（会计学专业论文）政府采购招标代理及其审计监督.pdf

沈阳工业大学硕+ 学位论文 摘要 中华人民共和国政府采购法的颁布实施，使我国政府采购制度步入了法制化的 轨道，政府采购业务将会剧增，这给从事政府采购代理业务的中介机构带来难得的发展 机遇，也对中介机构提出了更高的要求。中介机构要适应形势的需要，强化自身的服务 意识，提高代理业务的服务水平，为规范政府采购行为发挥出特有的作用。同时，中介 机构要建立“品牌”效应，使自身政府采购代理业务得到迅速发展。笔者正是通过对政 府采购招标组织中存在的问题进行分析研究，对政府采购招标代理机构的资质、权利、 义务加以说明和完善，从而使政府采购招标代理机构的工作程序规范化。作为政府采购 招标代理机构重要一环的评标方法的选择，笔者经过验证选用了综合加权平均差价法。 当然，政府采购招标代理机构作为政府采购代理业务的中介机构同样需要一个严格、适 时的审计监督体系。 本文共分为五部分。第一章，绪论。介绍本课题的研究意义、国内外实施现状和本 文的研究思路及方法；第二章，我国政府采购招标代理机构建立的必要性。从社会经济 发展要求、政府采购帝4 度发展和自我完善的要求着手，阐述了在我国建立和完善社会中 介性政府采购招标代理机构的必然性。第三章，当前我国政府采购招标组织存在问题分 析。分析了政府采购招标组织中存在的主要问题：招标失败、价格战和腐败问题。第四 章，我国政府采购招标代理机构的构建与完善。提出了我国政府采购招标代理机构应该 具有的资质，具有的权利和义务以及其工作程序。并创造性的提出了综合平均差价法， 很好的解决了采购工作中存在的价格战问题。第五章，我国政府采购招标代理机构的审 计监督。通过建立政府采购招标代理机构审计监督体系，来解决采购过程中存在的招标 失败问题和腐败问题。最后是结论。 关键词：政府采购，招标代理，审计监督，评标 鲨堕! ：! ! 查堂堡堂堕堡塞 a u d i t i n g a n d b i d d i n ga g e n c yo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t a b s t r a c t t h ea n n o u n c e m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a wo fp rc h a v em a d et h eg o v e m r n e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r ye n t e ri n t ot h ep a t ho f l e g a l s y s t e m ，a n d i n c r e a s e ds c a l e so f t h eg o v e r n m e n t p m c u r e m e n tr a p i d l y ，w h i c hb r o u g h t n o to n l ya g o o do p p o r t u n i t y , b u ta l s o t h eh i 幽d e m a n df o rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n t e r m e d i a r i e s g o v e r n m e n t p m c u r e m e n ti n t e r m e d i a r i e ss h o u l da d a p tt h e m s e l v e st ot h ec h a n g e s ，e n h a n c et h e i r s e r v i c e sa n di m p r o v eo p e r a t i n gl e v e l ss ot h a tt h e yc a nb et h ek e yr o l eo f r u l i n gg o v e m m e m p r o c u r e m e n ts y s t e m a to n et i m e , i ts h o u l db u i l du pag o o dr e p u t a t i o n ，a n dm a k ei t s e l f d e v e l o p g r e a t l y 1 1 1 ea u t h o ra n a l y z e dq u e s t i o n so fb i d d i n go r g a n i z a t i o n so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t e x p l a i n e da n dp e r f e c t e dt h e i rq u a l i f i c a t i o n s , r i g h t sa n do b l i g a t i o n s , a n ds t a n d a r d i z e do p e r a t i n g p r o c e s s e so fb i d d i n ga g e n c