城乡 收入差距，改善农民的生活状况，从而有效缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展 不平衡状况，并为实现全面小康社会的战略目标奠定坚实的基础。 2 农村社会保障体系的完善是加快发展农村经济的重要条件。首先，巨额的社会 保障基金可以提供农村经济发展所必需的大量资金，能够有力地促进农村经济的增 长。其次，社会保障体系的建立可以解决农民对未来生老病死的担忧，释放手中的积 蓄用于购买消费品，从而能够有效增加农村的消费需求。最后，伴随农村市场经济的 发展，从事农业生产同样需要面对市场经济冲击，市场风险对农民同样构成威胁，在 我国农产品市场发育尚不健全的今天，社会保障对农民来说是一道必不可少的安全 网。 3 建设和完善农村社会保障体系是加快农村产业结构战略性调整的客观要求。加 快农村社会保障体系建设，可以为促进农村劳动力的合理流动，土地适度规模经营， 实现农业现代化具有重要意义。伴随农业结构的战略性调整，数以万计的农民离开了 务农岗位，失去了土地保障的条件，成为乡镇企业的职工，大批的农村剩余劳动力涌 向城市务工、经商，其生活方式开始与社会化大生产相联系。农村产业结构已开始向 多样化的方向发展，非农产业在农村已占有重要地位。如果说，社会保障是工业化进 程的伴生物，那么，这部分农村非农劳动力的社会保障问题已不容忽视。 4 建设和完善农村社会保障体系是保障农民基本生活权益的迫切需要。农村产业 结构的调整，使土地的保障功能呈现弱化趋势。农村家庭养老的传统受到前所未有的 冲击；农村计划生育政策的实施，促进了农村家庭的小型化，而这些原因导致农村家 庭养老的经济基础和社会观念大大削弱，家庭保障功能急剧弱化。因此，迫切需要推 进农村社会保障体系建设，以解决农村的养老问题。此外，加入w t 0 之后，我国农产品 总体平均关税在2 0 0 4 年之前降至1 7 ，由于我国农产品没有竞争力，必然导致国外 农产品占领国内大部分农产品市场，这无疑会减少农民收入。这种情况，也迫切要求 建立农村社会保障体系。 ( 三) 文献综述 现代社会保障制度起源于西方，它的基本功能是国家从经济的角度对社会公民的 生活提供安全性保护。当代西方发达国家一般都存在完善的社会保障体系。美国在 ( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) 中最先使用了社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 一词。以后国 。摘自人民日报网络版，网上人民论坛，卢锋教授答网友问“农业现代化与加入、1 o ”问题，网址： v n ，w c h i n e s e w t o n e t ，= 2 & r 0 0 t l d = 8 7 & i d = 8 7 1 4 k 2 东北师范大学硕士学位论文 际劳工组织的国际劳工公约和建议书中也正式使用。而社会保障的核心要素社会 保险，最早由法国政府于1 8 8 3 年创立实施。英国在简明不列颠百科全书中指出： 社会保障是一种公共福利计划，是在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死 亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务( 如免费医疗) 和家庭生活补助，以提高 其福利。这项计划包括保险计划、保健、福利事业和各种维护收计划。英国把社会保 障视为国民收入再分配的一种手段，在建立社会保障制度时，强调遵循普遍性原则。? 美国一些专家认为：社会保障是安全网，对生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学 习等社会所提供安全性保护，包括对接受专收方向的支持和补助、支出方面的支持和 补助、教育和培训方面的支持和补助、遭受某些损失方面的支持和补助。法国一些专 家认为：社会保障是指社会公平与社会安全。它使在竞争中失败的人不致遭受不预之 灾，为哪些由于失去劳动能力或遭受意外困难而不能参加竞争的人，在生活上提供保 障。国际劳工组织给社会保障下的定义是：所谓社会保障，就是通过采取一系列综合 性的政策和措施而追求到的一种社会成果。