（行政管理专业论文）我国实现基本公共服务均等化的对策研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 改革开放3 0 年来，随着我国经济的持续发展和人民生活水平的逐渐提高，社会对 基本公共服务的需求呈全面增长趋势。但由于我国经济发展和社会发展不够协调，区域、 城乡发展不平衡，基本公共服务非均等化的态势不断扩大，这已经成为全面建设小康社 会、促进社会协调发展的重要制约因素。在中共十六届六中全会上通过的中共中央关 于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中明确指出，政府将加强基本公共服务 主导功能，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。尽管“基本公共服 务均等化 已成为当前的热点问题，但在国内外理论界有关“基本公共服务均等化”的 系统论述还很少，本文将对我国基本公共服务均等化的实现问题做一些探索性的研究。 本文结合公共需求与私人需求观点、公共财政理论、社会公平与先富、共富理论和 社会主义和谐社会建设理论的相关思想，借鉴发达国家的实践经验，在分析我国实现基 本公共服务均等化的可能性和必然性的基础上，综合运用理论分析法、比较分析法和案 例分析法对我国基本公共服务供给的现状进行了分析，指出由于财政体制不完善、政府 职能不清、经济发展不平衡、城乡分割未消失等方面的原因，导致我国基本公共服务供 给存在地区差异、城乡差距、贫富差距和歧视性供给的问题。针对这些问题，提出了我 国实现基本公共服务均等化的措施：转变政府职能、建立政策体系、完善财政制度、改 革户籍制度、扩大社会参与和制定法律法规等。最后，本文选取了辽宁省鞍山市推进实 现基本公共服务均等化的情况作为案例，进行调研和访谈，由此提出了一些有针对性的 建议和对策，以期加快我国实现基本公共服务均等化的步伐。 关键词：基本公共服务；均等化；公共服务型政府 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c ho l lr e a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o ni nc h i n a a b s t r a c t 昕曲t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n di m p r o v i n go fs t a n d a r do fl i v i n gi n3 0 y e a r so fr e f o r m i n ga n do p e n i n gt ot h ew o r l d ，t h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e so fs o c i a ln e e d sh a v e ac o m p r e h e n s i v eg r o w t ht r e n d b e c a u s e o ft h eu n b a l a n c eo ft h ee c o n o m ya n ds o c i e t y d e v e l o p m e n t ，t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nt h ep e o p l e sp u b l i cs e r v i c en e e d sa n dt h e p u b l i cs e r v i c e ss u p p o r t s ot h en o n e q u a l i z a t i o ns i t u a t i o no ft h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e s i s i n c r e a s i n g a c c o r d i n gt o s o m ei m p o r t a n td e c i s i o no nc o n s t r u c t i n g s o c i a l i s th a r m o n i o u s s o c i e t yo ft h ep p cc e n t r a lc o m m i t t e e i nt h es i x t hp l e n a r ys e s s i o no ft h es i x c e n t r a l c o m m i t t e eo ft h ep a r t y t h eg o v e r n m e n tw i l ls t r e n g t h e nt h em a i nf u n c t i o no ft h eb a s i cp u b l i c s e r v i c e s c h i n aw i l lp e r f e c tt h ep u b l i cf i n a n c em a n a g e m e n tm e c h a n i s m sa n dr e a l i z et h e e q u a l i z a t i o no ft h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e sg r a d u a l l y a l t h o u g ht h ee q u a l i z a t i o ni nb a s i cp u b l i c s e r v i c e si sb e c o m i n gt h eh o ti s s u ei nt h et h e o r yc i r c l e t h e r ei sl i