yo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h ea u t h o rc h o s et h em e t h o do f i n t e g r a t e dw e i g h t e da v e r a g ep r i c ed i f f e r e n c ei nt h em e t h o do fb i d d i n ge v a l u a t i o n o fc o u r s e ， t h e y a l s on e e d e dt ob ea u d i t e ds t r i c t l ya n d t i m e l y t h e r ea r ef i v ep a r t s p a r to n e ，i n t r o d u c t i o n i ti n t r o d u c e st h en e c e s s i t yo ft h i st h e s i s ，t h e p r e s e n ts i t u a t i o no f h o m ea n da b r o a d ，a n dt h et h o u g h ta n dm e t h o do fd i s c u s s i o n p a r tt w o ， b u i l d i n gu pg p ii n e v i t a b l y i te l a b o r a t e st h ei n e v i t a b i l i t y o ff o u n d a t i o na n dp e r f e c t i o no f g o v e r n m e n tp r c o u r e m e n ti n t e r m e d i a r i e si nt h r e ew a y s ：t h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a le c o n o m y , t h e d e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m sa n dp e r f e c t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m s p a r tt h r e e ，a n a l y z i n gb i d d i n go r g a n i z a t i o no f g o v e m r n e n tp m c u r e m e n t i no u r c o u n t r y i ti n c l u d e st h r e eq u e s t i o n s ：b i d d i n gf a i l u r e ，p r i c ew a ra n dc o r r u p t i o n p a r tf o u r , b u i l d i n gu p g o v e r n m e n tp m c u r e m 锄ti n t e r m e d i a r i e si no u rc o u n t r y i ti n l r o d u c e sq u a l i f i c a t i o n s , r i g h t sa n d o b l i g a t i o n so ft h e m ，a n ds t a n d a r d i z e so p e r a t i n gp r o c e s s e so fb i d d i n ga g e n c yo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t a n d t h ea u t h o ru s e st h em e t h o d o f i n t e g r a t e dw e i g h t e da v e r a g ep r i c ed i f f e r e n c et o d e a lw i t h p r i c ew a r p a r tf i v e ，a u d i t i n go f g p ii no u rc o u n t r y i tf o u n d st h es y s t e mo f a u d i t i n g t os o l v et h eq u e s t i o no f b i d d i n gf a i l u r ea n d c o r r u p t i o n f i n a l l y , i ti st h e c o n c l u s i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t , b i d d i n ga g e n c y , a u d i t i n g ，b i de v a l u a t i o n 。