这些政策和措施是对因疾病、失业、年老 以及死亡而中断收入来源、陷入贫困的公众( 或者是其中的大部分) 加以保护，如对上 述人员提供必要的医疗，对有幼儿的家庭发放补助金等。 西方发达国家农村社会保障制度的建立相对于城市职工社会保障制度的建立要晚 一些。因为社会保障制度是随着工业化的发展而建立的。因此，它首先出现在工业领 域，随后才逐渐扩展到农村，先是扩展到农业工人，其后扩展到广大农民。而且这个 扩展过程比较慢，如德国于1 8 8 9 年颁布了“残废和老年保险法 ，建立了职员养老保 险制度，一直到1 9 5 7 年养老保险制度才扩大到农民。美国的农民养老保险在1 9 5 0 年通 过的修改法案以后才开始，直到目前为止，尚有1 4 的农业工人和个体农民得不到养老 保障：日本也直到1 9 4 8 年才由“北海道共济农业合作组织会 根据1 9 4 7 年制定的“日 本农业合作组织法 开始兴办农协共济( 保险) 事业幢。国外农村社会保障制度起步较 晚，但发展较快，目前已成为社会保障体系的一个重要内容。由于自然、历史、经济 和社会背景各不相同，各国的农村社会保障制度千差万别，而且，有些国家的农村社 会保障制度的建立上刚刚起步，一些落后国家甚至还未能触及，而某些国家的农村社 会保障制度历史比较长，在其发展过程中经过了不断的调整和改革，逐步形成了符合 它们本国实际的比较完备的制度。 我国2 0 世纪5 0 年代的政府工作文件中亦使用过“社会保障 这一称谓。今天，社 会保障制度己成为我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。我国在1 9 9 5 年全 国民政厅局长会议正式提出建立农村最低生活保障制度之后，各地以省政府名义颁发 了农村社会保障体系建设的文件或法规，对开展这项工作作出明确规定。先后有广 东、广西、河北、山东等地8 0 以上农村均建立了这项制度。广东省有2 2 万农村居民 享受了1 9 9 9 年度的最低生活保障，发放金额达1 2 亿元，人均1 4 5 元，成为全国率先 将最低生活保障范围覆盖到农村的省份之一。农村社会保障制度改革任重而道远。有 关研究者认为：在农村开展社会保障工作的首要任务是正确理解农村社会保障体系建 设的任务和目标。这一目标并不是要求在全国建立同一项目和同一标准的保障体系， 东北师范大学硕士学位论文 而是着重在制度建设方面构建农村社会保障体系的基本框架。至于保障的模式、保障 项目和标准则可因地制宜、自主选择、量力而行( 朱勇，1 9 9 8 年) 。另有学者从分析中 国现行的城乡社会保障的二元结构及其弊端入手，提出社会保障“从二元到三维 的 改革思路，以期为中国社会保障制度的进一步改革提供参考( 王国军，2 0 0 0 年) 。目 前，农村社会保障制度建设问题已实质性地被纳入了全面建设小康社会的目标体系 中，它将成为农村社会保障制度建设和理论研究的契机。 现阶段，我国对农村社会保障问题的研究主要涉及两个方面，一方面是关于农村社 会保障建设，主要有以下三种观点： 第一种观点，武汉大学公共管理学院副院长胡象明教授认为改革开放以来中国农 村的社会保障机制出现了一系列新的问题，农村原有的集体保障机制和土地保障制度 受到冲击，农村家庭的保障功能被大大削弱，这将影响整个社会的稳定，加快建立和 完善农村社会保障体系非常重要和迫切，他提出，在完善现有扶贫政策和加大重点贫 困地区扶贫投入力度的基础上，应努力搞好面上的农村扶贫和救济工作；应把农村养 老保险作为农村社会保障制度改革的重中之重，在现有试点的基础上做好普遍推广工 作；尽快恢复和完善农村合作医疗制度，并使之与农民个人医疗保险结合起来；把农 村失业保险、工伤保险有计划地纳入农村社会保障的范围：应把农村贫困家庭子女的教 育保障纳入农村社会保障范围。 第二种观点，农村社会保障问题研究课题组认为根据中国农村经济发展水平，现 阶段的社会保障基本模式是以农民家庭自筹保障为主、国家保障和集体保障为辅，首 先把重点放在社会救助保险和福利服务的层面上，重点是救灾救济、养老保险和优抚 安置、社会福利服务。 第三种观点认为，现阶段中国政府在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应 当集中在以下三个方面：首先，进一步强化农村社会救济制度建设中的政府责任。