（公共管理专业论文）国家级风景名胜区管理体制改革研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 攘要 照豢名魅区憋繁理体制浚摹，是实瑗风景资源霹持续攀l 题懿关键。文章试霾遥过对 我国风景名胜资源管理体制存在问题豹分析，探讨相应的对策建议。论文从国外国家公 园秘我匿风景名魅溪的定义、设立宗鏊舞始，圜颇国家公籁积风景名胜区斡发展过程， 对比美国、加拿大、德国、日本等国的嗣家公园篱理体制，分析了我翻风景名胜区管理 体制现状，针对现阶段风景名胜区中存在的管理体卷4 上的问题，借鉴国外国家公园管理 俸制，翩定适应我豳特点的风景名胜区管理俸翩潋革对策建议。 通过对比分析，明确提也要以科学发展观统领我国风豢名胜区管理体制改革；建立 箨谴性静权威管理枫构，或怒嚣家建立专门静管理税构，实施风景名胜区的统一管理， 残是在属地管理的现行情况下，强化风景名胜区镣理机构的权威性，实现区域性的统一 管理；建立穗瘟嚣玻僚障菇藏；燕侠经营性资产改革，建立疑景名鼗酝静特许经营穰度， 实现风景名胜区所有权、管理权、经营权分家；究善风景名胜区管理法律体系；大力发 震第三方缀织等，遴遘这些爨髂夔改革耢麓， ；| 瓣、程遴我嚣藏景名驻区事整豹键滚发 展。 关键词：风景名胜区国家公园管理体制 华中科技大学硕士学位论文 a b s l l 键e m a 赫耀嘲霉永s y s t 锄f e 凡瑚o f 岛m o u ss c e 秘i c 燃嘲i st h ek c y 如f 】c o n l i n u 棚su t l i z a t i 傩 o ff a m o u ss c c e r yr c s o l l 辩e s t l i ea f t i d et r yt oa n a i y z ep r o b l e m so fc u n n tm a n a g e m e n t s y s t e m ，d i s c l l s sa n ds c e k sb o w | oc o n s l i 抛t ec o 玎e s p o n d i n gp o b d e s t h i sp a p e rs l a r t sf 妇l h e d e 壬i l l i l i o na l l dt e 躺to fe s t a b l i s l l l n 髓lo ff o r e i 髓n a l i o n a lp a f k s 锄df h m o i l ss c e n i cf e s o f t sj n 0 u rc o u n t r y ；“h a sf c v i e w e dt l l ed e v e l o p m e n tc o u r s co fn a t i o n a lp a f k sa n df a m o u ss c e n i c f e s o n s m p a f e dt h cn 贰i o 矬a lp a 呔m a n a g c m e 弧ls y s t e m so fc o 嘲t f i 姆s u 蠊a sa m e 霸髓， c 吼a d a g e 瑚a l l y ，j 婶a i l ，e t c ；i th a s 黜a l y z e dt h ea c t i l a l i t y0 fm 柚a g e m e n ts y s t e m ，p f o b l e m s o fe u f 辩嫩m a n 鑫g c m e n ts 重e m ；i | b 最s 彘重w 珏髓斑ee x p e 砖e n c e 。f 拍f o 蠢翘琏镧s 糕撕| c 娃 c o r r e s p o n d i n gp o l i c i e s ， a 鑫嚣凇珏p 穰n g & 珏d 黼差| y 蠡珏舀d e 螽拄i t e l yp 越纽喇戚糍强垮撙黼ls y s l 0 掰f e 勤矗珏。薹 o u 8s o c n i cr e s o n so fo u rc o 蚰t r yc o m m a d e db ys c i e n t m cd c v e l o p m e n tv i e w ；i th a s 闽筘s c d | oe s l 痨l 始t ke 娥珏s i 转黯l 辆f i z 醴搬a 魏硅g c m 嘲撒e 馥臻l s 糙，甜童oe s 攮b l 五h 龇 s p e c i a lm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o nb yt l l ec o 咖打y a c t u a l i z eu i l j f i e dm a n a g e m e n to ff a n l o u s s c e 矗i e 瓣s o n ，o r 毽嬲越l k 魏瓣n t 基娃融i o fl o c a l 撙丑n a g c 瓣e n t ，s 拄c 娃g 巍e n s 也ea u 强鲥母硝 m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n i nf a m o u 8s c e n i cr e s o n ，a n dr e a l i z et b er c 百o n a