2 独创性说明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得 沈阳工业大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表 示了谢意。 签名：主i l 塑缝日期：递竺。i ，上 关于论文使用授权的说明 本人完全了解沈阳工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公 布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 ( 保密的论文在解密后应遵循此规定) 躲垒蚴聊戤皿嘲一 沈r f 工业大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 政府采购招标代理的提出 1 1 1 招标代理的概念 招标代理机构是指接受招标人委托，代为从事招标组织活动的中介机构。他们 的优势是对招标法、采购法的熟悉，依靠程序派相应的人员、专家进行采购活动。 从广义上说，招标代理是一种咨询活动，相关机构未被赋予任何行政管理职能。是 一个自主经营、自负盈亏、依法取得招标代理资质证书，在资质证书许可的范围内 从事招标代理业务，享有民事权利，承担民事责任的社会性、服务性中介组织f j 】。 在招标投标活动中，招标代理的概念包含有以下三方面的含义： 1 招标代理是一种法律行为。招标代理本身就是法律实施过程 2 1 。代理者应从委托 方的利益出发，在不违反国家法律、法规前提下，从事代理业务，这就要求实施代理行 为的招标代理者不仅要有丰富的经济、技术、法律等专业知识，还要接受委托者及政府 和社会的监督，严格依法办事，而不能一味追求委托者或自身利益的最大化而违反政府 采购法和招标投标规定，损害另一方的利益。 2 招标代理是一种服务行为。作为第三产业，这种服务行为具有三性：一是职能 性，它是用先进的管理，进行专家性的思考，提供科学的分析；二是公正性，尽管在招 标投标中为委托方服务，但它是公正性的服务，除策略上有一定的保密性，应该做到公 开、公平、公正；三是服务性，它是以系统的招标投标及政府采购法规专业知识，为委 托者提供智力服务，并力求使这种服务能使委托方提高工作效率，并创造出较好的经济 效益和社会效益吼 3 招标代理是一种有偿行为。招标代理机构是一个独立的法人组织，同所有的企业 不一样，它要自主经营、自负盈亏、独立核算。按照市场法则，它为企业或单位( 业 主) 提供代理服务，帮助委托方提高办事效率，增加效益，委托者理应支付相应的酬 金。按劳取酬、有偿服务是招标代理得以存在和发展的重要经济条件之一【4 。 1 1 2 招标代理的性质特征 招标代理的性质、职能决定了它在从事招标代理业务中具有中介性、独立性、 沈阳上业大学硕七学位论文 智能性、公正性、权威性等五个方面特性。在招标投标过程中，招标代理机构是采 购单位与投标单位沟通的桥梁，是政府监督管理招标和采购单位的招标行为的纽 带，它充当着采购单位与政府、投标者之间的“红娘”，这种桥梁、纽带作用与 “红娘”角色，就构成了招标代理的中介性【5 】。作为中介方，招标代理机构具有相 对的独立性，在从事j i e 务时，既不能受政府采购招标投标管理部门的左右，也不能 受业主的影响，而应按照有关法律法规精神，在充分考虑委托者意愿的基础一l ，从 客观事实出发，使自己的代理行为产生效果。招标代理是第三产业中咨询信息服务 业的重要组成部分，它是以职能服务和知识转让为标志的高层次服务业，这就要求 招标代理者具有系统的信息、专业化的分析运作、精细快捷的策划设计、准确科学 的决策、周到的服务以及良好的信誉，使招标投标效果得到充分的体现，最终让委 托方满意。招标代理机构的独立性决定了招标投标独立的公正性，并为其公正性提 供了前提和保证。代理者在实施代理行为的过程中，不仅要接受委托人和投标人的 监督，还要接受政府和社会的监督，同时也要受到职业资质考核和职业道德的约 束。因此，招标代理者必须站在公正立场上，不拿原则作交易，不带主观随意性， 不屈从外界压力，也不迁就任何组织和个入的片面要求，最终以中介入的身份公正 无私地开展业务，并对代理结论和客观公正性负责。政府采购招标投标是一项具有 高度组织性、规范性、制度性及专业性的活动，这就要求其代理机构必须按国家有 关规定接受严格的资质审查，确定从业资格，获得证书，并由工商行政管理部门进 行的估测，取得法人资格后，方可在招投标管理机构指导下实施招标代理事宜。为 此，从业人员必须具备扎实的招标投标业务知识及相关知识和良好的职业修养，经 全国统考或经推选考核和合格后才能上岗，这就为招标代理的权威性打下了基础。 这种权威性既依赖与其本身的独立性、公正性和智能性，又依赖于其良好的职业道 德和过硬的专业知识，以及执行政策的准确性和因素分析的全面性等等。由此可 见，招标代理的这五个特性是相互依存、相互影响的有机整体，他们从不同侧面反 映了招标代理的内在本质。无论缺少哪一种特性，这种代理应该说都是不完善、不 规范的。 2 沈阳_ l 业大学硕士学位论文 招标代理机构是重要的政府采购中介机构，招标代理机构接受政府采购机构的委 托，或直接受托于分散采购单位，具体实施招标、投标工作。由于招标代理机构专业性 强，可以充分弥补我国政府采购发展初期，政府采购招标投标专业人员缺乏的不足，其 代理政府采购招投标业务对我国政府采购制度的建立和完善发挥重要的作用。 