国 家对于社会救助对象要发挥主导作用，承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职 责。应当在绝大多数农村地区建立起最低生活保障制度，同时继续大力实施扶贫开发 政策，使农村贫困人口既真正得到救助。其次，政府有责任强制性推动农村基本医疗 保障制度建设。再次，在完善家庭保障的基础上适当扶持农村老年社会保障的发展。 同时，还可以考虑结合农村土地制度改革，通过赋予农村土地“永佃权 ，使地租成 为农村老年人口的重要收入来源。 另一方面是关于农村社会保障模式选择，主要有以四种下观点。 第一种观点认为建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经 济发展水平进行分类设计和分类实施。任保平，王艳从农村经济发展的差异性出发， 认为在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农 村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕型农村应建立保险型的社会保障体 系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方 面进行分类实施。第二种观点认为农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层 化，制度设计因层化后对象的性质、需求不同而有所差别。郑功成认为传统农民已经 4 东北师范大学硕士学位论文 分化为传统的农民和产业工人。而农民工又可以分为三大块：一部分是已经市民化的 农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他们纳入到市民一体的 社会保障制度。第二部分就是农闲时候出来打工的季节工。他们所需要的社会保障相 对于已经城市化的农民来讲就完全不一样。第三部分是占农民工大多数的流动打工 者，他们常年流动性地在外务工，其需要的社会保障制度也与前二者有所不同。樊小 钢认为在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会 保障的不同需求，考虑农村人口日益呈现出多样化：一部分农村人口已经在事实上实 现了非农化，因此在制度设置时应该将这一部分人群纳入城镇社会保障体系；一部分 仍然从事传统农业生产，其主要依赖土地所提供的保障水平仍然有待于提高；还有一 部分最为贫困的农村人口，对于这一部分人群应通过社会救济保证他们的基本生活。 第三种观点认为建立城乡有别的社会保障制度。李迎生认为目前要做到社会保障体系 完全实现统一是不可能的，他设计了一个“有差别的统一 的城乡整合模式：首先， 将进城的农民和乡镇企业职工逐步纳入城市社会保障体系。其次，实现城乡居民的最 低生活保障制度与医疗保险的大病统筹的统一。再次，通过改变传统的农业支撑工业 发展的战略，实现工业反哺农业，在农民经济实力增强的情况下，建立全国统一的社 会保障个人账户，推动城乡社会保障的最终整合。周弘认为在农村建立与城市截然不 同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式 仍然应当是中国 农村社会保障的主要形式；中国城市社会保障制度的改革应加强统一的社会保障行政 管理，明确多元化的责任。 第四种观点认为农村社会保障的建设应根据我国经济发展水平情况和地区经济发 展的差异来设计。杨翠迎探讨了构建农村社会保障制度发展模式的原则，提出了中国 农村社会保障制度发展的目标模式、市场模式和转型模式，认为目前农村社会保障制 度的转型模式应是建立以家庭保障为基础，在较富裕地区，发展“个人责任 制社会 保险，引导鼓励农民参加商业保险；在贫困地区，发展以国家、社区救济为主的扶贫 式多质态的社会保障制度模式。各种模式的转换与升级应具备的首要条件是经济发展 水平的不断上升，只有当经济发展水平上升到一个较高的层次或台阶时，实现模式的 转换与升级才有了可能，如大多数农民摆脱了贫穷，当生活进入了温饱型水平时，基 本上就具备了实施中等型保障计划的条件。同样，随着中等地区经济的快速发展，农 民生活水平的不断提高，到了一定程度，就可以采用富裕型的保障计划。