t t l es y s t e me l a b o r a t i o na b o u t i t t h ep a p e rw i l ls t a t es o m e t h i n ga b o u te q u a l i z a t i o ni nb a s i cp u b l i cs e r v i c eo fc h i n aa n dd o s o m ee x p l o r a t o r yr e s e a r c h c o m b i n e d 、i t ht h et h o u g h t so ft h ep u b l i ca n dp r i v a t ed e m a n d ，p u b l i cf i n a n c et h e o r y ，t h e t h e o r yo fs o c i a lj u s t i c ea n dc o n l l n o np r o s p e r i t ya n dt h et h e o r yo fs o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y ， t h ep a p e rc o m p r e h e n s i v e l yu s et h em e t h o d so fl i t e r a t u r es u r v e y ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ， q u e s t i o n n a i r es u r v e ya n dc a s ea n a l y s i st or e s e a r c ht h es i t u a t i o no ft h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o ni nc h i n ao nt h eb a s eo fa n a l y z i n go n i t sp o s s i b i l i t ya n di n e v i t a b i l i t y t h ep a p e r p o i n t st h a tt h e r ea r er e g i o n a ld i f f e r e n c e s ，u r b a n r u r a lg a pa n dw e a l t hg a p i nt h es u p p l yo ft h e b a s i cp u b l i cs e r v i c e s i ti st h er e s u l t so ft h ei m p e r f e c t i o nf i n a n c i a ls y s t e m ，t h eu n c l e a r g o v e r n m e n t f u n c t i o n t h eu n b a l a n c e de c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n dt h eu r b a n - r u r a l s e g m e n t a t i o ns y s t e m a i m i n g a tt h e s eq u e s t i o n s ，t h ep a p e rp r o p o s e st h em e a s u r e sf o r r e a l i z i n gt h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e si nc h i n a ：c h a n g i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，e s t a b l i s h i n g p o l i c ys y s t e m ，p e r f e c t i n gf i n a n c i a lc o n s t r u c t i o n ，r e f o r m i n gc e n s u sr e g i s t e rs y s t e m ，e n l a r g i n g t h es o c i a lp a r t i c i p a t i o na n dm a k er e g u l a t i o n f i n a l l y ，i tt a k e sa n s h a hc i t ya sac a s e ，b y m e a n so fi n t e r v i e wa n dq u e s t i o n n a i r e ，t op r o p o s e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s ， t h i sw i l ls p e e du pt h eo fr e a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o n k e yw o r d s ：b a s i cp u b l i cs e r v i c e s ；e q u a l i z a t i o n ；p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同y - 作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定 ，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 导师签名： 塑! 