（公共管理专业论文）论警察权力的行使及其规制.pdf

t 。 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：多伍 日期岬铲月夕日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：毒依 日期叩年月7 日 导师签名： 日期：舻7 年，t 月 论警察权力的行使及其规制 专业：公共管理 作者姓名：王俊 导师姓名：杜承铭 摘要 警察权力，即由国家宪法、法律赋予警察机关执行警察法规范，实施警务活 动的权力。警察权力作为国家权力的组成部分，在控制社会、形成社会秩序方面 具有不可估量的作用。不管是在一般的治安防范还是刑事诉讼过程，警察权力都 扮演着重要角色。警察权力是柄“双刃 剑，运用得当则利国利民，不当运用则 危害严重，如何合理、合法、正确行使警察权力引起广泛关注，具有很大的研究 意义。 本文重点描述了我国警察权力行使中存在的主要问题：主要表现在执法主体 特权意识突出、警察权力的越位、错位、缺位等方面。同时，分析指出这些现象 的产生原因：一方面是由于立法不够完善、警察权力的范围过于广泛、执法主体 缺乏法治及人权观念；另一方面是由于监督体制不够顺畅、监督力量量少质弱、 监督措施不尽到位。 在此基础上，提出了规制警察权力的意见和建议：要防止警察权力行使中存 在种种权力违法行使现象，必须要对警察权力的行使进行规制，以建立起相互制 衡又相互合作的警察制度体系。规制警察权力的行使有利于依法从严治警，防止 人民警察滥用权力，保证人民警察执法活动的准确、合法。为了有效地规制警察 权力的行使，使其更好地为社会服务，可从以下六个方面着手：建立健全的公安 法律体系，完善对警察权力的立法，保证权力行使的合法性；以分权理论设置警 察权力，保证权力行的客观性；以程序控制警察权力，保证权力行使的合理性； 以权利抗衡权力，保证权力行使的公正性；完善警察权力的司法审查制度；推行 人民监督员制度。 全文分三章，重点是对我国目前警察权力行使过程中存在的问题及其原因的 分析，而在相关研究中，对规制警察权力的意义和方法的阐述不够系统、全面， 这也成为本文的创新之处。 第一章是导论 第二章描述警察权力行使中存在的主要问题，概括起来主要是警察权力越 位、错位、缺位。 第三章从立法、执法、监督、执法人员等多方面分析了警察权力行使中问题 出现的主、客观原因。 第四章分析了规制警察权力行使的意义并提出了相应的对策建议，指出完善 相关法律制度、以分权理论作指导、充分用程序规范权力行使、以权利制衡权力 并辅以新的司法审查制度、人民监督员制度是规制警察权力的有效途径 关键词：警察权力 行使规制 n t h e r e g u l a t i o n sa n d r e s t r i c t i o n so ne x e r c i s i n gt h e o d 0 l i c e 7 sp o w e r m a j o r ：m p a n a m e ：w a n gj u n s u p e r v i s o r ：d uc h e n gm i n g a b s t r a c t p o l i c e sp o w e ri st h ep o w e re x e r c i s e db yt h ep o l i c ea u t h o r i t yt oe n a c tl a w sa n d p o l i c ea c t i o n sa c c o r d i n gt ot h ec o n s t i t u t i o na n do t h e rs t a t u t e s a sa ni n t e g r a l c o m p o n e n to ft h es t a t ep o w e r , p o l i c ep o w e rp l a y sar a t h e rs i g n i f i c a n tr o l e i n c o n t r o l l i n ga n ds h a p i n gt h eo r d e ro ft h es o c i e t yn o to n l yt h r o u g ht h em a i n t e n a n c eo f p e a c ea n dp r e v e n t i o no fo p p o s i t i o nb u ta l s ot h r o u g hp a r t i c i p a t i n gi nc r i m i n a l p r o s e c u t i o n s i nc h i n a , t h ep o l i c e sp o w e ri sad o u b l e - e d g e ds w o r d , p o t e n t i a lf o rg o o d i fi te x e r c i s e sp r o p e r l y , b u ta l s op o t e n t i a lf o rd a n g e