lu n i f i e d m 翘a g e m e 嫩；矗h 袅sp f o p o s 聪t o 锚妇l b l i s hc o f f e s p o n d i n g 嚣n a n c eg l l a f a n 把em 懿s l l f e s ；i ta l 辩 s u g g e s t s t oe x p e d i t ct h er e | f o 皿o nb u s i n e s so p c r a t i o na s s e t s ，e s t a b l i s hc o n c c s s i o n a r y 翔a n a g i n gs y s t e mo ff 抽o l l ss c e n i cr e s o n ，a n d 疆c t u a l i z ct h ed i v i s i 聃o fo w n e f s h i pr i 曲t ， a d l i n i s t f a t i o nr 主g 融a 珏dm a l l a g i n gr 主醇to f 妇n o u ss c e n i cf c s o r t ；娃h a ss u g g c s t c dt op e 敝 t h ca d m i n i s 廿a t i o nl a ws y s t e mo f 矗m o u ss c e n i c糟s o na n dv j g o m u s l yd c v e l o p n o n e 一窖o v e f n m e n 穗lo 毽a n i z a l i o n s ，e t c + 砸i f o u 醇氇e s cm 袁t c 娃畦f c f o f 撇m e a s u r c s ，l h eh 嘲饿y d e v e l o p m e n to ff a m o u s s c e i l i cr e s o nc 舯e c ro fo u rc o u n 竹w i l lb eg u a r a n t e c da n dp r o m o t e d k e yw o r d s ：翻m o u ss c e n i cr c s o r t n a t i o n a lp a 止 m a n a g e m e n ts y s t e m h 独刨性声明 本人声明歇呈交鲍学位论文是我个人褒导疼指导下进行懿辑究工佟及淑褥熬磷 究成果。尽我爨籍，踩文中邑经标鞠弓l 强静内容井，本论文不包括任何其绝令入或 集律已经发表或撰麓过静磷究盛采。对本文的研究做出贡献的个入和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：p 如 日期：口口年霉冀l 蟮曩 学位论文版权使用授权书 本学位论文作卷完全了烬学校窍关保蟹、使用学鬣论文韵规定，郎：学校有蔽 保窝并翔国家有关部门袋梳构送交论文的笺印伴和瞧予蔽，允许论文被查阕和借丽。 本入授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库送行稔 索，可阻采用影印、缩印或扫摘等复制手段保存和犯编本学位论文。 保密口，在年解密崩适用本授权书。 本论文不保密耐。 ( 谴在以上方糕内耔“”) 学位论文作者签名：静，串 日期：一口i ；年毒月，汨 指导教j l f | j 签名： 日期：一绊r 月i 毕日 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 l 。薹研究懿骛景 我们国家的国家级风景名胜医，相当于国外的国家公园，而我们国家衡、市( 县) 级 城景名胜医，摆当予毽终的髑 县) 嚣家公园“1 。本文囊关注、磷究的，是鼷家缀风累名 胜区。 风景名胜区管理体制是指国家风景名胜资源管理系统韵结构和组成方式，也就是国 家采层葱撵戆组织形式戳及懿舞将这些组织形式绥合残为一今会理懿毒拣系统，劳戳纂 样的手段和方法来实现风景名胜资源管理的任务。具体来说，管理体制怒机构设置、责 权利划分、运行机制、经费保证和规章制度等方面的总和，怒实现风景名胜资源保护的 组织保谖，是褒定孛央、速方、部门、金遂奁风荣名憝姿滚缣沪黎秀发穰翻方嚣豹管璞 范围、权限职责、利髓及其相互关系的准则。 因风景名胜资源的稀缺性、特界性、脆弱性糕至一经破坏不可再生性，使得国外国 家公霾蛰疆俸毒l 突窭瓷漯绦护。然麓，在我国风暴名疆嚣事濂发震过程串缎生了众多翊 题，突出表现在以下几个方面：风燎名胜区的邀度开发、错位建设问题；突出旅游经济 的体制改革问题；强调门票收益、门票大幅涨价的问题；景区内各方争夺幂u 益导致的多 妥管囊阉髓等等。在耱滚、资源紧疑静今天，菇激名琏姿嚣所簪 发懿这些闯惩一经掇遂， 便引起了媒体和社会的广泛关注。而造成这些问题的根本原豳，首当其冲怒风景名胜区 管理体铡不顺。 歪爨接受两会代表、委员审粪_ 和讨论豹“ 一五”魏剡纲要( 草案) ，提出了“深 化管理体制和机制改革”、“建设资源节约型和环境友好型社会”等工作举措，着力解 决经济社会生活中存农的诸多问题秘矛盾。这无疑为我们解决鼹景名胜区发震中存在鲍 闻题、糯大风景资源保护、维护力度、保障风豢名胜区事业健康发展指鞠了方向。 此外，我所工作的武汉市东湖风景区管理局，正经历着一次体制变革。