1 1 3 本文研究意义 我国实行改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，商品经济市场得到空 前的发展，市场竞争激烈，尤其近几年出现了买方市场，为招标采购奠定了良好前景。 在我国政府和公共领域推行采购招标已经具备经济和体制基础，政府采购招标代理机构 也随之而诞生。目前参与政府采购活动的常设采购代理机构主要分为两种，即由人民政 府设置的集中采购代理机构和社会中介| 生采购代理机构。 中华人民共和国招标投标法和中华人民共和国政府采购法的实施，表 明了我国恢复和发展招标制度以来我国招标制度改革进程开始了一个新的发展阶 段。招标投标法的实施改变了招标代理机构分割市场的局面。随着法律的贯彻执 行，招标代理机构将逐渐成为完全的中介组织，成为市场竞争的一员。根据新的法 律，招标依据、招标运作的方式将会改变，在新的市场环境下如何生存，是每一个 招标代理机构亟待解决的问题。 在我国新旧体制过渡时期，我们很自然地想到国外发达的市场经济国家是如何 开展招标采购的。事实上国外发达国家的招标采购，作为一种规范的采购方式也是 随着经济发展、国家宏观调控能力加强、采购量达到相当程度、国家监督职能深 化，经过近1 0 0 年才逐渐完善的。因为国家采购需要公开监督，所以规范的招标采 购制度是从政府采购开始的。例如，1 8 6 1 年美国国会制定法律要求一项采购至少要 有三个投标人，1 8 6 8 年美国国会又确定公开开标和公开授予合同的程序。世界各国 对政府招标采购达成共识是近几十年的事情。近一二十年来，世界各国对于招标采 购促进世界贸易的公平竞争，防止腐败的作用有了进一步的认识。世界银行、联合 国都制定了相关的法规。世界银行于1 9 8 5 年颁布了国际复兴开发银行贷款和国际 开发协会信贷采购指南，联台国贸易法委员会1 9 9 4 年通过了货物、工程和服务 采购示范法。至于对招标采购的实施方式，各国方式不一。不少国家由政府内部 一3 一 沈阳工业大学硕士学位论文 专职采购部门办理，也有采用政府部门委托社会中介部门办理的。那么，对于我国 现阶段来说，采用什么样的采购体制合适呢? 笔者以为，在我们这样一个国有资产 占有相当大的比例，国有企、事业单位占有相当大比重的国家，又没有公开招标规 范采购的传统，幅员辽阔，各地在政治、经济、文化发展很不平衡，专职招标采购 机构又不可能在每一政府和企、事业单位设立的情况下，政府采购招标代理机构在 采购经验、社会效率、透明化程度、示范效应等方面具有优越性，在新旧体制转变 的时期能够继续得到发展，而招标信息服务( 也属于招标代理服务的一个方面) 由 于面向全社会各类招标人和投标人，具有很大的发展潜力，会得到很大发展。接下 来的问题就是，在新的历史时期，招标代理机构如何发展，如何适应国家经济体制 改革的要求，如何利用信息社会所能给予我们的优势发展自己，适应时代的需要。 世界经济全球化、国际市场一体化的今天，尤其是中国已经加入w t o ，中国的市 场已经成为国际市场的一部分，外资企业与民族工业的竞争已成为全社会关注的话题。 在面临国际国内市场激烈竞争的情况下，中国如何利用政府及公共采购，培育新的经济 增长点，开拓国内市场，扩大最终消费，发展支柱产业，促进经济结构升级，发展民族 经济，是当前改革开放需要认真研究的一个重要问题。运用法律规定对民族经济进行保 护是国际上通行做法。因此，我们要通过招标采购制度规范政府及公共采购市场，提高 采购效益，加强审计监督，防止腐败，以给招投标者带来最佳的经济利益。 l 。1 ，4 理论基础 回顾一下代理理论的起源，委托 、代理人理论主要是研究委托人如何设计出一个 刺激结构( 契约) 来诱导代理人为委托人的利益行动【6 】。这个理论兴起于2 0 世纪7 0 年 代。1 9 7 3 年，罗斯( s r o s s ) 在美国经济评论第6 3 卷第二期上发表的代理的 经济理论：委托人问题一文，首次提出委托人代理人问题的概念。委托人代理人 问题最初是保险研究中的一个问题，投保人一承保人的关系就是委托人一代理人的关 系。该理论又发展运用到整个私营部门的闯题，说明私人公司的管理者( 代理人) 和股 东( 委托人) 的目标之间经常出现的偏差。而现在这个理论也是运用于公共部门( 政 府) 特别是责任制的引人注目的理论。现在笔者谈及的政府采购招标代理，也 是委托人一代理人理论在政府采购制度中的一种应用。根据法律规定，在政府采购活动 一4 一 沈阳工业大学硕士学位论文 中享有权利和承担义务的采购代理机构是政府采购的当事人。目前参与政府采购活动的 常设采购代理机构主要分为两种，即由人民政府设置的集中采购代理机构和社会中介性 采购代理机构。由于集中采购代理机构是非营利性质的事业法人，因此也有人将其称为 官方采购代理机构。与之相对的所谓民间采购代理机构就是社会中介性采购代理机构。 这类采购代理机构以营利为目的，广泛地接受各类民事主体的委托从事代理采购活动， 在获得从事政府采购业务的资格认定以后，可以接受采购人的委托从事政府采购的代理 活动。政府采购代理机构活动和服务必将走向市场，这是市场经济发展的规律，也是政 府采购制度发展的必然趋势。