当整个中国 农村经济渡过了转型期阶段，农村市场经济得到大力发展，农村地区经济差距缩小， 全国农民都处在小康水平的情况下，在全国农村就可实行统一的市场型保障制度模 式，直到中国农村工业化程度很高，农村、农业在全国相应份额中的比例很小时，不 妨可实行全国城乡一体的社会保障制度目标模式。 综上，农村社会保障问题研究这一命题虽然已经不是一个新的命题，国内外理论 学术界有了许多探讨，在讨论的重点方面，对农村建立社会保障的必要性已基本达成 共识，讨论较少。探讨的问题越来越深入、细致，从农村养老、医疗保险，生育保险 扩大到农村社会救助，社会福利等。本文试图对我国现行农村社会保障制度现状及存 气 东北师范大学硕士学位论文 在的问题进行成因分析，探讨完善我国农村社会保障制度的总体思路和具体对策。 ( 四) 研究思路与方法 从上面的文献综述可以看出，对于农村社会保障问题研究，不同专家持不同的看法， 主要集中在关于农村社会保障建设周期研究和农村社会保障模式选择问题研究两个方 面。本文从农村社会保障的内涵入手，提出农村社会保障的理论依据及所引起的经济社 会效应，再对我国农村社会保障制度现状及存在问题进行分析与评价，最后提出完善我 国农村社会保障制度的总体思路与具体对策。 本论文采用了实证分析和文献研究法。在对我国目前农村社会保障制度的现状特 征分析时，描述了我国农村社会保障的现实情况，即实证分析部分；查找涉及到本专题 的文献资料，即文献研究法。 东北师范大学硕士学位论文 一、农村社会保障基本理论 ( 一) 农村社会保障内涵 1 农村社会保障的概念 在大多数国家和地区，社会保障最初的意思是指收入补贴( i n c o m es u p p o r t ) 。这 一术语最早见于美国1 9 3 5 年的社会保障法。我国则是在第七个五年计划中开始使 用这一词语的。1 9 8 4 年国际劳工局把关于这一词汇的各种解释概括为：“社会通过一 系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和 残废而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护、医疗保险的提供及有子女 家庭补贴的提供。圆 而农村社会保障是面向农村公民的社会保障，与一般社会保障具有一致的内涵。农 村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动 能力或因意外事故农民而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定 和提高农民物质文化生活质量。 农村社会保障关系依其内容不同，可分为三种：第一种是以农民养老保险、医疗 保险及工伤保险为主的农村社会保险关系；第二种是以救灾和扶贫为重点的社会福利 关系；第三种是以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。这三种 保障的对象是不同的，但是这三种保障的实现都必须从这五种关系支持，分别是：农 村社会保障体制管理关系、农村社会保障资金筹集关系、农村社会保障项目标准确立 关系、农村社会保障资金发放关系、农村社会保障监督关系。 2 农村社会保障的基本内容 农村社会保障的基本内容主要包括四方面：社会保险，社会优抚和社会救济。 社会保险。社会保险是国家通过立法采取强制手段对国民收入进行再分配，形 成专门消费基金，对劳动者在遇到生、老、病、残、死、失业等风险时，由于暂时或永 久丧失劳动能力或暂时失去工作，给予特质帮助的形式。农村社会保险主要是与农村 人口有关的，如养老保险、医疗保险、失业保险、残疾生育保险等。其中，农村养老保 险与农村医疗保险是现阶段的主要形式。 社会福利。社会福利是指社会( 包括企事业单位) 为全体成员提供的各种福利性 补贴和举办各种福利活动的总称。现在，农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的 敬老院、福利院、光荣院等形式的福利机构。 社会优抚。社会优抚是指政府或社会对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属 o 财经纵横郑功成李玲谈社保医疗改革和发展实录( 3 ) 。 