ri fn o t a sar e s u l t , h o wt oe x e r c i s e t h ep o w e ro ft h ep o l i c ep r o p e r l ya n d l e g a l l yi sw o r t hr e s e a r c h i n g t h et h e s i sm a i n l yc h a r a c t e r i z e st h ep r o b l e m si nt h ee x e r c i s eo f p o l i c e sp o w e ri n c h i n a , m a n i f e s t i n gm o s t l yi nt h ef e e l i n g so fb e i n gp r i v i l e g e d ，t h ee x c e e d i n go rm i s u s e o fo n e sa u t h o r i t ya n dt h en e g l i g e n c eo fo n e sd u t y , a l lo f w h i c ha r cc a u s e db yt h e i m p e r f e c t i o no fl e g i s l a t i o na n ds u p e r v i s i o ns y s t e m s b a s i n go nt h ea n a l y s i so ft h er e a s o n s ，t h ea u t h o rs u g g e s t st h a tar e s t r i c t i v ep o l i c e s y s t e mt h a tc a nb ec h e c k e da n db a l a n c e dr e c i p r o c a l l ys h o u l db es e tu pi no r d e rt o p r e v e n tp o w e ra b u s ea m o n gt h ep o l i c es oa st oa d m i n i s t e rt h ep o l i c es t r i c t l yt oe n s u r e t h e i rv a l i d i t ya n da c c u r a c yi ne n a c t i n gt h e i ra u t h o r i t i e sf o rt h ei n t e r e s to ft h ew h o l e s o c i e t y as e r i e so fm e a s u r e ss h o u l db et a k e n ：f i r s t l y , t op e r f e c tt h el e g i s l a t i o no f p o l i c es y s t e mf o r t h el e g i t i m a c y ；s e c o n d l y , t od e c e n t r a l i z et h ep o l i c ep o w e ra c c o r d i n g 1 1 1 t ot h et h e o r yo f s e p a r a t i o no fp o w e r sf o rt h eo b j e c t i v i t y ；t h i r d l y , t oc o n t r o lt h ep o l i c e p o w e rs y s t e m a t i c a l l yf o rt h er a t i o n a l i t y ；f o u r t h l y , t oc o u n t e r b a l a n c er i g h t sf o rt h e i m p a r t i a l i t y ；f i f t h l y , t oi m p r o v et h ej u d i c i a lr e v i e ws y s t e m , a n df i n a l l y , t oi m p l e m e n t t h es y s t e mo fp e o p l ei n v e s t i g a t i o n t h et h e s i si so r g a n i z e di n t on l 溉p a r t s ，w i t ht h ea n a l y s i so nt h ep r o b l e m so ft h e e x e r c i s eo fp o l i c e sp o w e ra n dr e a s o n sb e h i n dt h e ma st h ef o c u s f o ri nt h ep r e v i o u s s t u d i e s ，t h e s ep h e n o m e n o n sh a v en o