在本文中笔者的研究对象主要界定为社会中介性采购代理 机构，从而研究社会中介性政府采购招标代理机构如何运用招标投标制度，来为委托人 做好代理人。 1 2 政府采购招标代理的国内外实施现状 1 2 1 政府采购招标代理的国外实旌现状 招标投标作为竞争性的缔约方式在国外得到广泛适用，但是由于国外从事招标 采购代理一般没有资质限制，因此并没有单独形成招标代理行业 ”。招标代理业务 也只是国外采购咨询业务的一项【8 1 。就国外采购咨询业的发展状况来看，由于世界 经济发展到知识经济时代，服务产业和服务贸易在全球各国国民经济中的比重目趋 提高，包括采购咨询行业在内的知识密集型的咨询产业成为发展最快、最具潜力的 行业之一。 国外从事招标采购咨询的行业作为咨询行业的分支在不断的发展完善中同样显 示了很强的生命力9 1 。它从最初提供规范高效的采购服务，发展成为提供采购咨询 和技术服务的咨询行业。其发展道路也是从企业和政府采购的采购职能中分离出 来，通过各种不同的运作方式满足企业组织和政府采购的各种需求。招标制度作为 其重要运作方式自产生至今已有2 0 0 年的历史，其立法发展历程如下： 英国在十八世纪就制定了有关政府部门公用品招标采购法律。澳大利亚1 9 0 1 年 就在有关法律中对政府采购做出原则性规定，并以此为依据制定联邦政府采购导 则等法规。奥地利在1 9 8 9 年制定了一个供内部适用的公共采购规则，到1 9 9 4 年 正式依法律形式公开实施。美国在3 0 年代初就制定购买美国产品法，并先后制 5 沈【； _ | 上业人学硕士学位论文 定和颁布了联邦财产与行政服务法、联邦采购政策办公室宪法、合同争 议法以及与招标采购有关的小企业法。并为实旋这些法律制定了一系列实施 细则【1 们。 国际组织也相继制定颁布了招标采购法律。世界银行为规范借款国的招标采购 行为，1 9 8 1 年颁布了世界银行借款人和世界银行作为执行机构聘请咨询专家指 南；1 9 8 5 年颁布了以强化对招标采购的严密监管而著称的国际复兴开发银行贷 款和国际开发协会信贷采购指南。欧盟在成立欧洲经济共同体条约的指导 下，相继制定了有关政府采购、工程、服务和公用事业的方面的招标规则。联合国 贸易法委员会为促进国际贸易法律的规范化和统一化，于1 9 9 4 年颁布了货物、工 程和服务采购示范法，以指导各国特别是发展中国家的招标采购立法。 从总体上看，具有以下几个特点： 1 贯穿竞争、平等、公开、开放的宗旨。( 1 ) 在价格、质量、及时提供产品或 服务等方面最大限度地满足招标采购人的要求，坚持使报价最低或条件最优惠的投 标人中标的原则；( 2 ) 促进和鼓励国内所有的供应商和承包商参与投标，并在一定 限度内促进和鼓励国外的供应商和承包商参与投招标，以体现充分竞争； ( 3 ) 坚持 给予所有投标的供应商和承包商以公平和平等的待遇原则； ( 4 ) 保证招标采购过程 中的所有参与人在其权利受到侵犯时能及时获得有效的法律救济手段。 2 ，对公共采购实旌强制招标。普遍规定，凡是政府部门、国有企业以及某些对 公共利益影响重大的私人企业进行的采购项目达到规定金额达到1 3 7 5 3 7 欧洲货币单 位的必须实行招标【l i i 。 3 自由选择招标方式，但对谈判招标方式( 议标) 进行严格限制。法律对招标 方式不作硬性规定，招标人可以根据实际情况选择招标方式，也就是说既可选择竞 争性招标，也可以选择优先竞争招标方式，还可以采用谈判招标方式( 议标) ，但 都对谈判招标方式进行了严格限制。 4 对本国产品和企业进行保护。即在招标采购中能否给予国内投标人一定的优 惠以达到保护本国产品和企业的目的。如美国法律规定：1 0 万美元以上的招标采 购，必须购买相当比例的美国产品【1 2 1 。 一6 沈阳工业人学硕十学位论文 5 逐步寻求国际或区域范围内的招标采购法律规范的统一化”】。欧盟的存在不 仅促进了成员国经济的一体化，而且也促进了成员国招标采购法律的一体化。各成 员国的招标采购法律基本上是欧盟规则的具体实施，在大的原则规定方面己经没有 差别。美国和欧盟参加世贸组织政府采购协议后，根据协议的规定对自己 已有的招标法律、规则进行修订，因而原有的“差距”己越来越小，大大促进了美 国和欧盟间招标采购法律的统一。 从招标制度2 0 0 年的发展历史看，目前世界范围内招标采购立法及其实践也出 现了一些新的发展趋势：一是在法律规定上做若干修改，着眼点要使招标采购当事 人的利益在世界自由贸易中得到保障，但程序规定不定做大的改动；二是突出强 调公共采购要更多的选择商业市场上已有的商品；三是注重通过国际电子网络电子 网络系统进行招标采购，这样可以大大节省编写招标、投标文件和传递这些文件的 时间，进一步提高招标效率，称为“无纸办公目标”；四是开始改变单纯从过去的 老客户中选定投标人的做法，注重从新的客户中选定投标人，因此有必要重新拟定 “合格供应商和承包商永久名单”；五是要在法律程序上更加重视协商、仲裁和调 解手段在解决纠纷中的重要性，切实减轻对薄公堂造成的诉讼。六是政府采购招标 代理机构在政府采购中所起到的作用逐渐发挥出来，不仅保证了政府采购的公平、 公正、公开，又为政府采购活动提供了多方面的服务，且沟通、协调了政府采购市 场中各主体之间的关系。 