囟中国劳动咨询网h t t p ：，、 m ，5l l a b o u r c o m 7 东北师范大学硕士学位论文 给予抚恤和优待的一种社会保障制度。优抚的目的是使优抚对象安居乐业，保障其基 本生活。社会优抚包括抚恤、优待、优抚社会化服务这三方面的具体内容。 社会救济。社会救济是指国家和社会对无劳动能力和生活来源的人，因自然灾 害等原因造成生活困难的人给予的特质帮助。这包括两方面的内容，一是指实行农村 最低生活保障线制度，另一方面内容是救灾，目的是减轻农民自然灾害造成的损失。 ( 二) 农村社会保障理论依据 社会保障所涉及的理论内容相当丰富，就其学派而言，有新历史主义理论、福利 经济学理论、新剑桥学派的分配理论、老年社会学理论、“福利国家 理论、生育理 论、残废变动理论、“充分就业 理论、优生学理论、智力早期开发理论等。上述的 各基本理论固然相当庞杂，但经综合分析，不难发现，对这些理论起着最重要的根本 作用的是：生命周期假说、理性预期的消费函数理论、不确定经济理论，以及马斯洛 的需求层次理论。 1 生命周期假说。弗兰科莫迪利亚尼( f r a n c om o r d i g l i a n l ) 美国经济学家，他和 理查德布伦伯格( r i c h a n db r u m b e r g ) 共同创立了储蓄生命周期假说，是将储蓄与个 人生命周期紧密的联系在一起，独树一帜的分析了决定和影响储蓄行为的各种因素， 得到西方经济学界的高度评价，他以此获得了1 9 8 5 年的诺贝尔经济学奖。该理论的中 心理论是以个人( 或家庭) 的消费行为的研究为基础的。它依据微观经济学中的消费者 行为理论，即用边际效用分析来说明一个理性的消费者以符合理性人的方式消费自己 的收入，以实现消费的最佳配置，使之产生的效用达到最大化。( 张杰、殷玉平编著， 2 0 0 4 ) 该理论主要是引用跨时期消费的概念来阐释个人的储蓄与消费行为。 该理论主张：如果消费者在老年期没有收入，那么其生命余年的平滑消费就必须 依赖工作期的储蓄来实现。一个典型的理性消费者追求的是其生命周期内一生效用的 最大化，而其预算约束为生命周期内的收入与消费支出的持平。因此，养老制度的出 现是为了方便人们的储蓄活动，即通过养老基金的缴纳与退休金的支取，来代替以往 人们的储蓄行为。所以养老基金的缴纳与受益应反映人们为保持老年收放的储蓄倾 向。( 陈少晖，2 0 0 3 ) 按照这一理论假说，在理想状态下，有着完善的劳动力市场和资 本市场，没有税收，没有不确定性，那么，人们交纳的养老准备金就被看作人们为保 证自己退休阶段收入而进行储蓄的一种实现形式。生命周期假说构成了以储蓄方式提 供劳动者退休收入的养老金理论依据。 但是，现实生活中有两种重要的因素会使人们无法按照生命周期理论来很好地安 排储蓄：第一，人们很难准确地预测其生存的时间；第二，人在未来的生活中可能会 遇到失业、伤残等意外情况。社会保障制度本身是一种防困，是安全网，一旦实际生命 超过预期生命时间，或者是遇到其他意外伤害，就需要社会保障制度维持基本的生存状 态。 2 理性预期的消费函数理论。理性预期的消费函数理论是由理性预期学派经济学 东北师范大学硕士学位论文 家霍尔根据理性预期的概念提出的。理性预期是指理性的经济主体可以做出合乎理性 的预期。合乎理性的预期是指，预期值与以后发生的实际值相一致的预期。该理论认 为，人们并不知道他们未来可以得到多少收入，但他们必须做出现期消费的决策；因 此，他们必须形成有关未来收入的预期。人们可以利用所有可获得的信息，以帮助形 成这种预期。人们的这种预期合乎理性；根据这种预期，人们做出的消费计划可以达 到未来时期他们认为最好的消费配置。这种根据理性预期而做出的消费计划就是长期 消费函数稳定的原因。霍尔引进理性预期的概念来解释消费理论，成为解释消费与储 蓄的一块里程碑。 3 不确定经济理论。凯恩斯提出的不确定性经济理论中，概率是知识或信念的所有 物，而不确定性对应着一种数字上不可测量的概率情形。凯恩斯通过把不确定性与信息 完备性联系在一起，从而奠定了现代不确定性理论的基础。在经济活动中，消费者面对 的是不确定的因素环境，他们在风险情况下的态度及其行为决策是不确定经济理论的 主要内容。对于同一个具有不确定结果的事物，每个消费者对待风险的态度是不同 的。