tb e e nr e s e a r c h e d s y s t e m a t i c a l l y a n d c o m p r e h e n s i v e l y , w h i c hi st h es i g n i f i c a n c eo ft h ec u r r e n ts t u d y t h ef i r s tc h a p t e ri si n t r o d u c t i o n t h es e c o n dc h a p t e rp o i n t so u tt h em a i np r o b l e m si nt h ee x e r c i s eo ft h ep o l i c e s p o w e r , n a m e l yt h eo f f s i d e ，t h em i s u s e ，a n dt h ev a c a n c yo ft h ep o l i c ep o w e r t h et h i r dc h a p t e rf u r t h e ra n a l y z e sb o n lt h eo b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v er e a $ o n sf r o m t h em u l t i - p e r s p e c t i v eo fl e g i s l a t i o n ，e n f o r c e m e n t , s u p e r v i s i o na n de t c t h ef o u r t hc h a p t e ra n a l y s e st h em e a n i n g so f r e s t r i c t i n gt h ep o l i c e sp o w e ra n d p u t su pt h ec o r r e s p o n d i n gs o l u t i o nb yb a l a n c i n ga n dr e g u l a t i n gt h ep o l i c ep o w e r , w h i c ha r et h ep e r f e c t i o no ft h er e l a t e dl e g a ls y s t e m , t h ej u d i c i a lr e v i e w s y s t e ma n dt h e p u b l i ci n s p e c t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：p o l i c e sp o w e r , e x e r c i s e ，r e s t r i c t i v 第二节研究的意义1 第三节文献综述2 第四节本文的研究方法3 第二章我国警察权力行使中存在的主要问题5 第一节执法主体特权意识突出5 第二节警察权力的越位6 第三节警察权力的错位7 第四节警察权力的缺位9 第三章导致警察权力违法行使的原因1 l 第一节立法不够完善1 l 第二节警察权力的权限过于广泛1 2 第三节执法主体缺乏法治及人权观念1 3 第四节司法审查制度不完善，权力监督不力1 4 第四章警察权力行使的规制1 6 第一节健全公安法律体系，避免警察权力的越位1 6 第二节参照分权理论设置警察权力，避免警察权力的错位和缺位l 7 第三节以程序控制警察权力，保证权力行使的合理性2 2 第四节以权利制衡权力，保证权力行使的公正性2 5 第五节完善警察权力的司法审查制度2 7 第六节推行人民监督员制度2 8 参考文献3 0 v 第一章导论 第一节研究的问题 人民警察是人民民主专政国家意志的忠实执行者和捍卫者。如果一旦放任法 律赋予的权力的滥用，就势必会脱离群众，失去人民的信任，进而动摇人民民主 专政政权的根基，其负面影响和作用不可小视。因此，在当前形势下再提规制警 察权力的行使，是十分重要且必要的。 本文通过描述警察权力行使中存在的主要问题：主要表现在执法主体特权意 识突出、警察权力的越位、错位、缺位等方面，并分析了这些现象的产生原因： 一方面是由于立法不够完善、警察权力的范围过于广泛、执法主体缺乏法治及人 权观念；另一方面是由于监督体制不够顺畅、监督力量薄弱、监督措施不尽到位。 在此基础上，提出了规制警察权力的意见和建议：要防止警察权力行使中存 在种种权力滥用现象，必须要对警察权力的行使进行规制，以建立起相互制衡又 相互合作的警察制度体系。规制警察权力的行使有利于依法从严治警，防止人民 警察滥用权力，保证人民警察执法活动的准确、合法。 第二节研究的意义 ( 一) 理论意义：有位法学家说得好：_ 一个警察权力被滥用的国家，不会 是一个法治国家。一要很好地约束警察权力，就必须分割警察权力。我国现在正 处于由警察国向法治国过渡的阶段，法治国还仅仅是一个需要奋斗的目标，距离 “文化国一的理想更有相当的差距。