金年月丛日 大连理工大学硕士学位论文 1导论 1 1选题背景和研究意义 1 1 1 问题的提出 随着我国经济的持续快速发展和人民生活水平的逐渐提高，社会对公共产品和公共 服务的需求呈全面快速增长趋势。但由于我国经济发展和社会发展不够协调，区域、城 乡发展不平衡，人民群众的公共服务需求的不断增长与公共产品和公共服务供给的严重 不足之间存在突出矛盾，基本公共服务非均等化态势不断扩大；再加上我国正处于经济 社会的转型时期，利益主体和社会结构正在发生重大变化，社会矛盾和社会问题日益显 现，如一些地区和一些老百姓出现了“看病难”、“上学难”、“行路难 等一系列的 问题，这就需要由政府出面解决这些不公平的问题来实现基本公共服务均等化：在就业、 公共医疗、义务教育、社会保障等方面满足人们的基本需求，以促进社会公平公正、维 护社会和谐安定。另外，我国已具备逐步实现基本公共服务均等化的条件。我国g d p 已 经位居世界第四，外汇储备位列世界第一，财政收入连年快速增长。这些发展成果，为 实现基本公共服务均等化提供了物质条件。与此同时，政府职能转变和财政体制改革已 经到了突出基本公共服务的阶段。适应这个现实需求，中央和各级政府要为全体社会成 员提供基本而有保障的基本公共产品和基本公共服务，实现社会公平公正，以尽快实现 基本公共服务均等化。 中共十六届六中全会上通过的决定中“完善公共财政制度，逐步实现基本公共 服务均等化。”给我们留下了进一步研究和探索基本公共服务均等化的空间。第一，我 国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化；第二，当前我 国的公共服务中，哪些是当前必须实现均等化的；第三，在这些公共服务中，应当选择 哪些作为最基本的公共服务；这些基本公共服务的全国最低标准是什么；中央政府实施 财政转移支付的依据和模式是什么；第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政 府的分工是什么【l 】。加快建立社会主义公共服务体制，逐步实现人人享有均等化的基本 公共服务，是全面贯彻和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要内容。 1 1 2 研究的理论意义和现实意义 从理论角度来分析，实现基本公共服务均等化丰富了当代中国公共管理的内容。从 实践角度来分析，实现基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的现实需要。因此， 基本公共服务均等化的实现研究有其深刻的理论意义和现实意义。 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 ( 1 ) 基本公共服务均等化是当代中国公共治理与社会发展的新课题 中共十六届六中全会上通过的决定中“完善公共财政制度，逐步实现基本公共 服务均等化。”给我们留下了进一步研究此命题的空间。尽管基本公共服务均等化已成 为当前的热点问题，但国内外的理论界对基本公共服务均等化的系统论述较少。基本公 共服务均等化是建立在全社会公民平等的基础之上，而公民权利的实现又是政府合法性 的决定因素之一；为实现基本公共服务均等化，公共政策制定和执行需要公民参与才能 有效的实施；公共财政运用过程需要公民监督以克制无为和低效率，这些都属于公共治 理的范围。未来的公共治理与社会发展必将趋向开放和包容，基本公共服务均等化既是 引领这一趋势的清晰目标，又是衡量这一趋向的直观尺度。通过这个命题，可以使我们 科学把握“基本公共服务均等化的内涵以及努力破除在实现基本公共服务均等化工作 中的观念障碍，因此，它丰富了中国公共管理的内容。 ( 2 ) 研究基本公共服务均等化的实现问题，以期作为一个新视角来实现以人为本 和构建社会主义和谐社会 坚持以人为本，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就 要既满足全体人民的物质生活需要，也满足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要 以及参与政治生活和社会生活的需要，而这些需要都是属于基本公共服务的范畴。所以 也可以在基本公共服务均等化的视角下来研究是否做到“以人为本 ，对基本公共服务 均等化的研究主要是使基本公共服务惠及全民，使人民享有大体相同的基本公共服务， 不分群体、不分区域、不分贫富最终达到公平公正，实现基本公共服务均等化是缓解社 会矛盾的现实需求，其本身就是构建社会主义和谐社会的一个主要内容和内在要求。 ( 3 ) 从国际角度来分析，基本公共服务均等化是当今世界大多数国家社会政策的 发展趋势 现在很多国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策，如加拿大、美国 等等。一些国家之所以比较稳定，甚至在国家神经中枢出现变化的情况下依然能够保持 秩序稳定，与其基本公共服务的均等化密不可分。随着我国经济的迅猛发展，我国逐步 实行这项制度安排，是一个必然趋势。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 国内研究综述 ( 1 ) 关于基本公共服务均等化的内涵 一2 一 大连理工大学硕士学位论文 关于基本公共服务均等化的内涵，大多数学者认为，基本公共服务均等化是我国财 政制度改革的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本、与经济社会发展阶段相 适应、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，在基本的公共 服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。 财政部财政科学研究所所长贾康研究员认为，成熟的基本公共服务状态，表现为不 同区域之间、城乡之间、居民个人之间享有的基本公共服务水平一致。