从而，他们各自的行为选择也不一样。西方经济学家根据对待风险的态度不同， 将消费者分为三类：风险回避者、风险爱好者和风险中立者。在实际经济生活中，大 多数消费者都属于风险爱好者和风险中立者，所以需要国家有一个安全网。 4 马斯洛需求层次理论。需要层次理论是由马斯洛于1 9 4 3 年在其代表作人类动 机理论一书中提出来的，该书第一次提出“需要层次 的概念，并提出了在不同文 化背影下共同适用的五种需要的层有结构，分别是生理需求、安全需求、社交与归属 需求、自尊与受人尊敬的需求以及自我实现的需求。马斯洛主张，人类的需求是以层 次的形式出现的，由低级的需求开始逐级向上发展到高级的需求；而且，已经得到满 足的需求不再成为激励的因素。需求层次理论要求人们在任何时候都应该全面地考虑 到人们的各种需求，通过激发人们的需求从而激发人们达成需求的进取心与努力。美 国学者布瑞格斯( a s a b r i g g s ) 曾指出，现代政府必须时刻警觉，准备调整市场力量的作 用方式与方向，改善那些凭借自身力量无法有效行为的公民们的福利，但这种调整不 是取消市场力量或以行政力量取消市场力量，而是疏理市场机制并辅之以必要的政策 性或制度性扶持。社会保障便是这一理念的一种体现。根据这一理念，布瑞格斯提出 现代政府应发挥的三大社会保障功能的作用：第一，由于各种不同的生活不测( 如失业 或离婚、年老) 而使公民无法获得正常的生活来源时，政府应补给其收入，帮助其渡过 难关。这一目标通常被称为“补偿收入损失 。第二，政府应确保人们获得维持最低 生活标准的收入，以维持生存，即反贫困目标。第三，帮助人们获得最基本的生活的 最低需要保障，例如，健康、教育、必要的营养等。 ( 三) 农村社会保障的效应 1 完善农村社会保障制度能有效缩小城乡差距。由于城乡二元经济结构的壁垒，尤 。文章来源：h 卸：b l o g s i n 钆札c r “s 厂b j o g - 5 3 e 6 2 c c 6 0 10 0 0 4 4 1 h t n l l 9 东北师范大学硕士学位论文 其是工农业“剪刀差”的作用，城乡收入差距逐渐拉大。完善农村社会保障制度，才能 改变“重城镇轻农村的保障出必点，在公共产品享受上缩小城市居民和农村居民的差 距。同时，农民是我国最大的消费群体，他们有改善生活的强烈愿望，但是，由于未来 生活得不到保障，现期消费无从谈起。提供必要的农村公共产品，完善农村社会保障制 度，可以解除广大农民的后顾之忧，激发其潜在的消费购买力，从而有效地扩大内需。 2 建立和完善农村社会保障制度对促进实现小康社会至关重要。十六大报告提出全 面建设小康社会的目标之一就有“社会保障体系比较健全。 我国有近1 0 亿人口居住 在农村，农村构成了我国社会的基础，所以，尽快建立农村社会保障制度，成为稳定农 村秩序、促进农业发展、使农民进入更高层次小康生活的重要步骤。市场经济条件下， 农民是参与经济运行的主体，必须独立承担生产经营中的各种风险如自然灾害、意外事 故等。因此，农民富起来不容易，返贫却很容易。据有关部门调查，农村贫困户中有3 0 左右是因病致贫户。如果占全国总人口6 4 的农民没有实现小康，就谈不上社会的全面 小康。建立和完善农村社会保障制度，能有效增强农民抵御重病大灾的风险能力，帮助 农民脱贫，促进农村经济发展，促进实现小康社会目标。 3 建立和完善农村社会保障制度能有效解决“三农 问题，促进农村经济发展。农 业、农民和农村问题是关系到我国现代化建设的一个根本问题。我国农村实街上的是家 庭隧道承包责任制，农民以户为单位，具有较大的分散性。农民的生、老、病、死、伤、 残基本上由个人或家庭承担，负担很重。随着农村改革的深入，集体保障功能逐渐弱化， 乡镇企业和第三产业迅速发展，耕地面积逐年减少，一部分农民摆脱土地束缚而成为工 业化所必需的自由劳动力，他们在遭受风险时不可能从土地上获得生活保障。我国己于 2 0 0 0 年进入老龄化国家，老年人口的增加，意味着家庭赡养的负担加重，家庭规模小型 化又意味着代际联系的弱化，农民土地保障降家庭保障的逐渐丧失，使社会不得不承担 起对农民的保障责任。同时，农业是自然风险和市场相互交织的弱势产业，农业生产的 专业化、商品化、市场化，使农民的生产和生活面临的风险逐渐增大，这些都会影响农 村经济的发展，而“三农问题的核心就是农村经济发展。