这样的现实国情就要求我们深入研究并探讨 如何规制警察权力的行使，从而提高警察的执法、司法活动的公信力和效率，进 而实现程序公正，保障公民的合法权益不受侵害，维护社会发展良好秩序。 ( 二) 实践意义：党的十六大把加强对权力的制约和监督作为发展社会主义 政治，建设社会主义政治文明的重要内容。当前，警察权力违法行使现象的发生 很大程度上是由于监督制约机制失衡造成的。因此，如果仍不加强对警察权力的 规制，极易造成警察权力违法行使，公民、法人和其它社会组织的合法权益很容 易受到侵害。所以，按照十六大精神牢固树立制约监督权力的观念，加强警察法 治建设，进一步巩固和完善权责明晰、内外统一的制约监督体系，建立规范明确、 程序严密、制约有效的权力运行机制，从警察行政立法到行使权力等环节加强对 权力的监督，保证把人民赋予的权限力真正用来为人民群众谋利益。只有这样， 规制警察权力行使才不致成为一句空谈。 第三节文献综述 一、当前研究概况与主要观点 目前关于规制警察权力行使的研究文献主要集中在以下三个方面： 一是分离公安机关的司法权力和行政权力。目前，我国的公安机关是一个拥 有众多司法权力与行政权力，二者界限不清的部门。有些本不应当由公安机关行 使的权力应当从公安机关中分离。如侦羁分离和侦鉴分离，即借鉴外国经验，将 看守所和鉴定机构从公安机关中分离出去，这样可以使公安机关权力缩小、集中， 也使侦查多一道其他机关的监督。警察权力作为一种国家权力，必须遵循权力运 行的客观规律。民主法治社会要求警察权力的设置要集而不独，分而不散 二是分立部分具有司法性质的警察权力。警察权力的违法行使在我国现实之 中是一个常见的命题从内部职能的分立来看，行政警察与司法警察应当分立， 以避免在两类案件间自由裁量，形成容易产生腐败的空间。另外，众所周知，公 安机关只是一个执法的行政部门，但目前在中国却被赋予了更多的司法功能，这 些司法性质的权力也未受到有效的限制与制约公安机关现有的取保候审、监视 居住、搜查、扣押、窃听、通缉等等涉及公民人身自由和财产权利的活动，都由 公安机关自己决定、自我授权、自己执行，没有纳入到人民法院审查和控制的范 围。没有司法权力的控制，行政权力必将蜕化成为专横性的力量：失去司法机构 的救济，所有公民权利最后将化为乌有 2 三是完善责任机制以及监督体制。当前，监督体制不够顺畅、监督力量薄弱、 监督措施不尽到位，特别是缺乏必要的监督保障机制。而且在一些地方和部门中 存在着地方保护主义和部门保护主义，出现了权力监督工作中的漏洞和“盲区一， 致使实际监督效果被弱化，给权力违法行使现象提供可乘之机建构刚性的说明 理由、司法审查、人民监督员等制度，将公安机关的违法行政行为有效遏制在行 政这最后一道防线之内，将以行政诉讼法为后盾的司法审查制度作为一柄随时可 能坠落的“达摩克利斯之剑力，堪称足以与公安机关所谓“特权一相对峙的制度 性力量。 二、评i 价- 、，v i 正如孟德斯鸠在论法的精神一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用 权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方 才休止。一人民警察作为国家机器的重要组成部分和无产阶级专政的工具之一， 与军队共同构成保卫国家安全的两大支柱。人民警察是国家意志的执行者，它在 国家政权中，有着不可替代的作用。人民警察一方面承担着维护国家安全和社会 秩序的大量而艰巨的任务；另一方面又是国家其它权力得以顺利行使的后盾。在 所有的公共权力中，警察权力是与人们生活最息息相关的。同时，相比其他行政 权力，警察权力是具有暴力性质的强制性国家权力，它享有制约、剥夺公民人身、 财产和自由的多项权力，十分具有膨胀性和侵犯性。由此可见，警察权力是一把 双刃剑，警察权力运行与公民权益保障密切相关。警察权力依法运行。则维护社 会稳定和公民的自由和权力，少部分警察的特权思想突出和违法行使权力，则使 公民的权利受到侵害，警察机关的形象受到损害，国家政权和人民民主专政的根 基受到动摇。因此，如何规制警察权力的行使历来就是各国统治者和广大公众普 遍关心和共同关注的热点问题，尤其是在我国已经进入全面建设小康社会、保障 全社会实现公平与正义已成为时代主流的新的历史时期，十分有必要进行深入细 致地探讨和研究，以便防微杜渐、标本兼治，确保警察权力的健康和良性运行 第三节本文的研究方法 本文主要采用的研究方法：现状描述、理论分析、比较研究 通过对当前警察权力的行使状况进行现状描述，指出目前存在的主要问题， 并运用公共管理理论予以分析导致警察权力违法行使的原因，重点是分析规制警 察权力的行使的理论和实践意义通过研究、借鉴其他国家的先进做法，借助比 较研究与实证研究的方法，分析可供借鉴的经验。最后尝试探索建立新形势下的 规制警察权力的理论体系 第二章我国警察权力行使中存在的主要问题 警察权力是指我国警察机关及其警察依法执行警察法规、实施警务活动的权 力，是国家权力的有机组成部分，是国家依法赋予人民警察维护国家安全和社会 治安秩序，保护公民合法权益，保障社会健康发展的强制力量。同时，警察权力 既是一种国家权力，也是一种法定权力。众所周知，在所有的公共权力中，警察 权力是与人们生活最息息相关的。