然而，从起始到 成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段。每个阶段的具体重点、目标及表现是不同的。 初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，主要表现为区域内、区域间的公共 服务水平的差距明显缩小( 比如，基本社会保障实现地区统筹并积极缩小各地标准的差 距) ；中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化，主要表现为不仅在区域内， 而且在各区域城乡之间的公共服务水平的接近( 比如把城镇“低保”扩展到各地农村) ； 高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民 个人之间的公共服务基本形成均等状态( 比如，基本社会保障不分区域、城乡、身份而 实现全社会统筹) 吲。 国家发展和改革委员会经济研究所的教授常修泽对基本公共服务均等化的内涵，做 了进一步的分析，他认为，公共服务均等化可以从三个方面来理解：第一，全体公民享 有基本公共服务的机会应该均等。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相 等。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，应尊重社会成员的自由选择权。 他还认为，现阶段我国基本公共服务均等化包括四个方面的内容：在就业服务和基本社 会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公 共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化：在工艺性基础设施和生态环境保护等“公 益基础性服务”方面实现均等化；在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公 共安全性服务 方面实现均等化1 1 1 。 ( 2 ) 关于我国基本公共服务均等化的实施 2 0 0 8 年2 月2 3 - - 2 4 日，中国( 海南) 改革发展研究院、中国国际经济技术交流中 心和u n d p 驻华代表处在海口联合举办了“惠及1 3 亿人的基本公共服务”国际研讨会。 在会上，有专家建议，为了稳步推进基本公共服务均等化，需要就全国性基本公共服务 的范围、种类、标准在技术层面进行研究，组织相关部门讨论，在充分沟通、协调的基 础上，达成全社会的共识；通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、 标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制；明确我国在法定基本公 共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需 求奠定技术基础；要制定全国统一的基本教育、公共卫生和基本医疗的实物标准，包括 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 设施、设备和人员配备；要制定考虑了当地价格和消费指数的，全国统一的社会福利标 准和养老保障标准，在此基础上建立全国性的基本公共服务的技术支持体系；要通过规 划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，地方政府要严格 执行中央政府提出的均等化标准；为了对基本公共服务均等化的效果进行评估，要研究 和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。这也是政府基本公共服务问责制的 技术基础p j 。 ( 3 ) 关于基本公共服务均等化目标实现的步骤 在“惠及1 3 亿人的基本公共服务”国际研讨会上，有专家指出，基本公共服务均 等化是一个长期目标，不可能一步到位、一蹴而就，需要分步实现：第一步( 2 0 0 7 - 2 0 1 0 年) ：建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务均等化的 评价指标和评价标准，以及基本公共服务国家标准和基本公共服务财政支出随着经济总 量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解 决人民群众最现实、最迫切、最急需的公共服务问题，特别要尽快解决农村居民、进城 务工人员及其家属、以及其他弱势群体的基本公共服务问题；改革和完善政府公共领域 投资体制。第二步( 2 0 1l - - - 2 0 2 0 年) ：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财 政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系， 继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。主要任务与目标是：基本建立以东部、中部、 西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。其核心内容为：统一标准、 衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各级政府财政能力进一步得 到加强，并在地方政府之间进一步均等化。第三步( 2 0 2 1 - - - 2 0 3 0 年) ：在实现地方公共 服务责任和财力均衡、基本消除城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限 制的人人可及。