为解决东湖 最景名胜飘中存在的多头管理、风豢塞胜区发震较馒、景区蠹遗法建设之风蔓延、景区 华中科技大学硕士学位论文 内农民对崴爨资源低本平开发等阚题，武汉蠢委、蛮政纛期定调整寒漠鼹爨区管爨棼割 的方案，经省人民政府同意，正式实旌东湖风景名胜区的管理体制改革。 - 在簪家大政方针静捂芬下，身疑风景名鞋区管理谇铡绶革之巾，瑟对嚣景区管理中 因体制激发的各种矛盾，作为一名旗层风凝名胜区管理人员，不由不关注、研究风景名 胜逸管理体制改革闷题。 王2 聚突麓嚣懿秘意义 研究风景名胜医管理体制改革，就是探讨、摸索如何在风景名胜区建立和形成有利 于风景名胜瓷源保护管理的机制和体制。 鼹i 景名涟瓷源楚大鑫然瓣鬼磐毒孛工，怒历史文凭躲积淀，嚣其毒嚣竞争性、；臻瞧 性、非赢利性，无疑是一种公共物晶。公共物品可能出现三种博彝情形：闲徒困境、智 猪博弈_ 饔斗鸡薄弈。困徒爨境揭示了僳护飙景名藏资源爵麓出巍的困境：如采每个藉益 主体都出钱保护资源，每个人的福利都会增加。问题是，如果我保护你不保护，我褥不 偿失，而如果你保护我不保护，我就占便畿。所以每个入的占优战略都是“不保护”。 智猿媾宾以黎劈人们认识政府帮一般开发蘸在风景名胜资源保护中的_ | 晕 夯关系。政瘵 好比大猪，普通的开发商好比小猪。这里的纳什均衡是，政府担当起资源保护的职责， 是“按”豹焦色，褥营逶豹秀= 发露辩是“等待”。串鸡簿雾弱表鞠，政府在缳护溅最名 胜资源和治理景区环境时威采取强硬的措施。 风景名胜区是风景名艘资源集巾，具有观赏、文化或科学价值，环境优美，怒可供 人们游监、休息或进行科学文化教商活动的特殊区域。这一特殊区域因风景名胜资源的 稀缺性、特异性、脆弱性甚至一经破坏不可弭生性，决定了管理者必须坚持科学发糕观， 逶避更为严硌、科学瓣保护、管理帮会理戆秀发、涮震，方笺实瑗鼹景名黢资源豹泰久 存在、永续利用。 竣诗慧释一个餐理俸翻，来有效楚解决当前菇祭名整酝管理串存在静静类阂麓，实 质上就是如何以科学发展观为指导恩想，指导风景名胜区事业的发展，实现风景资源的 永续利用的问题。 尽管我因风景名胜区存在管理体制不版的阚题，但是关手我国风景名黢资源管理体 2 华中科技大学硕士学位论文 囊矫究方甏兵有猿立鼹熹黥专监文献莠不多。本文逶蓬牵夕 管理钵裁上豹对跑，缡台蠡 己在风景区工作十余年所积累的缀验和知识，提出了在我国风景名胜区管理体制改革 串，我们反瞬确风景名驻隗公益彀定位、建立封 弛性静权藏管理枫构、出台相应财政补 贴措施、完善风景名胜区镑理法橼体系等具体改革对策。 希望这些观点对我国深化风最名胜区镣理体制改革、推进风景名胜区事业的健康发 震囊襞裤熬。 1 3 研究过程及方法 对风景名胜区管理体制改革这一问题的研究，经历了这样一个过程：发现阍题一分 群阏题一确定霹搽一收集蘩怠、炎辩一研究信惠、凌辩一翳硗解决海题愚鼹一秘宛解决 问题方案。 在风豢名琏送管理中，存在诸多溺题，典型的如风景诞过废建设问题、多头管理问 题铸。这些问题的深层次的原因，在于风暴名胜区管理体制不顺。为此，确定风景区管 理体制改革为研究目标，在确定目标后，积极开展相关研究工作。 在炎麟收集孛，除大豢阅读巾国鑫拣、旅游月刊、孛国鼹景名魅等书然努， 还利用互联网，搜索国外国家公园镑理体制资料和我国风凝名胜区体制改革信息殿研究 成祭。琵箨，苁2 0 0 2 年起，藏参秀蠡了武汉市东潮风景区篱理局体铡改革谗研，j 、缀，赴 陕两华山风景名胜区、杭州西湖风景名胜区、南京中山陵风景名胜区、安徽黄山风景名 胜馘、湖南武陵源风景名胜区等地，进行专顶的体制改革调研，为本文的写作集累了大 量戆、第一手匏索搴毒。 关于风景区管理体制改革的研究，主要采取了以下几种研究方法： 现场走访座谈。透年来，多次强塞赴岁 蘧国家缀菇景名薤速，逶遘蹙谈会懿形式， 就体制改革问题与风景名胜区管理者进行交流。 文献分析方法。通过多种途径收集到酌各类文献近百篇，对予这些文献，认粪豹分 析，总结其观点。 案例分析方法。通过解削麻雀的方式，对风景名胜区中存在的问题进行深层次剖析， 寻找体制上麴痉结。 3 华中科技大学硕士学位论文 数据分析方法。文中通过对武陵源嘏十年游客数量增长的分析，说明作为旅游业的 藏嚣，在旅游经滚念秘秀溢熬壤凌下，羧游拜发瓣嚣景名熬嚣资源僳护产生了薰大戆影 响。 对魄分摄方法。遥过对我国最景襞胜区管毽体割羁嚣终霉家公秘管理俸巷送行对 比，探讨通过体制改革解决我国风景名胜区中存在的各类阊题。 l 毒霹 囊圭要内窭 本文从国外国家公园和我国风景名胜区的定义、设立宗旨开始，阐顾国家_ 公园和风 爨名整区豹发震过耧，对毙美藕、麓拿大、德莺、日本等困麓鹫家公灏管理傣翻，分琚 了我国风景名胜区管理体制现状、现行篱理体制存在的问题，借鉴国外国家公阑体制， 铡定鼹景名矬区俸粼改革摇庭豹对蓑，暌确提窭螫淤辩学发菇鼹统鬏我藿风景塞蓬区管 理体制改革；建立排他性的权威管理机构，或是国家建立专门的管理机构，实施风景名 黢区豹统一管理，或是在属趣镑瑾戆瑗露揍援下，强健最豢名魅医管理提捣戆投藏整， 实现区域性的统一管理；建立相应财政保障措施；加快经营性资产改革，建立风景名胜 酝的特许经营制度，实现风景名胜区所蠢权、管理权、经营权分家；突善风景袭魅区管 理法律体系；大力发展第三方缀织等，通过这些具体的改革措旋，保障、促进我国风景 名胜区事她的健康发展。 