同时，相比其他行政权力，警察权力是具有暴 力性质的强制性国家权力，它享有制约、剥夺公民人身、财产和自由的多项权力， 十分具有膨胀性和侵犯性。 客观来看，警察权力作为国家权力中范围最广，影响最大，强制性最为突出 的一项权力，它一直处于同公民权利相冲突的前沿。正是这种特殊的位置就决定 了其的消长不可避免的影响到公民权利这一私权。尽管在我国警察权力有着广泛 的群众基础和一支具有较高素质的专业警察队伍，但从多年的司法实践来看，仍 然发生了一定数量侵害人民群众利益的事件，甚至一些案件影响极其恶劣。这些 案件的发生从表面来看的确是警察队伍中的少数“害群之马一所为，但是从更深 的层次看，应该远不止这些，本章笔者将结合现实的案例，着重分析目前警察权 力行使中存在的主要问题。 第一节执法主体特权意识突出 警察的特权意识从根本上分析在于警察权力固有的优先性和优益性特征。警 察权力优先性和优益性设置的初衷，是为了更好的保障警察权力在必要和适当背 景下得到正当和合理的行使，实现维护公平，公正社会秩序，保障公民合法权利 的目标。然而，大量的现实案例告诉我们，警察权力的优先性和优益性等特征在 某种程度上却异化为一种特权观念，衍生为一种脱离权利和自由的优越性，嬗变 为利益的寻租和对公民权利的侵害。由于问责行政制度的迟滞，滋长了这种优越 性的变异，导致警察权力无法得到法律的有效控制而愈发的张扬，与此同时公民 s 权利的弱势和法律的无助在一定程度上助长了这种优越性的嬗变。“如果说计划 经济是权力经济，市场经济是权利经济，计划经济是人治的最好土壤，它内在的、 本能的要求人治市场经济却要求法治，要求保障人的基本权利，要求遵守 公平的游戏规则和经济规律。当前部分公安机关民警，对市场经济条件下权利保 障观念缺乏足够的认同，执法为民思想树立得不牢固，只为一已私欲，行政执法 中仍然存有经常讲的“四难 现象和“吃、拿、卡、要、报 等问题。特别是基 层执法单位和车管、户政等窗口单位，对群众的办证落户等合理要求推诿扯皮的 问题严重，直接或间接地侵犯了群众的合法权益。 在相当数量的警察机关及其工作人员的心中缺乏“公仆意识 ，不能摆正“主 仆 关系，特权思想严重，人权思想淡化在日常的工作中处处以管人者自居，作 风粗暴，态度冷硬横推。在执行警务活动中执法，随意忽略程序，肆意侵犯公民 合法权利的情况屡有发生。执法工作中重打击、轻保护，重管理，轻服务，行政 管理和刑事执法等活动仍以管人和治人者自居，恣意侵犯公民合法权益。绝大多 数警察侵犯公民合法权益的案件，从思想根源上分析，大都可以归结为特权思想 突出，对证人、犯罪嫌疑人、被告人的基本权利缺乏必要的平等对待观念。 第二节警察权力的越位 对于权力而言，法无明文规定，不得为之然而在警察行政执法的过程中， 警察由于自我授权导致的警察权力的越位问题和警察权力不合理行使一直深为 学界和社会所广泛关注这些问题主要有以下三种情况：( 一) 警察职权内容越位 设置，表现为职权名目繁多，顾此失彼。l 、行政审批权过多，承担了过多本来 不应承担的警察权力范围以外的社会职能如办理公共场所的审批以及机动车驾 驶证件的考试签发，以及日常的落户、迁移等户籍手续等，使得公安机关忙于应 付日常事务性工作，很大程度上影响了侦查破案等工作的顺利开展。2 、户证、 交通管理和消防等监督权形同虚设户证、交通管理和消防等系统自成一体，在 日常工作中，公安机关只是负责协调，户证、交通管理和消防工作相对独立。将 户证、交通管理和消防系统职权设置归属于公安机关，一定程度上牵制了其业务。 ( - - ) 警察职权层级设置越位，表现为，职权交叉重叠，多头行政。l 、交通管理 6 权在各地机构设置不尽相同，有的直属由市公安局垂直领导，分县局只发挥协调 作用，而有的则由分县局直接领导2 、公安机关的治安管理部门，不但有户政、 特种行业等行政审批权、行政强制措施权、行政处罚权、治安管理权等行政职权， 同时还兼有预防、制止、侦查违法犯罪活动权和刑事强制措施权等刑事职权。比 较突出的例证是关于劳动教养方面。劳动教养委员会作为劳动教养的审批机构形 同虚设。劳动教养委员会应当由公安、司法、民政、劳动部门的负责人组成，负 责劳动教养审批工作。但在执法实践中，劳动教养的审批机构就设在公安机关的 法制部门，审查批准劳动教养案件。这样，劳动教养审批权名义上属于劳动教养 委员会，实际上由公安机关一家牢牢掌握。不难看出，国家宪法将治安权和刑事 案件的侦查权绝大部分赋予了公安机关，尽管公安机关受法院、检察院的监督制 约，但实际监督力度远远不够，同时，由于造成行政与司法的混同，公安机关不 仅充当侦查者、控诉者，而且还充当了裁判者，无形中，给警察权力的缺位行使 提供了滋生腐败的土壤。( 三) 警察权力越位行使，突出表现为警务行为为所不应 当为。如帮助群众买早餐；还有的民警帮助群众撬门开锁等等，媒体的报道曾在 社会上引起广泛争议，学术界也因此展开深度的争论。社会公众对这些问题的关 注是表象的，理论界的思考关注的就不仅仅是警察这些行为存在的社会意义。对 权力而言，法无明文规定，不得为之。那么，上述行为的合法性前提是什么，至 少不是法律的赋权。