1 2 2 我国政府采购招标代理实施现状 我国最早的招标机构主要有：国家经贸委管理的机电设备招标公司( 中心、局) ， 外经贸部管理的国际招标公司，国内贸易局管理的设备成套系统。这些机构都是在特定 的时期，为社会发展的需要，由国家负责组建的。 设备成套系统成立于5 0 年代，当时的任务是为了国家安排的1 5 6 项重点工程提供 成套设备的供应”4 1 。这个系统为这些重点项目的建设做出了重要的贡献，受到党和国 家领导人的肯定。改革开放以后，设备成套工作的外部环境发生了较大的变化，设备成 套系统在设备成套工作中引入了竞争机制，实行了招标投标。多年来，累计招标金额 5 3 亿元。 7 沈阳上业大学硕士学位论文 1 9 8 4 年，经国家批准，中国技术进出口公司国际招标公司( 后改为中技国际招标 公司) 成为我国第一家招标代理机构【1 ”。根据国家的授权，该公司承担世界银行等国外 贷款项目的国际招标业务，主要是为了解决贷款单位缺乏招标经验、不熟悉国外贷款方 有关招标的规定和繁琐的报批程序所带来的一系列问题，利用国际招标公司集中和专业 化操作优势，加快项目实施的速度，保证招标工作的规范化、程序化，提高采购效率。 截止到2 0 0 1 年底，获准开展这项利用外资国际招标业务的招标代理机构已由中技公司 一家，发展到3 3 家。 1 9 8 5 年，经国务院批准，中国机电设备招标代理机构正式成立，负责统一组织、 协调、监管全国机电设备招标工作【m l 。国务院同时要求在北京、天津、上海、广州、武 汉、重庆、西安、沈阳等8 个中心城市组建机电设备招标公司。对符合招标条件的申请 进口设备，由这些招标公司先在国内机构进行招标，不能中标的，授权招标公司办理有 关进口手续。这个时期招标机构受政府的委托，承担了一定的进口管理职能。1 9 9 2 年 以后，这个系统的业务转变为接受政府、金融机构和企业的委托，面向国内外两个市场 进行以国际招标为主的采购，逐步实现了与国际惯例的接轨。截止到1 9 9 8 年6 月，国 家经贸委已赋予3 3 个机构机电设备招标资格。目前已形成了一个机电设备招标系统。 十多年来，这个系统共完成了1 万多个项目的招标，委托招标金额折合人民币1 0 0 0 多 亿元。经过招标，平均节资率1 0 一1 5 ，经济效益和社会效益都十分显著，产生了较 广泛的社会影响。 财政部在2 0 0 1 年2 月9 日发布了关于开展政府采购业务代理机构登记备案工作 的通知，通知提出为了给实施政府采购业务代理机构资格认证制度创造条件。在正式 开展资格认证之前，暂时试行政府采购业务代理机构登记备案制度。在财政部登记备案 的招标机构方可代理中央单位政府采购业务。而部分省市也陆续出台了一些政府采购业 务代理资格管理的暂行办法。这些政府规定和办法基本上都要求申请认定或备案的机构 应具有独立的法人资格，具备有关的招标资质积其他从业条件。从中可以看出，对从事 政府采购业务代理机构的资格要求主要体现在招标资格上。如，辽宁省财政厅委托有关 会计师事务所对申请登记备案的2 0 家招标代理机构进行了综合审核。依据审核结论， 8 沈| j = i ：。 业大学硕士学位论文 确定辽宁建设咨询公司、辽宁省成套招标中心等1 5 家招标代理机构获得政府采购招标 代理资格。 而实际上，采购代理机构除了进行招标采购的代理以夕卜，还具有其他的服务功能。 早期我国的一些招标代理机构大都是由国家负责组建成立，如承担世界银行等国外贷款 项目的国际招标业务的中技国际招标公司、原国家经贸委监管的机电设备招标系统的 些机电设备招标公司等等。这些招标代理机构都是在特定时期出于社会发展的需要而产 生的。随着市场经济环境的优化，招标投标活动己经以多种形式在各个经济领域得到广 泛的发展，提供各行业招标采购代理服务的招标代理机构也得到了相应的发展。掘国库 司统计，截至2 0 0 1 年底地方服务于政府采购业务的招标代理机构达1 5 0 家，接受委托 完成招标采购的金额达1 0 0 多亿元；截至2 0 0 2 年底地方服务于政府采购业务的招标代 理机构达3 3 7 家，拥有工作人员3 6 2 1 人，接受委托完成招标采购的金额达1 7 5 7 亿元 【1 ”。尽管如此，我国在对政府采购招标代理机构的管理方面一直没有一个权威的法规或 条例。这些采购代理机构的法律地位和社会服务取向也同时面临着市场经济条件下的转 变。 总之，我国目前的采购咨询代理业作为极具潜力的服务产业，其发展才刚刚起步， 这些社会中介性的采购代理机构应把握时机，找准自己在市场中的定位，积极寻求新理 念、利用新技术拓展业务。我国政府采购采取的是集中采购和分散采购相结合的模式， 集中采购代理机构组建运行初期可能面临着专业水平不足的情况，因此目前来看中介采 购代理机构在接受政府采购委托业务上具有市场优势。从长远来看，作为社会服务性的 采购咨询业，在做好政府采购代理业务的同时，在企业采购咨询服务领域也应争取更大 的发展空间。 1 - 3 本文研究思路及方法 本文遵循的是提出问题，分析问题，解决问题这样一个思路。首先是本文的研究意 义，理论基础和国内外实施现状；其次是招标组织存在问题的分析：然后是问题的解决 及其创新点；最后是本文的结论。 对我们大多数人来讲政府采购招标代理还是一个新事物的今天，笔者以具有前瞻性 和探索性的思想对政府采购招标代理加以研究。