在第一步和第二步的基础上，实现各地区财政能力均等化，确保我国基 本公共服务体系最终走向城市和乡村，东部、中部、西部全面可及。不论是在基本公共 服务项目上，还是分区域、分群体，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合 衔接、均等，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流动【3 】。 1 2 2 国外研究综述 ( 1 ) 关于基本公共服务均等化内容的界定 从国际性原则看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是 不一样的。例如，加拿大把教育、医疗卫生和社会服务( 主要是社会福利) 作为联邦政 府基本公共服务均等化的主要项目；印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均 等化的内容；巴西把医疗卫生列为转移支付；哥伦比亚和智利把教育列为转移支付；智 一4 一 大连理工大学硕士学位论文 利实行教育券政策；美国的一些州也采取类似措施，在义务教育、公共卫生和养老保险 等方面尤为突出；而巴西的基本公共服务均等化主要集中在教育和医疗卫生。在联合国 的文件中，基本公共服务包括：清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿 童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育( 学前和小学教育) 和初级医疗定义为基 本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它 们部分地作为基本社会服务。因此，国外学者普遍把教育、医疗卫生、社会服务、基础 设施等公认为基本公共服务。 ( 2 ) 关于基本公共服务的供给原则 从有些国家的实践看，基本公共服务的提供必须遵守公平与效率兼顾的原则。根据 效率目标优先还是公平目标优先的战略，公共服务分为以美国和法国为代表的“最低保 障与兼顾效率型，以英国和北欧国家为代表的“全面公平型 ，以新加坡和智利为代 表的“效率主导型 。但是各个国家根据不同的发展水平会实施不同的战略重点。总体 来看，在公平方面研究较少，效率方面的研究较多。国外学者在研究时发现不同主体在 提供公共服务的竞争效率不同，公共部门具有成本节约优势和较高的效率。而且由于“利 他主义 动机的存在，使得政府能够高效率提供某些公共服务。 ( 3 ) 关于基本公共服务的供给机制 现在很多文明国家都把基本公共服务均等化的供给作为治理国家的重要政策。北欧 在这方面比较突出，外国学者对北欧的基本公共服务进行了系统研究，指出北欧国家在 实施基本公共服务方面有四大“基本面”：即提供民生性、事业性、基础性和主体性服 务。同时，政府在实施基本公共服务过程中也有四种重要机制：国家税收和财政支出 的宏观调节机制；财产关系和经营方面的“公私伙伴关系”机制；社会“金三角 对话协商机制；政府自身的“廉价 机制。 国外对于基本公共服务均等化的研究主要集中在内容、原则和机制方面，尽管各国 对一定阶段的基本公共服务的界定不同，但是总结起来有以下几个方面：公共教育、公 共医疗、社会保障等等。基本公共服务均等化并非某一个国家所特有，而是文明国家的 政策选择和制度安排。只不过，在中国现阶段这种制度安排显得更加迫切罢了。因此， 在中国现阶段，基本公共服务均等化不是一项任意的“主观臆策”，而是一个必然的发 展趋势。 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 1 3 关键词阐释 1 3 1 公共服务 人们所享用的服务可以分为两类，一是公共服务，二是私人服务。私人服务，其消 费是可分的，但公共服务的消费则是不可分的。目前，理论界和政府文件中并未对公共 服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。综合国内外专家学者的论述，归纳总结出以 下几种流行的看法： 一是从政府的性质来理解。在市场经济下，政府要为市场服务，政府的权力来自人 民，为人民服务是政府应有的职责。在这个意义上，政府所干的所有事情都是公共服务。 所谓构建“服务型政府”，即是这层含义上的。这种解释过于宽泛，相当于说，公共服 务= 政府职责，这显然与均等化的政策目标不吻合【4 】。 二是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述，现阶段的政府职能有： 经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分，但其 不是政府的唯一职能。这是以排除法来定义公共服务，即除了经济调控、市场监管和社 会管理之外，政府所干的事情就是公共服务。由于未对公共服务给予一个正面的准确界 定，到底什么是公共服务仍显得十分模糊1 4 j 。 三是从有形与无形角度来定义的。服务是无形的，产品是有形的，因此有人说政府 为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。这种直观 的理解实际上相当流行，在许多文献中把“公共产品”和“公共服务”并列的做法，一 定程度上就证实了这一点1 4 j 。 四是从广义公共产品角度来分析的，认为公共服务和公共产品是同义的不同表达， 没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是两个 基本特征。按照现在对公共产品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公 共产品的范围，这样，公共产品就等同于政府职能。这等于回到第一种定义上了。 五是从直接需求角度来解释，认为满足居民和组织直接需求的，都可称为公共服务， 满足间接需求的就排除在公共服务范围之内。