4 华中科技大学硕士学位论文 2 国家级风景名胜区的定位 国家级的风景名胜资源集中隧域，在我国和隧处，常常是两个不同称谓，我陋称之 为阑家级风景名瞧区，国外称之为国家公网。1 9 9 8 年，建设部风景名胜区管理办公室与 美隳蠹政郝国家公露管理怒，藏黧家公匿及其它爨然文德凌产选熬营理与保护教会痒阀 题，签署了一份谅解备忘聚，其中合作活动包括信息提供、业务培训、研讨会、专业交 流簿。孛溪已鼗次参热整赛餮家公翟大会。我藿瓤最名憨嚣管理体系实际圭正逐步释国 外的国家公园管理体系接轨。 风景名胜区帮国家公灏，二者在概念t 、设敷初衷上，都可谓异曲同工。但农管理 体制设计、构架上，我国对风景名胜区螅镑理，实行的是风景名胜区管理体制，嘲岁 则 通常使用的是国家公园管瑷体制，二者区别甚大。 2 1 国家级风装名胜逐与国家公西豹概念 重家级照景名胜区与溪强国家公霾仅仅是晷内、夕 称滚上懿零嗣，困扰，1 9 9 4 年建 设部发布的中国风景名胜区形势与展望绿皮书中，明确指出中国国家级风景名胜区 稳英文名称戈“漱彳i 瀑照默孤醛镬 融”，与豳努“撇善j 蕊越p 矗l ( ”稳对应獬。 2 1 。l 国家公匿的概念 在1 9 7 4 年，翻际自然及自然保护联盟制定了如下四条，成为关于国家公园的国际 共识： ( 1 ) 保护面积不小于1 0 平方公里的自然地区，具有优美景观、特殊生态与地形， 其露国家代表性，宋经入类开采、聚居或建设； ( 2 ) 为了长期保护自然原野景观、原生动植携、特殊生态系缆露设置； ( 3 ) 应由国家最高权力采取措施，限制工商业及聚居的开发，禁止伐术、采矿、设 电厂、农辫、放牧及猿狩等嚣秀，疆奏效囊囊维护爨然景鼹及生态平餐； ( 4 ) 维护原有的自然状态，作现代及术来的科研、教育、游览和启智资源。1 。 5 华申科技大学硕士学位论文 2 ，1 2 国家级风景名胜区的概念 在掩8 7 年建设都矮毒蜜潍豹戴爨名整送管淫哲学象镶实箍办法孛，对菇景名 胜资源及风景名胜阪有详尽的定义，舆体为： 嚣豢轰鞋姿深畚指其奏爨赏、文纯绫释学徐德熬由游、耀霉、穗羧、森转、动莛蘩、 化石、特殊地质、天文气象等自然景观和文物古迹、革命缀念地、历史遗址、阅林、建 筑、工程没麓等人文蓉魏秘它翻鼹处臻壤殴及城主人培等。 风景名胜区系指风景名胜资源集中、自然环境优美、舆有一定规模和游览条件，经 县级以上人民政府审定命名、划定范遇，供入淤鼹、鼹赏、钵息_ 穰进行秘学文纯活动的 地域。 国家级风景名胜区戳具宥科学、美攀价值的囱然景双为基础，自然与文化融为一体， 生要满足入对大自然精神文化与科教活动需求的她域空间综合体瑚。园家级重点风景名 胜区的确立，须由锂、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调森评价报镑，报国 务院审定公布。 国家风景名胜隧，源于农耕文明时代的天下名山大川，相当于现代国际上的国家公 濯，其价德这戮整界级豹受鬣赛自然或稳然文豫遗产，遮劐国家级酌为国家自然或自然 文化遗产0 3 。 2 2 国家级风景名驻区鞠国家公翔设立鹩宗旨 2 。2 1 国家公屡设焱的宗旨 “国家公园”( n a t i 嘣a lp a r k ) 概念一般认为是由美国蕊术家乔治卡特林( g e o g e c a t l i n ) 蓠宠提出的。1 8 3 2 年，在去达科他州旅弦的路上，健对美圜鞭部大开发对印第 安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写道：“它们可以被保护起来，只要政 府通过贱保护政策设立一个大公园一一个国家公园，其中商入也有好兽，所裔的一切 都于原生状态，体现着自然之荚”。1 8 7 2 年，在美国众多仁入志士的努力下，荧国国会 批准建立了世界上第一个国家公园一焚石国家公园。 黄石濒家公霾的成立，不仅体现了人类保护自然资源、保护家霞、欣赏并袋尚自然 的良好道德观念，更反映出人类为子孙尉代的生生不息和可持续发展，留下尽可能多的 华中科技大学硕士学位论文 自然文化遗产和美好景观遗产的全新经济发展观和社会价德观。 刍黄蠢国家公嚣戏立至璃在，美国爨建立了鹾令鏊家公霾，势滋踅茭羰。，扩袋 成为国家公园系统，包括国家纪念地、阑家历史古迹、国家军事公园、休闲地等2 0 个 分类，3 7 9 令单位。丽露，竣波蓬家公鞠戆美好蘧念已鸯入类艨接受、售鼹，l 多年 来，世界上已有2 0 0 多个国家先后建立了2 6 0 0 多个国家公园，其总面积约占地球陆地 褥积的2 。黼。 2 2 2 国家级风景名胜区的设定宗旨 我蘑关于鼹景名蕤夔获知、臻护爨囊更旱。在褒秦懿我，我锭戆褪笼裁已形成了“天 子祭祀天下名山大川，诸侯祭熊疆内名山太川”的祭祀礼仪，在五岳之首泰山，积淀了 溪子多年豹世界独蠢戆帝王辫襻祭文识。瑟瑟予瓣“仁嚣聚由，簪案乐承”，又鼓游 瓿和审美的角度解说了风景。从魏晋南j e 朝开始，游山玩水渐成时尚，众多的文人墨客， 寄情由本，整下了诸如曹操静蕊沧海、李白黪梦游天姥念整剃、拄甫熬壤岳、 苏轼的赤壁赋等无数历史名篇，为今天的风景名胜区积淀了深厚的历史文化底蕴。 中国辩风景名胜区的保护传统源远流长，以“五岳”为代表国家级名山为帝王所 拊，受朝惩保护，禁止经济开发，专供祭祀、朝山、宗教、游览、审美、隐读以及探索 自然规律等精神文化活动之用。如大艨六典尚书工部卷记载帝王下诏“凡五岳及 裘出，皆禁樵采。”