本文的主要目的是通过对政府采购招标 9 一 沈阳t ：业大学硕士学位论文 组织中存在问题的分析，提出应进一步建立和发展社会中介性招标代理机构，并加强对 其的审计监督，以促进其的完善和健康发展。在对政府采购招标组织中存在问题进行分 析中使用了比较的方法，并使用加权平均等统计方法创造性的解决了评标的公正和公平 性的问题，并运用博弈论的分析方法来说明政府采购招标代理机构的规模效应。 一1 0 一 沈阳工业人学硕十学位论文 2 我国政府采购招标代理机构建立的必要性 2 1 政府采购招标代理存在于社会经济中的必然性 政府采购招标投标代理机构的产生是市场经济发展的必然产物，也是政府采购招投 标管理与监督向深层次发展的重要标志【”l 。中华人民共和国政府采购法中的第十六 条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十五条、第五十四条、第五十五条、第七十 一条、第七十六条、第七十八条都提到了采购的代理机构；同时中华人民共和国招标 投标法中的第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第五十条也提到了招标代理 机构，明确了招标代理机构的性质和作用，为招标代理工作的深入开展提供了法律依 据。 2 1 1 招标代理是政府采购市场发展的需要 政府采购近几年在我国得到了长足的发展，政府采购在我国有很强的生命力和很大 的市场，政府采购这个大市场在我国的规模和范围不断扩大，采购规模：1 9 9 8 年3 l 亿 元、1 9 9 9 年1 3 0 亿元、2 0 0 0 年3 2 8 亿元、2 0 0 1 年6 5 3 亿元、2 0 0 2 年1 0 0 9 6 亿元【1 9 1 ； 采购的范围从单纯的货物扩大到工程类和服务类，采购资金量迅速增加，参与的供应商 越来越多，政府采购日益复杂，逐步成为一项庞大的系统工程，形成了巨大的市场效 应。招标投标代理是随着建筑市场的建立产生和发展起来的，是属于市场主体的重要方 面。招标投标代理一开始就具有浓厚的市场气息，本身作为市场的参与者、劳务提供 者，它涉及面广、情况复杂并且专业性、技术陛强。在政府采购过程中，难免有些单位 缺乏招标能力，需要中介组织代理，而且代理机构具有专业性强、技术水平高和经验丰 富的优势，能做到周期短、质量高、纠纷少，并充分体现公正原则。这样不但为用户解 决了困难，保证了招标工作质量，而且有利于培育市场的合格主体，维护了市场秩序。 2 1 2 招标代理是招标投标工作自身的需要 招标投标在社会经济生话实践中，多适用于投资规模较大的建设工程项目和大宗物 资的采购，以及其他一些国际贸易。一般的运作方式是：由建设单位或物资采购部门委 托招标机构，按照相对稳定的程序，代理设定招标方案和进行招标运作。由此可以看 出，在这些招投标活动中，招标代理是招投标工作所必需的，有利于维护招标人的利益 沈刚工业大学硕士学位论文 和保证了招投标工作的质量。在社会经济的发展历程中，经济活动对竞争与效率的强调 f i 益加深，招标投标也逐渐完善成高级的、有组织的、规范化的交易运作行为。在国际 贸易中，目前已有许多领域采用这种方式，并己逐步形成了许多国际惯例。从发展趋势 看，招标投标的领域还在继续拓宽，规范化程度也在进一步提高。招标代理机构的专业 性强和技术水平高的优势都会进一步的显现和发挥，从而为招投标工作提供更可靠的质 量【2 。 21 3 招标代理是企业机制转换和发展第三产业的需要 政府采购招标投标属于第三产业，为第一产业发展提供基本服务。随着市场的需 要，代理机构人员将逐步从原单位分离出来，形成新的社会分工和服务行业，即中介组 织一招标代理机构。这就是使原单位调整人员和转换企业机制，而代理机构的建立又 为人员调整和开辟新的就业门路创造了条件，使政府采购市场和政府采购制度得到充分 的发展。 2 1 4 招标代理是政府采购制度发展的需要 招标代理机构参与市场，给政府采购制度的发展与改革带来了新的增长点与活力， 促进了企业的改革，推动了现代企业制度的建立与改革。其反过来又带动了政府采购制 度的发展与完善，克服了政府采购中的腐败现象，使政府采购成为真正的“阳光采 购”、像“鱼缸里的金鱼”一样的透明口”。为推进政府采购制度的发展与改革创造了条 件，促使企业和政府采购，按市场经济规律办事，提高企业的竞争力和市场的生存能 力，提高政府采购的竞争力、公正性和效率性。 2 1 5 招标代理是加快与国际惯例接轨和促进经济发展的需要 1 9 9 5 年世贸组织( m ) 成立后，其政府采购协议也正式成立生效。我国已于2 0 0 1 年1 1 月2 1 日成为世贸组织( w t o ) 的正式成员，并且我国政府于1 9 9 6 年向亚太经合组 织( a p e c ) 提交的单边行动计划中明确表示，我国最迟于2 0 2 0 年向整个亚太经合组织 成员等开放政府采购市场瞄】。通过招标投标承接任务也是参与国际经济大循环的需要。 要想走出国门，也必须参与国际上的招标投标，国际上代理机构代理招标投标的现象较 为普遍。代理机构可以通过自身的工作、广泛地传播招标投标的规范和程序，学习国际 1 2 沈阳丁业大学硕= b 学位论文 通行的菲迪克( f i d i c ) 做法，与之并轨，为更有效的与国际招标打下坚实的基础，为 促进经济发展做出更大贡献。 