这个定义并未说明公共服务的实质内涵， 因为组织不仅包括政府组织也包括企业等，范围过于宽泛【4 】。 综上，所谓的“公共服务 是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消 费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为【4 】。 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 1 3 2 基本公共服务 按公共产品和公共服务的性质来划分，公共服务可以分为基本公共服务、混合公共 服务和政府管理私人部门所产生的管制性公共服务。所谓基本公共服务，是指一定经济 社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的 公共服务。基本公共服务均等化这一目标在我国提出以来，得到社会各界的积极响应。 但对于我国现阶段的基本公共服务是什么、性质如何界定、范围如何划分等问题，人们 仍存在不同看法。借鉴国际经验，考虑我国国情，界定我国现阶段基本公共服务的内涵 和外延应把握五个原则： 图1 1 公共服务按照性质分类 f i g 1 1 p u b l i cs e r v i c ed i v i d e db yp r o p e r t i e s 现实性原则。即从公共需求出发来界定基本公共服务。对我国而言，看病难、住房 难、上学难等是人民群众最关心、最直接、最现实的问题，也是公众认同的公共服务需 求。 国际性原则。在界定我国现阶段的基本公共服务时，应参考与我国生产力水平相似 的国家或发达国家在与我国生产力发展水平相似阶段的公共服务建设。目前，教育、医 疗卫生、社会服务、基础设施是各国普遍公认的基本公共服务。 法制化原则。很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律条文，与实现公民的基本 权利联系在一起。我国也应进一步完善提供基本公共服务的法律法规。根据我国宪法， 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 与我国公民基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括就业培训和就业服务、养老保 障、医疗保障、社会救济、教育等。 战略性原则。基本公共服务均等化是实现全面协调可持续发展的前提，它的目的是 增进全体人民的福祉。从均等化原则出发界定的基本公共服务，应当是对经济社会发展 和实现人的全面发展至关重要的具有“战略性 的公共产品，比如对适龄儿童的义务教 育、对特定地区贫困人口的补贴和受灾地区的补助等。 发展性原则。应充分考虑基本公共服务的供给对于社会成员发展能力的培养和对于 社会可持续发展的影响。通过对社会成员提供基本公共服务，将有助于推动经济社会可 持续发展。从这一角度出发，当前我国推行基本公共服务均等化的重点应该是缓解基本 公共服务供给的地区差距、城乡差距、收入差距。 根据上述原则，应当把我国现阶段的全国性基本公共服务界定为医疗卫生( 或者叫 公共卫生和基本医疗) 、基本教育( 义务教育) 、社会救济、就业服务和养老保险。 1 3 3 基本公共服务均等化 ( 1 ) 基本公共服务均等化的含义 本文所指的纳入均等化目标的公共服务仅指具有公民基本权利性质的公共服务，任 何人的这一权力不能因客观因素的差别而被剥夺，例如义务教育服务，社会安全服务， 计划生育服务，公共医疗卫生保健服务，交通及其它公共基础设施等。因此，基本公共 服务均等化的含义包括三层意思：一是全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应均 等；二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；三是社会在提供大体相等的 基本公共服务的过程中，必须尊重某些社会成员的自由选择权【5 】。 所谓基本公共服务均等化，是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享 有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需 求。实行基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制 度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构建社会主义和谐社会的内在要求 6 1 。 ( 2 ) 基本公共服务均等化的内容 目前，多数学者认为“基本公共服务均等化”，是指在基本的公共服务领域应该尽 可能地使全国人民享有同样的权利，即政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域 的基本物质需求。本文认为，基本公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益 集团，不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务，具体包括财政投 资成本分担，收益分享等方面内容外，公民享受基本均等化的公共服务被认为是天经地 义的、与生俱来的权利，因此公共服务均等化早已成为发达市场经济国家基本施政纲领。 一8 一 大连理工大学硕士学位论文 我国“十一五”规划中也强调了这个原则，即“根据资源环境承载能力、发展基础和潜 力，按照发挥比较优势，加强薄弱环节，享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主 体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调 发展格局。”