西湖囱唐朝开贻，历代都有关于整治傈护翡文献记载，有组织 而且规模庞大的管护队伍，是出现于五代吴越国的“撩湖兵”。据宋史河渠志等 囊书记载，磊j 砉天戏二年( 9 2 7 ) ，吴越番王钱霪为了保证嚣瀚不因葑荤褒塞面酒失，“始 鬣撩湖兵士千人，专一开浚”。可见，“撩湖兵”的职责主要是清除湖中蔓生的葑草和 积淤熬瀣滋。历蘩掰健熬僳护，菠秀美瓣自然玉零褥滚滚佟至今鑫。 为保证我国风景名胜事业的健康发展，1 9 8 2 年，在经多方认证、层层审批的溅础上， 溪务院正式公布善我艇处国塞重点熙袭名齄区，这标恚着我国“照豢名爱嚣”诞生。 随后，风景名胜区黼理暂行条例、风景名胜区管理暂行条例实施办法相继公布实 蘸，我国风景名胜送搴业步入法制亿孰遴。 无论慰国外国家公园还是我国的风景名胜区，其设立，无不昭示着人类保护自然文 华中科技大学硕士学位论文 纯遗产彝美蟹景囊遗产，实瑰隶续潮霜熬塞鎏。 虽然，国外国家公园管理体制的设置与我国明显不同，但是在许多方丽，国外的一 些挥法值镨我 f j 去分析、储鉴，信疆完善我国风景名胜区管理体制，戳保障风景资源的 永续剥用和风景名胜区的可持续发展。 8 华中科技大学硕士学位论文 3 发达国家匡家公霆管理体制及特意 3 董美网藿家公园管理体裁 根据l g l 6 年美图国会的一项法案，美国成立了管理国家重要的风景、自然、科学、 历史、考蠢区，隶耩内政部懿藩家公嚣繁理弱。受责保护黼家珍贵静自然和文纯资源不 受损害，以休闲娱乐、教育、鼓舞人民( 包括子孙后代) 为目的的国家公园价值不被降 低( 傈謦罐篷) ，遂受责营毽在国家公颡海静鹭京据震保护鑫然窝文纯资源类瓣蓬家、 阑际项目。 美藿辍家公霆实行内政部蘑家公霆蓉瑾嚣“、速方蓬豢公霆警遴两、垂家公霆三缀 镣理。管理人员均为国家公务原，约有2 3 3 5 0 人。内政部下设的国家公园管理局主要负 蜜全匡嚣家公霆鬏舞诗划、疆毽搴懿、竣簧制定、肉惑统秘国会提交毒关掇告，对享会 发布局长令。国家公园管理局下设首都地区、北部地区、南部地区、中部地区、西部地 区、阿拉欺烟地区镣七个地区分局，其主要职责怒传送莺窳公园管瓒是鲍文件、指令， 协调地区释公园的项目，递交有关报告，协助总部负责公园人事、培训等方面管理业务。 公园一级镣理机构设公共事务、讲解、维修、资源管理、特许经营、执法等处蜜，依法 按照总部及地区局的指令负责公园的日常管理。 国家公园资金来源主要有以下几个浆道：一怒联邦政府财政投入；二是公闭门票收 入；三楚公园特许缀营管理赞收入：遁怒其谴收入，包括有关舀家公网菲营翻筑织豹经 蒋收入和社会捐助。其中占绝对主导作用的是联郊政府资众投入( 见图3 一1 ) ，2 0 0 2 年 溺会羧款2 6 。8 亿美元绘善家公园管莲裁，甭嚣家公匿管瑾两静自谋救入只有2 4 4 亿美 元。1 9 9 4 2 0 0 2 年，阑家公园管理局每年的自谋收入不及当年国会拨款的l 1 0 。从另外 一个费度考瘩，魏鬃没有毽会夔援款，褥要维持魏蠢的绦拶箨运营承平不变，瓣家公霾 体系的门粱至少要涨1 0 倍。2 0 0 2 年，用于保护用途的拨款为4 4 7 亿美元，占阑会拨款 憨数熬1 8 + ? 4 蓠。保护资金主要矮子蘧浚熬移霹髑麴援璎、历史保护纛藿家公瓣薅系豹 建设与维护。联邦政府资金投入保证了联邦政府对国家公园的绝对控制力，确保了国家 9 华中科技大学硕士学位论文 公园的公虢性。 对予释些不震溷家重要魏菇景、垂然、辩学、舞变、考古区，老磊熊致瘸受奏管理。 这些公园的管理办法实际上也是参照联邦国家公阑管理局的条例，例如门票也是每辆车 l e 美元，哭是这些支出亵收入遴入媸敬瘸豹财政蓐，瑟缭护管理氇囊建致瘵受责。 最后是地方，也就是每个县或者一些比较大的城市都设有休闲旅游局，管理本地的 一些公园、野餐区、寒尔夫球场、网球场等等。艨有这些熊方性的体闲设施郝跫免费自 公众开放。 图3 11 9 9 8 年国家佘园收入 1 9 9 8 每国家公匿收入：联邦政癀投入1 7 5 4 0 0 万美愆；国家公辍总收入1 5 0 万美元；特许经 萤管理费5 0 0 0 万美元 资料来源：建设部赴美考察团美国国家公园管理体制考察报告1 9 9 9 3 2 加枣大国家公园警壤露裁 加拿大国家公闼实行垂直管理体制，国家公豳的一切事务均由联郑遗产部围家公园 管理弱受蜜，现有酝员4 3 多久，萁孛8 灞是联露霾定取燕。为了管理耋 全嚣蕊毯痰每 一个国家袋园，国家公园管理局除在首都渥太华设总部外，还分别在新斯科奇、魁北克、 羁霪孝乏巴、芟稳塔、不列颧甏谂篷噩等七蹩设立办事援稳，芽壤大部分驳员( 约4 0 人) 分别派往各国家公园，从枣直接管理工作”。 政府鞭算是国家公园财政戆主要部分，英德郝分来自于人 】对公霹鹃使建费。热拿 大公园局从旅游者那里得到的收入相当于其支出的l o ，但在省级公网系统，如安大略 套，其公飚运转经费中大约5 0 是筹集的。 近年来，加拿大公园局进行了基本的管理结构的调整，公园管理机构由政府机构转 变为公司加政府；这意味着机构归政府所有，功能更像公司。其内含几个关键要素：公 1 0 华中科技大学硕士学位论文 园管瑷实体的经费来源于政府拨款和旅游收入两个渠道，区别于以往经费主要来源于政 府；所有旅游收入都能鼹在公园管理部门，黼以往收入( 含门票收入等) 都要上缴政府； 当肇| | 芟入麓保餐至4 下筝，健管淫部门戆够澍窥多年黠致袈麓，瓣戳往公园不能将姿冬预 算保留到来年。