完善的社会保障体系可以帮 助农民增加抵御各种风险的能力，免除后顾之忧，促进农村经济的发展。 0 3 吉林省农村贫困户摹本状况、成因及扶贫问题浅析。 时间：2 0 0 5 9 2 88 ：1 5 ：0 9来源：中华人民共和国国家统计局。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 二、我国农村社会保障制度的分析与评价 ( 一) 农村社会保障沿革 社会保障水平及保障模式受国家的组织和资源情况制约。我国长期处于社会主义 初级阶段的基本国情，决定了建国以来，我国实施选择性的剩余福利模式为主体的社 会保障制度。我国农村社会保障的发展主要经历了以下三个阶段。 1 集体保障阶段( 1 9 4 9 年一1 9 7 8 年) 新中国成立后，由于认为社会保障已包含在社会主义的优越性之中，所以社会保 障问题的研究被忽视，没有形成我国的社会保障理论。在实践中，我国主要借鉴前苏 联模式。1 9 5 1 年，国务院发布了中华人民共和国劳动保险条例，这是新中国成立后 的第一部社会保险法规，奠定了中国社会保障工作的基础，可是这部法规并没有涉及 农村、农民。 在计划经济下，我国实行中央两度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能 基本丧失，社会保障制度具有集权特征。此时期，我国农村绝大多数农民基本处于国 家社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金，农民均无权享受。 由于这种历史现实，便形成了中国特色的城乡二元社会保障制度，在理论研究上也都 是城市与农村分别进行的。 2 个人保障阶段( 1 9 7 8 年一1 9 8 9 年) 1 9 7 8 年，安徽凤阳小岗村农民私下“分田单干 ，揭开了中国农村改革的序幕， 十一届三中全会之后，在全国农村推广安徽小岗村农民“包产到户 ，实行家庭联产 承包责任制，中国“三农 困境开始出现转折。我国实行了土地集体所有、家庭承包 经营，建立了统分结合的双层经营体制，为农村居民提供了土地保障和家庭保障的制 度安排，同时相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期，农村社会保障 制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫，生产性救济，充分体现了 “效率优先、兼顾公平 的分配原则。 3 综合保障阶段( 1 9 8 9 年以来) 过入9 0 年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济体制的重要 课题，社会保障进入制度化阶段。在中国农村经济体制改革的不断深入及农村计划生 育政策的大力推行背景下，中国农村老龄人口的养老成为中国农村经济发展的桎梏。 1 9 9 2 年民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案，开始在全国县镇推行。经过 多年的努力，试点工作虽然取得了一定的成绩，但也存在诸多问题。 1 9 9 5 年全国民政厅局长会议提出建立农村最低生活保障制度。农村社会保障制度 的建设与改革仍任重道远。目前，农村社会保障制度建设问题已实质性地被纳入全国 东北师范大学硕士学位论文 ， 建设小康社会的目标体系中i 它将成为农村社会保障制度建设和理论研究的契机。 ( 二) 我国农村社会保障的现状及存在的主要问题 1 我国农村社会保障的现状我国农村社会保障长期以农民自我保障为主，同时，以集体 经济为依托的农村社会保障在一定程度上给农民提供了最低限度的生存保障。农村实践中主 要形成了以下主要制度：农村五保制度。是对无法定扶养义务人、无维持正常生活的劳动 能力、无正常生活经济来源的老人、残疾人、孤儿实行生活照顾的社会救济制度。它实行“集 体供养、群众帮助、国家救济 的机制。新型农村合作医疗制度。我国农村合作医疗制度 从1 9 5 6 年就开始实施，之后由于各种原因基本陷于停顿，1 9 9 7 年，中央下发关于卫生改 革与发展的决定，各地开始重新恢复合作医疗制度，但各地在资金雉医疗费补偿办法、管 理方式及覆盖面上差别都比较大。