既然不是法律的赋权，这种对公共权力的浪费我们就有足够 的理由认为是对法律赋权的越位行使。另外，由于公安机关的过多自我授权，如 “有困难找警察一已成社会共识，与此同时也成为影响公安机关公正行政的弊病。 第三节警察权力的错位 警察权力的错位突出表现为警察权力运行过程中的异化和权力的利益寻租。 刑讯逼供、滥用强制措施、等都是这种变异的形态。 ( 一) 刑讯逼供问题屡禁不止 近些年，尽管法律制度的不断完善，对公安机关的执法监督力度也不断加强， 刑讯逼供现象在一定程度上有所减少。但由于我国长期以来“左一的思想的影响 比较严重，而刑事诉讼被认为是统治阶级的专政活动，大多时候，在刑事诉讼中 7 表现为：“宁枉勿纵一、重打击轻保护、重权力轻权利、疑罪从挂等做法，这是刑 讯逼供得以存在的思想基础再加上实践中对刑讯逼供的一些错误认识，如“刑 讯逼供必要论一、。刑讯逼供利大于弊论一等。这些极端错误认识的影响，加之制 度上的失衡或缺位，从而导致刑讯逼供现象在我国至今时有发生。据统计：仅 1 9 9 7 年上半年公安机关发生刑讯逼供致死人命案1 4 起，涉案公安民警2 6 人 有案例为证： 刑讯逼供案例一：陕西韩城居民孙某因将拾到的摩托车交给了市公安局而没 有交给该市金城区派出所，引起该派出所干警不满1 9 9 5 年3 月2 3 日，金城区 派出所两名民警王某和唐某采取将其脚链挂在椅背上，并用棍子狠抽等手段对孙 某进行刑讯逼供，孙某被迫屈打成招。回 刑讯逼供案例二：1 9 9 9 年l o 月2 5 日，茂名信宜市白石镇坳头小学六年级 学生许某，因涉嫌盗窃和销赃摩托车，被信宜市白石派出所民警留置盘问时，遭 到刑讯逼供后，落下许多病根“异常脑电图、窦性心律不齐、外伤性癫痈等一， 不得不停学2 0 0 0 年4 月3 0 日，民警李某因犯刑讯逼供罪被判刑，信宜市公安 局被判决赔偿许某5 6 万元。圆 刑讯逼供不仅侵犯了公民的合法权益，更给公安机关乃至国家造成经济损 失、名誉损失，后果十分严重，影响非常恶劣。其危害是有目共睹的：一是刑讯 逼供伤害了犯罪嫌疑人的人格尊严；二是模糊了有罪者与无罪者的外部差异，增 加了侦查破案的难度；三是刑讯逼供严重地损害了刑事诉讼的程序价值。上述危 害表明，刑讯逼供不仅侵害了受害者的合法权益，更严重的是导致国家权力的违 法行使，损害了法律的权威，降低了公安机关在人民心目中的威信 ( 二) 滥用强制措施问题突出 强制措施是一项非常重要的刑事诉讼制度，一方面，关系到刑事诉讼能否顺 利进行；另一方面，又对刑事诉讼中的人权保障状况有着至关重要的影响。因此， 各国刑事诉讼法无不对强制措施进行周密、详尽的规定。当下在我国警察执法中， 滥用强制措施的行为并不少见，甚至有不少造成了人员伤亡等严重后果的个案。 从执法实践工作来看，滥用强制措施主要表现为滥用收容遣送、违法进行刑事拘 留以及超期羁押等下面列举几个案例： o 刘智峰主编走向司法公正【m 】中国物资出版社，1 9 9 8 3 6 3 3 6 7 o 赖颢宁等广东派出所所长对小学生刑讯逼供【n 】南方都市报，2 0 0 3 - 1 1 - 1 4 0 案例一：震动全国的孙志刚被故意伤害致死事件，就是警察滥用收容遣送措 施的典型案例。2 0 0 3 年3 月1 7 日晚上1 0 时许，孙志刚离开住所，前往附近一 家网吧，由于没有随身携带舅三证一，被广州市黄村街派出所民警带回审查，后 被送至收容待遣站，3 月2 0 日，孙志刚在广州市收容遣送中转站被打死回 案例- - ：陕西民警非法留置民工事件就是民警非法使用留置盘问措施的典型 案例。2 0 0 3 年3 月2 0 日，西安市公安局新城分局长乐中路派出所民警在清查西 安昆仑公司子弟中学建筑工地时，发现3 3 名民工未办理暂住证，便将他们全部 带回派出所进行调查询问。经初步核实情况后，让1 名带有身份证的人离开，在 未做出任何处理意见的情况下，便草率地将3 2 名民工在派出所滞留近2 3 小时。 这批民工大多都是在3 月2 0 日下午才到达西安准备打工的，根本不属于应留置 盘问对象。圆 案例三：云南省昆明市公安局戒毒所民警杜培武被非法刑事拘留案。1 9 9 8 年4 月2 0 日，昆明市公安局通信处民警王晓湘与昆明市路南县原公安局副局长 王俊波被枪杀在一辆微型车上。被害人王晓湘的丈夫、昆明市公安局戒毒所民警 杜培武被昆明市公安局直属分局以涉嫌故意杀人罪刑事拘留，并遭到不准睡觉、 “背铐一、用电警棍电击等多种手段的刑讯逼供，直至杜培武承认“杀人犯罪事 实 ，指认“犯罪现场一，终将酿成冤案。 对照 刑事诉讼法第6 l 条的规定， 杜培武根本不具备刑事拘留的条件，而被昆明市公安局直属分局予以非法拘留。 我们必须意识到，非法拘留往往与刑讯逼供是联系在一起的。 第四节警察权力的缺位 有两句通俗的说法说是公安机关不给好处不办事，给了好处乱办事。这实际 上是对警察权力缺位和越位的两种令人尴尬的形象比喻。警察权力的越位是为不 应当所为，而警察权力的缺位更多的表现为当为而不为，比较典型的如执法不作 为，玩忽职守，失职渎职。警察权力的行使要求权力的配置和运行必须与法律的 授权相吻合，这种授权不仅要求警察有所不为，更要求警察在特定的场合有所为。 。