这种掰豹财政结构推动公鞠篱理部门朝着更绷溶霪游客方向发展。 谯加拿大所有韵政府机构中，公园局自筹经费的比例是最潴的，国家机构平均囱筹 经费约占2 0 ，而公园局自已要解决3 0 的绛赞，而且其比例述在快速上升。 3 3 德园国家公嚣罄蓬露裁 德国1 9 7 0 年建立了其第一个国家公阂一巴伐利亚森林瀚家公园。在随后颁布的 巴伐剿旺州自然保护法中舰定了建立国家公网的目的：第一，保护整个地区的生态环境； 第二，保护自然状态和接近自然状态的生物；籀三，在不影响环保目的的前提下，对当 遂鼹氏遴行宣传和教努，开发旅游和疗养救；第露，国家公隧不戳盈利为目的。登今， 穗滏溅拥有1 3 痉国家公颡。 德国国家公园的规划和管理机构是政府机构，称为国家公园管理处，隶属于所在地 的县议会。国家公园的必要管理经费由所在州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处 的职资霄：第一，提出并制定国家公园的嫂划和年度计划；第二，经营并管理国家公圆 及冀设蕤；筻三，缳护、葵护国家公霆波懿麓撬秘，撬嚣接广傺妒耩夔；簧霆，鼓麓并 参与拇关科学考察和科学研究；第五，对公众进行宣传教育：第六，管理旅游和疗养妲。 3 4日本国家公园管理体制 髓本的国家公园是搀鼹那些全国范潮露溉模最大荠虽自然风光秀露、生态蓉绞宠 整、蠢愈名徐篷魏国家越聚及著名兹生态系绞疆3 。霉家公园琢粼上应有趣蓬2 0 乎方公 里豹核心景区，核心景送保持着原始景观；除此之外。还需要脊蒋干生态系统未翻入豢 开发和占有而发生显著燮化、动植物种类及嫩质地形地貌具有特殊科学教育娱乐等功能 的区域。 蠢本鹣国家公霆囊灏褰臻凌厅主管，是然绦护委员会蛰鸷。截至i 9 甄年，毯零搦 有潮家公园2 8 个，总西襁2 ，0 5 万平方公垂，占全国葱积豹5 。4 。 日本的自然公园系统由国家公园、准国窳公园和都道府县自然公园组成，对它们的 管理融国家环境厅与都邋府县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进 l l 华中科技大学硕士学位论文 嚣：在l1 个重家公霆窝舅象物静办公室下瑷套弱拿公霾管理菇；准国家公蘑亵帮遘痔 县囱然公园由有关的市政府和都道府县政府管理。日本国家公园的保护和利用法规由国 家舔凌厅铡定，每5 年穆订一次；准国家公园适爝的法麓仿照国家公西靛标准，两国家 环境厅指导都道府县政府制定。 按照醋本自然公园法的规定，自然公萄法的执行由藩寐公园管理入( 阔长) 及公园的其健员工、地方政府官员会同公蹋鲍各类主地所奄者会佟完成3 。 具体地，在国家公园和自然公阔系统的自然保护方面，主要采取以下一些措施： ( 1 ) 圆痰限裁入类活动 为了保持日本阑家公园著名的生态系统和秀丽的风光，在国家公园内控制各类人类 活麓。除j # 褥裂蓍窳嚣缓厅厅长豹貔疆共镁酝了执照，诲多对垂然环凌春澎璃兹入类活 动都禁止在国家公网内进彳予。1 9 7 4 馨日本国家环境厅自然保护局对在国家公园的四种区 域内麸事开发活动谦潋罚款给出了详细勰定。 ( 2 ) 美化园内环境活动 为了促进和鼓翩在国家公园游客集中的区域的荧化和清洁，组织起由地方政府、特 许承租人、料学家、当地群众等组成的志愿队伍，从事国容公园美化项目潺动。 ( 3 ) 收购园内的私人土地 珏本黪瀑家公鞭严格控摹对嚣壤或资源产生旁褰影响豹人类溪动，秀藏，那些不嚣 经圈家环境厅特别批准的土地所有糟，可以得到政府的补偿，以保证其遵守控制约定。 镁劳显强纯管理装名熬垒态系绞熬方式之一霞惫浚薅蓬家公蘑蠹麓器久掰有遗。浚 购政策始予1 9 7 2 年，收购的对象粲中于那魑重点保护区域，比如：特殊保护区、i 级 特巅区。1 9 9 1 年敬蕊，扩矮毯l l 缀帮缀特翱区。 日本对国家公因的投入也很有特色。如国家公网清洁、美他的支出，所需经赞l 4 由瀚家环境署资助，l 4 来源于地方县政府，l 4 来源于上一级市政府，1 4 来源于地方 企业。对于国家公爨内的私人土地收赡是邋过地方政府发行公共绩渗来实现躲，馈券熬 偿还由中央政府承担。截止1 9 9 5 年3 月，共发行此类债券1 2 3 4 亿日元，收购国家公 霆内建6 5 0 7 公 委。国家公因内公基设藏豹投入，瘗霆家繇凌署秘缝方致痰共霹掇供， 经费比例为1 ：2 或1 ：3 。 华中科技大学硕士学位论文 4 国家级风景名胜区管理体制现状分析 4 差星家级嚣慕名胜嚣事韭瓣历史沿革 风景名胜区的形成，缝往经历了上千颦的历史积淀。如武昌农湖，其游览记载最早 觅诸南宋宰相袁说发的游武昌东湖“一围烟浪六十里，凡队寒鸦干百雏。如何 不傲钱塘簸，要与涯城作巍凰。”但在新巾国建立兹，迄冬战争，熙景名胜区兄擎是大 管理。如杭州西湖，根据1 9 4 9 年的调查记载，西湖园林管理处附属于市工务局，园林 职工饺1 2 2 久，其中鼓拳a 受1 2 久，管瑾久贯8 入，嗣栋养护工入5 8 入，花本雯产工 人4 0 人，后勤服务人员4 人。落后的管理，软弱的机制，加之国民党政府忙于内战， 根本无心颞及自然汝源和自然环境的保护，导致新中国建立前的西湖风景名胜区羹现破 败苍凉的状况。面今诬湖风景名胜医管委会共有职工五千余人，已成为驰名中外的旅游 胜媳。 勰孛嚣风景名黢区管壤体制麸建立翻降薛，经历了爨下尼个爨变除段： 4 1 1国家级风景名胜区管理体制初刨阶段 新中国成立以来，为给翻身作主的广大劳动人民提供体闲度假的场所，新政枚着手 建立风景襄魅医管壤体制。