2 0 0 3 年，全国开展新型农村合作医疗制度改革试点，至 2 0 0 5 年上半年，全国6 4 1 年县已开展这项工作，有1 6 亿农民参加合作医疗，覆盖2 2 5 亿 农民。农村最低生活保障制度。从1 9 9 7 年起，经济条件比较好的一些地区逐步建立农村 最低生活保障制度，对达不到当地农村最低生活标准的农村贫困户，根据实际情况由财政补 足其家庭与农村最低生活标准的差额部分。2 0 0 4 年底，全国已经有北京、上海、浙江等8 个省市实现了农民低保制度，共有4 8 8 万人得到了农村的最低保障，2 0 0 4 年全年地方政府发 放7 3 亿元，农村低保对象人均月救助2 9 元。农村养老保障。1 9 9 1 年，农村地区开始 进行养老保险制度试点。以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持 为基本原 则，实行基金积累的个人账户模式。到时1 9 9 6 年初，全国3 0 个省级行政区划中的1 6 0 8 个 县的6 1 2 0 万农民社会养老保障，占农村2 0 _ 6 0 岁人口的1 4 2 9 6 ，共缴纳养老保障金6 2 亿元。 到1 9 9 9 年底，参保人数增加到8 0 0 0 多万人，缴纳保障金增加到1 8 4 亿元。固但是1 9 9 9 年以 后，农村养老保障处于停滞状态。除以上社会保障制度外，对农村的社会保障制度还有救灾 救济制度、优抚优待制度，还有极少数地方的农村开始实施了大病求助制度。但都是针对少 部分农民，没有将所有农民作为保障对象。 2 当前我国农村社会保障存在的主要问题有： 农村社会保障制度尚不健全，城乡社会保障差大。随着市场经济的发展，农村生产、 农民生活与市场的关联度越来越大，受市场的冲击也越来越大。同时，农村的生产和生活条 件，决定了农村人口的生活水平更多地受自然条件等因素的影响。所以，农民生活水平的不 稳定因素要多于城市人口，但就目前看，城乡社会保障制度还有很大差距，农村的医疗、养 老、低保这三项最基本的保障形式，仅处在试点或探讨阶段。失业保险、住房公积金等保障 方式短时期在农村无望实施。 农村社会保障覆盖面还很小。从社会保障力覆盖面上看，城镇己达9 1 ，而农村只有 2 。以养老保险为例，目前我国6 0 岁以上的老年人有1 3 亿，其中农村老年人就有1 亿左 晾望文章：探访新型农村合作医疗试点，北方网，网址：h 印湘鼢挂e m l r r l 悔聊锄伽0 6 忱1 5 0 0 1 2 3 3 6 7 4 s h l 州 o 富子梅：民以工作为乐，人民日报2 0 0 5 年5 月1 9 日。 白退休金缺口与农村基本社会养老保障，中国金融网，网址：h t t p ：s i n s z g j 珊c 伽n 钾s 2 0 0 5 9 6 x y 6 0 2 8 3 5 4 9 9 1 0 0 h t m l o 石宏伟、金丽馥： 市场经济与社会保障， 南京中医药大学学报2 0 0 0 年第3 期，第1 3 8 1 4 0 页。 1 2 东北师范大学硕士学位论文 右，这些老年人主要依靠家庭养老为主，部分老年人老无所养，生活质量极差。无论是优抚、 “五保 ，还是救灾、救济，都是以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有 享受社会保障。在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的 “真空地带”。 保障水平低。保障水平低是我国农村各种社会保障措施普遍存在的问题。以长岭县新 型合作医疗为例。目前，合作医疗主要目的是保障大病的救治，但从总体上看，由于长岭县 属经济欠发达地区，县域经济仍比较困难，农民的收入水平不高，筹资水平较低，个人缴纳 部分，每人每年仅达1 0 元，由于资金的缺乏，保障水平上也只能适度控制，报销比较低， 尚不能从根本上满足实际需要。还有“五保户 供养标准普遍低于上年度全市农村人均收入， 满足不了广大供养对象吃、穿、住、医、葬的需要。由于保障水平较低，严重制约了群众参 保的积极性，目前新型农村合作医疗试点的县区未参合人员中，就有相当大的一部分是认为 保障水平低而不愿意参保的。 资金紧张，未来发展农村社会保障财政压力大。目前合作医疗、低保等试点工作都是 在不同城市经济相对发达的县市