唐建光孙志刚死亡真相【j 1 新闻周刊，2 0 0 3 2 1 。李文燕左坚卫警察执法与人权保障【m 】中国人民公安大学出版社，2 0 0 4 9 7 2 ， 国柏立诚云南昆明公开审理民警杜培武遭刑讯逼供错案i n 滇池晨报，2 0 0 1 - 6 - 2 2 9 警察权力的缺位，尤其是警察权力的当为不为同样是警察为社会公众误读的一个 重要原因警察权力的缺位还突出表现在不积极主动的搜集违法犯罪线索，使违 法犯罪行为人得不到应有的制裁，致使公民的合法权益得不到应有的保障i 不按 法律规定履行职责，不依法进行立案、破案，在侦破案件上搞“不破不立一，甚 至弄虚作假；有的对群众报案推诿应付，有警不接，有难不帮，致使受害入无法 得到及时的救助。曾经引起社会广泛关注的“幼女饿死案 就是一个典型的玩忽 职守失、职渎职案例：李桂芳的尿液毒品检验结果呈阳性，被四川成都等方实行 强制戒毒。在被送往市强制戒毒所途中，李桂芳提出其3 岁的女儿李思怡被反锁 在家中，无人照顾，办案民警玩忽职守，没有采取相应的措旌，导致李桂芳的女 儿饿死在家中，渎职的民警虽被查处，但已造成严重后果以及不良的社会影响却 难以挽回。 1 0 第三章导致警察权力违法行使的原因 我国正处在建立社会主义市场经济体制的时期，社会价值的多元化、利益 格局的多元化以及生活方式的多元化，使警察权力行使执法面临着很多困难和考 验，特别是公安法制基础建设相对比较薄弱，警察权力的设置和运行机制不够完 善和科学，以及警察个体素质方面的差异等，导致警察权力行使过程中侵犯公民 权利的现象时有发生。警察权力的行使中之所以出现上述种种问题，有历史的和 现实的原因，更有政治的和经济的原因。本章，笔者重点分析了导致警察权力违 法行使4 种原因。 第一节立法不够完善 受长期计划经济体制的影响，我国公安法制基础建设相对比较薄弱，法律规 范的效力层级较低，严重滞后于市场经济的高速发展。而作为警察法律体系的主 体法律一人民警察法虽然已经出台，但是与其配套的法律、法规至今仍 十分不健全。而同样作为警察法律体系组成部分的组织、警察队伍建设、执法监 督的法律及法规比较薄弱。例如，目前从中央到地方各级公安机关，只有一部公 安派出所组织条例，而且由于客观形势的不断发展作为调整公安机构的设置、 职权、法律地位、活动原则的公安组织法规，有很多不适应的地方一些理应高 层次的规范性法规，由于各种原因而以低层次的形式出现；有高层次规范性法规 己经颁布实施，而与之配套的具体实施细则却迟迟不能出台。又如，现行法律、 法规对人民警察的职责规定得比较具体，但对如何履行职责、权限规定得不够细 致，也就是说，操作的程序不详细不具体，在行政执法当中存在无法可依，或者 执法主体难以实施具体的行政作为。 近三十年来，我国法制基础建设经历了由分散立法向集中统一立法的转变， 然而公安部门仍采用分散立法，很大程度上削弱了法制的统一协调性。由于公安 行政执法的广泛性，许多法律和法规都涉及公安行政执法，看上去警察的权力很 多，但具体到执法实践时往往缺乏直接有效、准确和便于执行的法律法规，使执 法本身呈现无序状态。另外，在起草法律法规时，一些被授权的部门不同程度地 受到其他部门或行业利益以及地方政府等影响，不免带有局部利益的色彩。有些 适用范围比较广的行政法规规章甚至是毫无根据地自行设定权力，肆意扩大执法 主体的职权范围，随意设定相对人的义务：甚至有的处罚的条件、标准、范围、 幅度互相冲突和抵触；如治安处罚法和道路交通安全法中规定同样是使 用伪造机动车号牌。 治安处罚法中规定罚款5 0 0 元并处行政拘留十五日以下， 而 中人权保护因素增多，例如无罪推定原则的确立，收容审查的废除，审前羁押期 限的基本明确：行政处罚立法权受到立法上的限制等，但是，我们必须清醒地看 到，传统的剥夺公民人身自由的强制行政性权力和刑事强制措施在实施上并没有 从根本上得到改善，过于广泛的权限使得警察权力的行使过程中极易出现违法行 使的现象。尤其是我国，公安机关是一个拥有众多司法权力与行政权力的部门， 由于被赋予更多司法性质的权力，公安机关不仅充当侦查者、控诉者，而且还充 当了裁判者。由此可见，警察权力的权限的确过于广泛 1 2 第三节执法主体缺乏法治及人权观念 由于受历史形成的以人治为主要特征的专职制度和专制思想的深刻影响，一 些公安民警法治观念淡薄，特权思想严重，片面理解公安机关的专政职能，尤其 是不能正确理解市场经济条件下，法律手段的功能不仅在于它的打击职能，更重 要的是它的保护和服务职能，没有正确树立“尊重和保护人权一的法治思想，存 在着重打击、轻保护思想。甚至有的民警认为，只要能够实现查明犯罪、打击犯 罪的目的，无论采取何种手段都有其的合理性与正当性，而牺牲公民的合法权益 算不得什么。 人权是人的基本权利，不同的社会，人权的内容和含义有所不同。而社会主 义社会应是最有人权保障意识的社会，这是由社会主义的本质决定的。我国的人 权得到法律的确认并以国家强制力予以保障。人权作为一种法定权利，在我国表 现的基本形式是公民权。警察行使权力的活动过程与结果对于人的尊严财产和自 由甚至生命会有影响，这种客观存在的影响力易于转化为对人权的侵害 正是由于一些警察缺少人权观念，种种漠视人权保障的情形才时有发生。