2 2 招标代理是政府采购制度发展的要求 政府采购制度在我国虽起步较晚，但是随着经济体制改革的深入和财政运行方式职 能模式的转变，特别是公共财政由理论到实践的构建，政府采购在我国迅速推开，涉及 范围也不断扩大，政府采购市场“蛋糕”不断做大，前景诱人。政府采购的范围包括工 程、货物和服务，政府采购急需一个中介性、独立性、智能性、公正性、权威性的组织 来为其自身的发展提供专业性的服务，从而促进自身的完善和发展。在现阶段，建立政 府采购招标代理机构是政府采购制度自身发展的迫切需要。 2 2 1 政府采购需要低成本、高效率、专业性服务 目前，政府采购制度已是西方市场经济国家普遍推行的惯例，政府花纳税人的钱要 尽可能取得最大的效益，这是世界各国政府采购制度的公共宗旨。在政府采购制度日益 完善的今天，政府采购急切需要低成本、高效率、专业性的服务，来培养政府采购制度 的有形市场。招标代理机构的建立与发展，是政府采购制度有形市场确立的标志，它为 政府采购提供了低成本、高效率、专业性的服务。招标代理机构是凭借自身的知识和技 术为社会服务，他们的服务成本中绝大部分是客户应付的智力服务费用，而且服务面 广、快速，大大节约了社会劳动成本。从事招标代理服务的人有丰富的专业知识，精于 业务，善于管理，能够更熟悉的为采购双方提供服务，成功率高，能产生较高的效益。 2 2 2 政府采购市场主体之间的关系需要沟通、协调 在政府采购市场中，不同的经济成份形成不同的利益主体，这些不同的利益主体包 括供应商、采购单位和政府。随着政府采购制度的健全、发展，市场主体之间的联系也 必将越来越广泛，要想使多种多样、纷繁复杂的市场经济关系形成一个有序、和谐的整 体，必须在各种关系中进行协调。 在各种主体之间进行协调，单靠企业或政府是傲不到的。政府除制定“游戏规则” 和实施宏观调控外，不再直接干预企业的经营活动，企业也不可能发挥这种作用。实际 上，市场主体之间的多种联系都需要依靠社会中介机构【2 3 。招标代理机构通过政府、供 应商、采购单位的协商、对话、谈判、利益协调来进行相互之间的分割与联系，进而取 一1 3 沈阳工业大学硕士学位论文 得各主体之问行为的组合和协调。也就是说，招标代理机构能够在比较和谐的情况下处 理各方的关系，它既是企业的帮手，向政府部门反映企业的愿望和呼声，为企业提供决 策咨询；也是政府的助手，接受政府的指导，按照国家的法律法规行动，发挥着桥梁和 纽带作用。 2 2 3 政府采购要求与国际惯例接轨和促进经济发展 通过招标投标承接任务也是参与国际经济大循环的需要。要想走出国门，也必须参 与国际上的招标投标，国际上代理机构代理招标投标的现象较为普遍。因为这些私人企 业采购经验少，请代理机构则可减少风险。但是在政府采购中情况则可不同。政府部门 常年有大量的采购工作，尽管常设专业采购部门具备采购必需的专门知识和技能，自行 组织招标投标较多。但以下两种情况需要聘请招标代理：首先，采购量、工程项目过于 庞大的；其次，经济、技术复杂，自行组织困难的。一些国际性组织，如世界银行、亚 洲银行等则强制试行代理招标投标。他们保留有强制代理权力。代理机构还可以通过自 身的工作、广泛地传播招标投标的规范和程序，学习国际通行的菲迪克( f i d i c ) 做 法，与之并轨，为更有效的与国际招标打下坚实的基础，为促进经济发展做出更大贡 献。 2 3 招标代理是对政府采购制度的完善 政府采购制度近几年发展迅速、效果显著，全国各地的政府采购制度都在如火如荼 的进行着。招标投标在政府采购制度中起着举足轻重的作用，在国际上，聘请代理招标 投标的现象比较普遍。招标代理作为我国招标组织的未来发展取向，也是对政府采购制 度的补充和完善。 2 3 1 形成和完善政府采购的有形市场 所谓市场是指所有买卖交易关系的总和。党的十一届三中全会以后，开始重视价值 规律的作用，实行有计划的商品经济。党的十四大以后，中央明确指出，建设有中国特 色的社会主义，实行有计划的商品经济。党的十六大胜利召开，中央又进一步明确指 出，在新世纪新阶段的关键时刻，与时俱进，开拓创新，将不断开创中国特色社会主义 事业新局面作为时代的历史性课题，这就为全面推行市场经济、建设有中国特色的社会 主义，必须实行市场经济，全面推行市场经济、建设有中国特色的社会主义指明了方 1 4 沈阳_ = 业人学硕十学位论文 向，从而促进了市场经济的发展。一大批发育成熟甚至大型超级市场完全按机制规律运 作，经济发展出现勃勃生机。但对于政府采购市场来说，总体上发展还是缓慢的。有形 市场的发育还在尝试摸索阶段，远远不能适应市场经济发展的需要。这种发展不平衡现 象的存在，主要是由政府采购的特殊性决定的。在某种意义上说，政府采购的发展对计 划经济体制的依赖性还是比较大的，政府采购还需要国家的强制性执行，同时政府采购 产品往往具有政策性、公共性、庞大性和非赢利性等特殊性，其社会效益并非立竿见 影，需要一定的社会周期。正是上述这些有别与其它产品的特殊性存在，也制约着政府 采购有形市场的形成和发展。此外，一般商品市场中交易只要由买卖双方就可以进行， 丽政府采购的交易只有甲乙双方还是很不够的。正因为如此，中介代理机构作为市场主 体的第三方的出现，为完善培育政府采购有形市场创造了条件。政府采购制度的发展和 完善不能有市无场，从而出现交易主体缺项，形不成相