戬东濑风景区为捌。1 9 年，巾鸯军敢委员会发文，开放琵 族资本家周苍柏的私家花圈“海光农圃”，成立东湖公园，组建“东湖风景区管委会”， 中麓军政委员会主经海铸秘恚亲锤“东溪虢景区管委会”主任，常驻东潮风景区孵涛景 区内筹划东湖风景名胜区的发展。 这时的风景名溉区管理体制处于初刨阶段，事渡刚嚣怒步。 4 。1 2 鼹豢名胜区繁理体制潺丢l 除羧 同新中阑的大多数事业一样，风景名胜区事业也经历了一个混乱阶段。我所工作的 东湖风景名胜区，程大跃进时期，一度转交为东湖公社，风景区工伟入员藏了公社幸土员， 土地用于农灶开发，水面用于渔业生产。至今，东湖风景匮内土她、水西当初由风景名 华中科技大学硕士学位论文 胜区管理者交给农村、转变使用性质的文件还保存在东湖风景区管理局机要室的档案柜 里，但收回土地、水面已非常困难，特殊的历史年代为如今风景名胜区的多头管理埋下 了祸根。 4 1 3 风景名胜区管理体制正式建立阶段 1 9 7 8 年，党中央、国务院根据全国风景名胜资源与遗产和风景名胜地域环境与管理 状况及存在问题，在关于加强城市建设工作的意见( 中共中央 7 8 1 3 号文件) 中， 首次明确由“国家城市建设主管部门负责管理全国风景名胜事业”“。自此，国家城市 建设总局园林绿化局为落实中共中央1 3 号文件，于1 9 7 9 年4 月在杭州西湖召开全国风 景区座谈会，会后提出了关于加强风景名胜保护管理工作的意见。1 9 7 9 年国家建设 委员会批准转发了由国家城市建设、环境保护、文物、旅游部门联合提出的关于加强 风景名胜保护管理工作的报告，明确提出：对全国风景资源进行调查和评价，确定风 景名胜区的等级和范围；建立健全风景名胜区的管理体制和管理机构，实行统一管理； 加强保护工作，制定保护管理办法；有计划地进行风景名胜区的开发和建设，要统一规 划。 1 9 8 2 年儿月，国务院发布了关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知， 审定批准了我国首批4 4 处国家重点风景名胜区，至此，标志我国“风景名胜区”正式 诞生。 1 9 8 5 年，风景名胜区管理暂行条例( 以下简称“暂行条例”) 颁布实旌，风景名 胜区管理纳入法制化轨道。“暂行条例”第五条对体制设立明确规定：“风景名胜区依 法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设 立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工 作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管 理机构对风景名胜区的统一规划和管理。” 法律明确了我国风景名胜区的属地化管理。至此，地方政府依法完善所在地的风景 名胜区管理体制。也就是在“暂行条例”出台的1 9 8 5 年，武汉市人民政府调整东湖风 景名胜区管理体制，以武汉市园林局东湖风景区管理处为基础，正式组建事业性的武汉 1 4 华中科技大学硕士学位论文 露窳潮鼹祭区管瑷羼。 4 1 4 风景名胜区管理体制调整邋顺阶段 结合我国行政体翩改革的大背景，为实现风景区内形成行为规范、运转协调、公正 透鞠、藏法蹇效戆行政警壤钵镄，秀太& 群众撵袋充分臻囊静公莛产燕，近年来，鼹暴 名胜区纷纷着手调整理顺风景名胜区管理体制。 2 2 年1 2 月，建设部在杭髑西潮风疑名胜黧召开风景名胜黻管理体制论坛上，杭 州市委、市政府介绍了西湖管理体制改革。2 0 0 0 警，中共杭州市娄、市政府调整梳州西 湖风景名胜区、西湖区和杭州之江国家旅游度假送管理体制，重新划定风景名胜暇管理 区划，交由疆潮鼹i 景名燕泼管委会代表蠢入民政黪全瑟受囊薪蔻爨蠹粒菇袋名照送的捧 他性管理。 2 0 0 2 年莛，我掰工捧的武汉零潮风景名薤嚣开震了管理体麓教革豹谲研。在麓麓调 研的基础上，2 0 0 5 年，市人民政府组织调研小组黻杭州西湖、安徽黄山等地开展调研， 2 0 0 5 年底，市人民政府关予东湖风景区体制改革工作方案通过省长办公会，现东湖风景 名胜区管瑷体制正在调整理顺中。 4 0 我豳国家级风景名胜区基本情况 4 2 1 我翻风景名胜区的数量 “暂抒条秘”第二条躐定“其最有疆赛、文傀或辩学徐篷，爨然景麓、天文荣秘跑 较集中，环境优美，具有一定规模驷范围。可供人们游览、休息或进行科学、文化活动 静造区，成当划为辅景名簸区。8 并规定了风景名胜区分级审批的翩度。自1 9 8 2 年起， 国务院于1 9 8 8 年、1 9 9 4 警、2 2 年和2 0 0 4 年先怎公布了五批爨家毁城祭名胜区。截 至2 0 0 4 年2 月，我国经政府审定命名的风景名胜区已有6 7 7 个，其中国家重点风景名 矬嚣l ? 7 拿、省缀菇景名黢区4 5 2 令、枣瑟缀菇豢名魅医哇8 令。我嚣重杰菇景名整送 总面积达到9 6 万平方公里，相当于国土面积的1 。由联合国教科文组织列入世界遗 产襄录静中国国家重点飙景名憨区已这1 6 处，其中包括泰由、菠由、蛾眉由一东由、 武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山一y 部江堰、三江并流等闻名世界的风景 名髓区。 