依据这个原则，我国实行基本公共服务均等化应包括四个方面的内容：一 是基本民生性服务均等化，这包括就业服务和社会保障；二是公共事业性服务均等化， 这包括义务教育，公共卫生基本医疗、公共文化等；三是公益基础性服务均等化主要包 括公益性基础设施和生态环境保护等；四是公共安全性服务均等化，这包括生产安全、 消费安全、社会安全，国防安全。 ( 3 ) 基本公共服务均等化的原则 为了确保全体公民享受大致均等的基本公共服务，必须明确基本公共服务均等化应 遵循的基本原则。建立基本公共服务均等化原则是根据美国学者罗尔斯基于公平的正义 理论，在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则( 平等自由 原则) 和第二正义原则( 机会均等原则和差别原则) ，根据这两条正义原则可以推断基 本公共服务的三大原则，对应关系见表1 1 。 表1 1 基本公共服务均等化三原则【6 】 t a b 1 1t h r e ep r i n c i p l e so ft h ee q u a l i z a t i o no fp u b l i cf i n a n c es e r v i c e s 一是受益均等原则。根据罗尔斯第一正义原则( 平等自由原则) ，每一成员享受大 致相等的基本公共服务，包括品种和受益程度两个层面，这意味着基本公共服务均等化 最终体现为一种结果公正。该原则保证“底线完全平等 ，即基本公共服务的供给水平 应该平均，所有地区和所有个人都应享受到这一水平以上的公共服务。这里不排除某一 特殊群体( 如老少边穷地区居民、下岗职工、特殊疾病者、吸毒者) 享受更多的基本公共 服务。基本公共服务均等化概念的提出，其初衷正是为了解决受益严重不均、部分居民 明显受到歧视的公共服务供给问题【6 】。因此在三大原则之间，受益均等原则最为重要。 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 二是主体广泛原则。根据罗尔斯第二正义原则( 机会均等原则) ，全体社会成员作 为社会契约的签订方，在接受( 或拒绝) 政府提供的某种服务上具有大致均等的机会。 该原则保证所有社会成员在基本公共服务的分配上具有起点公正，无人被排除在外，即 实现最广泛的主体、社会的最大多数成员能够享受到政府提供的基本公共服务【6 】。 三是优惠合理原则。根据罗尔斯第二正义原则( 差别原则) ，享受额外的照顾和 优惠必须有合理合法的理由和程序，比如对于烈士家属、革命伤残军人、有功人员、劳 动模范等公民可以按照全社会能够接受的标准享受到特殊照顾。这里要明确的是政府必 须公开特殊优惠的合理标准和享受范围，否则对一部分人的优惠又变成对另一部分人的 歧视，同时还要经过有关认可程序得到全社会公认或多数成员认可，以保证程序公正( 即 过程公正) 。程序公正意味着除了合理合法的优惠之外不存在其他形式的豁免、特权和 优惠，特别是既得利益集团不能利用其优势社会地位获得更多的公共服务【6 】。 1 4 研究内容、思路和研究方法 1 4 1 研究内容及思路 本文研究内容包括以下五部分内容 第一部分，导论。本部分首先对研究问题的背景进行了介绍，并指出了研究的理论 意义和现实意义；并对公共服务、基本公共服务、基本公共服务均等化的含义进行了分 析和界定；提出了本文的研究内容、思路和方法，最后说明本文的创新点和局限性。 第二部分，分析我国实现基本公共服务均等化的理论依据和实践经验。本部分通过 阐述公共需求与私人需求观点、公共财政理论、社会公平与先富、共富理论和社会主义 和谐社会建设理论分析并简要评述，并对国外发达国家的基本公共服务均等化的经验进 行总结，并对我国实现基本公共服务均等化的可能性和必然性进行分析，最后得出我国 在实现基本公共服务均等化过程中可借鉴的宝贵经验。 第三部分，从我国基本公共服务均等化的具体实践入手，阐述了我国实现基本公共 服务均等化的背景，并指出了我国实现基本公共服务均等化面临的问题，并对这一问题 出现的原因进行了深入的探讨。 第四部分，针对我国基本公共服务均等化实践中的问题，在借鉴国外经验的基础上， 提出我国实现基本公共服务均等化的对策，认为应该在政府职能、国家政策、财力保障、 社会参与、户籍制度和法律制度等方面进行改革，以加快我国实现基本公共服务均等化 的步伐。 、 大连理工大学硕士学位论文 第五部分，对鞍山市推进实现基本公共服务均等化的情况进行调研，通过该市实现 基本公共服务均等化的概况，分析了其存在的问题及原因，并给出对策建议。 1 4 2 研究方法 本文的研究方法主要有： ( 1 ) 理论分析法 主要运用公共需求与私人需求观点、公共财政理论、社会公平与先富、共富理论和 社会主义和谐社会建设理论等相关理论思想，对我国基本公共服务均等化的实现提出理 论指导和支撑。 ( 2 ) 比较分析法 主要采用国际、国内对基本公共服务供给的经验借鉴的形式展开，本文首先对我国 的基本公共服务的供给情况进行分析总结，然后对照一些发达国家的基本公共服务的供 给的典型做法进行比较分析，总结出适合我国实现基本公共服务均等化的成功经验。 在阐述理论依据的同时，本文还将其进行比较分析阐述：公共需求与私人需求理论、 先富与共同富裕等理论来进行比较分析。 ( 3 ) 案例分析法 本文选取辽宁省鞍山市推进实现基本公共服务均等化的情况进行调研和分析。 1 4 3 创新点与局限性 创新点：第一，结合国内外已有的研究成果和实践经验，从现实国情出发对中国实 现基本公共服务均等化的可能性进行了分析；第二，选取辽宁省鞍山市推进实现基本公 共服务均等化的情况进行调研和分析，并结合案例给出对策建议。 局限性：基本公共服务均等化是一个新的课题，在国内外理论界有关“基本公共服 务均等化 的系统论述较少：又由于资料来源、调查范围与能力有限，因此本文在研究 中，定性分析较多，数据资料相对薄弱；选取的案例只是一个城市代表性弱，因此本文 所做的只是一些探索性的研究，难免存在欠缺。 