我 国台湾学者认为，“警察执法对人民自由权利多具干预性，若一味偏离法治精神， 漠视人权保障，则与违法犯纪者又有何差异。一个国家的警察若无此认知并落实 于实务工作，即使法律赋予警察再多的职权，增扩再多警力，对法的实质目的与 正义之实现非但毫无助益，抑且徒增社会冲突秩序之乱源，并为民众所唾弃。一回 警察侵权的多重危害，在联合国培训警察材料也有具体的分析，比如减弱公众的 信任、造成警察脱离群众、加剧社会的动荡、妨碍法庭诉讼、影响公正判决。现 代民主法治社会中，赋予警察的任务就是要依照现行的法律法规来践行保护人 权，捍卫人民的公共权利和自由，维护社会的公共秩序。行政执法中的人权保障 不应该只是口号，而应在警察执法实践中、在法制制度上得到充分的体现。只有 从思想和意识层面上真正认识到尊重和保护人权的重要性和必要性，提升人权观 念，并形成自己的职业良知和高度责任感，警察才能切实承担起保护人权的职责， 即使遇到法律不尽完善的地方也能本着职业操守做到不侵犯人权。 。孙国华朱景文法理学【m 】北京，中国人民大学出版社，1 9 9 9 1 9 7 1 3 第四节司法审查制度不完善，权力监督力量薄弱 我国刑事诉讼法规定的刑事司法体制，坚持公、检、法机关互相制约，互相 配合的原则。然而行政执法实践中，法院对公安机关的侦查活动是不存在制约的， 由于法院对侦查活动不存在司法审查，侦查活动中除逮捕需由检察机关批准外， 其它强制措施均由公安机关自行掌握。而我国的检察院对于如贪污贿赂等案件， 本身具有侦查权，就存在自侦自捕的问题。再者从刑事诉讼的总体功能配置上， 公安机关与检察机关同属于控诉方，具有诉讼利益的一致性。因此，应建立对拘 留、逮捕等强制措施的司法审查制。另外由于监督体制不够顺畅、监督力量薄弱、 监督措施不到位，特别是缺乏完善的监督保障机制。当前一些人民警察权利违法 行使的现象还不同程度存在，严重地损害了人民警察的整体形象，让人们看到权 力失去监督而导致腐败的恶果。这主要表现在：、 ( 一) 行政职权的监督 当前，尽管行政诉讼法中规定法院对公安机关的具体行政行为进行司法 审查，但笔者认为这远远不够。一是法院受理的行政诉讼只是针对具体行政行为， 即使公安机关败诉也只是作出撤销决定，由于不受理抽象行政行为，而其依据的 相关推广性文件可继续使用。况且多数公民主观认为行政诉讼只是浪费自身的人 力财力和时间，即使遭遇警察权力违法行使的行为，但由于行政诉讼成本过高而 放弃行政诉讼。 ( 二) 侦查权的监督 从目前公安机关执法实践来看，假设警察权力违法行使一方面法院的监督 要检察机关对刑事案件提起公诉后方能实现，即使法院开庭审理后对公安机关违 法行使警察权力获取的证据不予认定，亦或对被告人作出无罪判决，但实际来讲， 警察权力违法行使已经发生，造成的不良社会影响和严重后果难以挽回。另一方 面是检察机关的侦察监督力量薄弱，一是检查机关监督的范畴有限例如：公安 机关有权力决定拘留取保候审，监视居住，搜查人身和场所，扣押，冻结财物等。 而上述行政执法都不属于检察机关的监督范畴。二是检察机关人力资源的局限 性，日常公安机关行政执法过程中，除重大案件外检察机关一般不在公安机关侦 1 4 查过程中主动介入，因而无从监督。 ( 三) 监督制度缺位 目前，我国警察权力的监督体系包括：党内监督、国家权力机关的监督、行 政机关的监督、社会监督、尽管存在诸多部门的监督。但常常存在各部门之间相 互推诿，导致许多工作监督部门无法主动完成。这样，就造成了监督虚设，监督 滞后，监督乏力等现象的存在。 另外，由于体制影响及受人员编制等现状制约，监督机构被派驻到相关单位 部门成为内设机构，正因为纪检监察财务审计等部门实际上是合署办公导致失去 了监督的实际意义。这些部门一方面，要完成监督工作，另一方面本身又承担一 定的行政执法任务，这必然会使监督力度大打折扣。试问既是运动员又是裁判 员一样，这样比赛怎能公平竞争? 警察权力违法行使的背后可以说是监督的缺 失，我国至今还没有专门设立对警察权力监督的机制。现行的监督力量主要来自 外部监督，如检察院、法院和群众，而这种监督显得过于单薄而苍白无力。 第四章警察权力行使的规制 分析警察权力行使中存在的问题及其原因的目的是要寻找解决问题的途 径，警察权力发展的法治之途，首当其冲是自身的制度完善。当前，对警察权力 行使的问题方面，一方面应当注意道德、意识层面上的努力，引导民警树立正确 的执法为民的服务意识，牢固树立民警的法制观念，但从根本上说是应该在制度 层面上努力，加以建设和完善现有的法制制度，即对警察权力的行使进行合理的 规制。十六大报告明确指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的 制度化、规范化和程序化。一。要保护好公民所享有的宪法赋予的权利，就必须适 应新形势要求改革现行警察体制，而改革的核心，则是通过权利、权力和责任的 重新整合配置，建立起互相制衡又互相合作的警察制度体系，以规制警察权力的 正确合法行使。 当前，我国正努力建设法治社会，而法治社会则必须有效地规制警察权力， 实现保障公民合法权利和维护社会公平正义的