华中科技大学硕士学位论文 4 2 2 我黧嚣景名齄嚣豹分类 按照g b 5 0 2 9 8 1 9 9 9 风景名胜区规划规范，我们可以相应对我国风景名胜区予以 分类： 袁4 一l 嚣豢名胜囊漂分类表 m 岳风景竣峰、悬艨、奇石、岩洞、火山口、深谷、冰川遗迹、化石、建型地 白然风摄 质剖面及地质构造形迹 风景澳泊、涎滚、人上滏( 东疼) 、溪滚、瀑帮、造潭、海岸、沙滩，海薅、矿 承域风景 泉、温泉等 植物风最古撼、名本、花卉、草原、森林及植物群落和楗姆生态环境、植物园等 动物风灏珍稀动物、野生动物栖息地、鸟园、动物困、驯养场等 天象菇祭毯出、酝羧、云海、月夜、嚣景、海带蜃楼等 文化古迹商建筑、古园林、古城、古正程、古墓葬、古文化遗址、名人故居及 人文风景 摩崖石裹l 簿 宗教文化道、佛等宗教文化，包括寺庙建筑、邀观佛塔、教堂度石刻造像 她方民络、瑟族掌| 寨、民族攀繁、节嶷盛会、聚壤歌舞、民闫戏测、民族娱乐、 藩豁瓯蒲 生活习俗、民族服饰、传统工艺等 大型建筑物、构筑物、包括著名建筑、著名桥梁、电视塔及模拟景园、现代设 现代工程 藏妇立交辑及遮铁等 产业观光现代化工厂、现代农庄、果嗣、养殖生产基地、矿产企她等 瓷糕来源： 叁添家矮量技寒整饕麓，孛华久氏莛器l 基建设郝窭b 5 0 2 鳃一l 鹑9 ) 菇景名矬逛痰刘 规范中国建筑出版社，1 9 9 9 按照鼹i 景资源瓣分类，我垦娥爨名胜蹶主要分廷大类，朝自然风景( 会由岳、窳域、 植物、动物、天象风景) 和人文名胜( 含文化古迹、宗教、民俗、现代工桴等) 。猩1 7 7 令凝家级必景名鞋逸孛，久文名熬佼占5 2 娃，鑫然蔑景1 2 5 楚。 4 2 0 国家级风景名胜区的分布 自然风景的形成，与地质因素相关，因而，可从地质成因上找出风景名胜区分布规 建。 我国风景名胜区多分布在“楞上”。因为“楞”所在的区域正是地壳在内力作用下 尉烈变仡酶地方，遮罩或断裂沉陷戚谷成壁；或挤蓬抬升成d j 成岭，形成了“大起大落” 的本底。因为大起大落，山才能怒，水才能急，溶洞也因“大起大游”的地势，才能即 1 6 华中科技大学硕士学位论文 深又长。 孛鏊瓣逾势鸯三令台除，三令台除蠢两条 楞线，两条楞线上分布着我国多数韵风祭名胜 隧。一条携线瑟毒藏裹蒙豹边缘线，这袈携线 是由中巴边境的喀喇昆仑山脉、昆仑山和祁连 由辣、喜强拉雅出辣、横断由赫蕾尾楣接、耀 合的，分布着我国嚣域高原的美景；另一条 譬嘉柔茹鬻辇慧翟黧罐；! ；隰 摆线为第二台阶与第三台阶的分界线，这条 线的两端大致是黑炫江省西北角的开瘁康镇和广龋的东兴市。分布着的山有大兴安岭、 太行山、牮山、武当山、神农架、张家界等；蛱蠢晋陕大峡谷、三峡镶；瀑有嶷口、黄 采树、德天瀑布等；中国的涌穴极品( 双龙洞、瓣龙洞、誊玉洞、黄龙洞、织企洞) 及 喀斯特奇观，如天坑、地缝、骚井、天嫩桥等大都汇聚于此。 蓝并，弼栗把邋海的海底大麓黎看作是大陆豹延律的话，那么它是中灞的第目 个台阶。同样，在这星景观也是分布在“楞”上，也就是陆与海的分界处。在海浪、海 洋生秘毅及湾流淫戮等嚣素憨作焉下，起茯熬逮势变残了串国静海露线移近海鹣岛癌链 荧景。 入文豢鼹赫分森与踅( 4 一1 ) 孛掰示麓焕庸天露分毒骧密线胡美。蘧理学豢麓焕痔 从黑龙江的爱辉( 今黑河) 和云南省腾冲之间划了一条线，这条线把我国分成了西北和 寒枣嚣大帮分，嘏惫生发现我强人日分密与国土霹积之阕鸯一令缀黪瓣夔巍缮：帮这条 线的西北柯着6 4 的国土面积，但只有4 的人口；而东南3 6 的国土上，却分布着9 e 的人日。入文景蕊孵形成与久嗣、地区经济、文凭发展患息耀关，故我匡太文聚瘸多位 于胡焕庸人口分布疏密线东南。 4 。2 。4 政黪对国家级风景鲁驻医蛇投入凝收益 从8 0 年代初第一批重点风景名胜隧设立开始到今天2 0 余年时间，风景名胜区事业 褥到了j 豢避速的发展，对晷涎经济、凝会发展秘鞠关产蛾瓣挝动越到歹积极终矮。 目前，国家对风景名胜区的投入微乎其微，1 7 7 个国家级风景名胜区，中央财政年 1 7 华中科技大学硕士学位论文 投入保护资金不足l 0 0 0 万。而对于地方政府而裔，风景名胜区是个摇钱树。近几年来， 随着旅游经济秀瀵，嚣景名熬区豹年救入超过l o 令亿，英孛铰门鬃收入一瑷魏超过4 亿。风精名胜区带来的旅游收入已成为风景名胜区所在地地方政府的新的经济增长点。 4 3 嚣家缀风豢名篷区警理薅潮憝薄分析 4 3 1豳家级风景岛胜区管理体耕的絮构 依据关于加强城市建设工作的意见( 中共中央 7 8 船号文件) 和“暂行条例”， 我们国家的风景名胜区归地方政府所管辖，业务上接受建设管理机构指导。如建设部城 建司职责中有一条“负责对潼家重点风景名黢区及其禳稍的审查搬孰和保护监督工 作”。风景名胜区篱理体制架构如图( 4 2 ) 所示： 隧p 2 风景名蓬区管联体截架掬翔 赘潭来源：根据风景名胜区蒋理体制现状绘制 4 3 1 2 鐾寂级风景糖胜区管璞规橱的类爨 风景名胜区是一个特殊的区域，不足一块“净土”，萁区域内部有居民、有村民， 嚣要安居零韭；有救府，在鲶理区域蠹瓣社会秘狂欢事务；有部门，在行使秘门瑷较， 开展相应管理；有企业，从事各种经营活动；甚黧有驻军、大专院校，从事各自相关的 活动。由于利益关系异常复杂，造成冀管理工作非常困难，管理体荡五芯八门。目前， 风景名胜