我国实现基本公共服务均等化的对策研究 2 我国实现基本公共服务均等化的理论基础和现实依据 2 1理论基础 现代经济学从公共与私有的角度对产权进行基本区分，得到两种属性不同的需求与 供给，将这组概念放回到实际经济生活，便找到了政府与市场各自的行动边界。从经济 学角度对公共需求进行界定，这是理解基本公共服务均等化的前提。 2 1 1 公共需求与私人需求观点 经济学中狭义的需求是指经济主体在给定价格下选择购买的一种商品或服务的数 量，广义的需求是经济主体为满足自身生存与发展的需要对某一资源表现出的占有欲 望。最初人们认为需求产生于心理根源，心理学试图从这一角度对需求进行解释，认为 人的需要是多样的，而且可能表现为某种层次性的分布。另外从满足的渠道来对需求加 以分析，则可以得到一种基本的划分：公共需求与私人需求，二者在以下方面明显不同 甚至对立： 其一，公共需求是公共化的，私人需求是私有化的。公共需求的本质属性在于“公 共性，是一种直接的民主决策与治理方式。具有公共属性的需求属于被讨论群体中的 第一个成员，但它不完全属于任何个人，也不能被清晰地划分成若干份，这样便构成一 种典型的集体行动前提，这样的需求注定将成为政治或公共行政的基本问题之一；私人 需求源于个人生理或心理需要，是分散的个体选择问题，人们按照界限清晰的产权归属 前提采取行动，成本与收益可以明确地在单个个体身上得到反映p l 。 其二，公共需求是政治化的，私人需求是市场化的。“公共”最初的涵义与“政治” 同源，而市场作为基础在于私人利益最大化动机，二者有不同的需求形成与表达方式。 公共需求的形成是公民权汇集的反映，出于对保障与实现公民权的渴望，人们要求从社 会中获得充分的公共服务，因而，公共需求往往通过政治的方式以公共渠道得以表达； 私人需求形成的根基在于个体的权利自由，是一个单独的个体在社会体系中满足自己需 要能力的反映，市场有针对性地应对这种需求，提供产品或服务并获得利润。通常，私 人需求在市场体系中通过市场体系得以实现! 刀。 其三，公共需求是均等化的，私人需求是差别化的。公共需求的满足状况从一个侧 面反映了公民权实现的状态，可以说，不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的 基本公共服务水平的差异程度是衡量一个国家政府公共治理的重要指标；私人需求满足 程度是差别化的，从客观上讲，这是市场竞争机制的自然结果，从主观上讲，私人需求 大连理工大学硕士学位论文 的满足程度也应当是差别化的，这是市场机制克制平均主义，激励社会成员劳动积极性 的重要表现【，j 。 2 1 2 公共财政理论 2 0 世纪8 0 年代以来的西方财政学家十分关注重构政府资源配置功能，把焦点放在 政府资源配置效率的分析上。以布坎南为代表的公共选择学派对政府效率进行研究，斯 蒂格利茨和阿特金森从效率与公平两个角度研究公共产品的最优供应问题。当代西方学 者在建构政府财政模型时把效率与公平结合起来，试图寻找两者的最佳均衡。他们认为 效率和公平是一个问题的两个方面，是一个统一的整体。政府资源配置效率主要体现为 公共预算决策效率和执行效率。新凯恩斯主义的代表斯蒂格利茨从一种新的“政府一市 场观”出发，致力于重新、全面认识政府的经济职能，希望在政府干预与市场机制之间 寻找一种不同于以往的平衡与结合点。布坎南揭示了政府失灵的深层原因，指出政府行 为同样要受制度约束。政府干预与市场机制平衡的关键是公共部门和私人部门适度平 衡。 美国著名财政专家理查德马斯格雷夫在其经典著作公共财政理论中把政府的 经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济( 维护充分就业条件下的经济) 、收入分配、 ( 资源) 再配置。财政实现稳定经济的机制和手段主要有：经济稳定的目标集中体现为 社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段，当 总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出和增加税收或两者并举，一旦 出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出和减少税收或两 者同时并举，由此扩大总需求；在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某 种“自动 稳定作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用；通 过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输等公共基础设施的发展； 财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平安定的环境【8 】。 公共财政理论可以简要的概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力 量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以 外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政 府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而 这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选 择。公共财政的要义本不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一逻辑起点， 而在于其预算法治和民主财政的实质内涵。应该说，法治性民主性在我国公共财政理论 中也已得到重