（行政管理专业论文）我国公用事业市场化进程中的政府监管研究.pdf

内容摘要 公用事业是特殊的垄断性产业，具有独特的性质。公用事业建设的是公共工程，生 产的是公共产品，关联的是公共利益，影响的是公共安全，提供的是公共服务，与人民 群众的日常生活息息相关，其建设水平不仅是城市经济发展水平的标尺，更是我党执政 能力的充分体现。长期以来，我国一直把公用事业作为公益性事业柬运作，一直由国家 和城市财政兴办，政府既是政策的制定者、执行者和监督者，又是具体业务的实际经营 者，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，都是在部门内封闭运行，投资主体 单一化的格局一直没有根本改变，至今仍少有民间资本进入，被称之为“计划经济的最 后堡垒”。这种状况直接导致了公用事业的种种弊端。 为有效地解决问题，近年来我国大力推进了公用事业市场化的探索和改革。公用事 业的公用性决定了在推进市场化的进程中，政府的责任不能降低，必须承担起“社会公 共责任人”的责任，政府既要为企业改革创造条件，又要采取有效措施保障公共利益， 监管必须到位。如何有效地平衡公用事业市场化以后企业赢利与市民获益，平衡公用事 业快速发展与提升公用事业“公益”特色的问题，已经成为政府从公用事业生产者角色 退出后的最重要的职能。因此，政府在公用事业市场化进程中的角色转换，以及监管模 式的创新与完善就被提上了日程。 目前，我国学术届对此问题关注的也比较多。从研究角度来看，已有的研究成果多 限于法学或经济学，前者侧重对公用事业的相关立法进行中外比较，后者则倾向于从市 场化角度对我国公用事业政府的监管进行研究；从时间上看，笔者写作期间所见到的几 本专著多成书于2 0 0 2 年之前，事实上，近年来我国公用事业市场化的改革进展迅速， 传统的政府监管模式早已不合时宜，急需创新与完善。 在结构上，本文分为三个部分。第一部分是公用事业市场化及政府监管概述，提出 以市场化为前提理性定位政府监管，是公用事业市场化改革的重要保障。第二部分分析 了我国公用事业的政府监管的现状及存在的弊端，提出政府监管在市场化的改革进程中 不仅不能弱化，反而急需创新和完善。第三部分是本文的重点，通过总结公用事业政府 监管的国际经验，创新地提出构建以坚持市场为导向、以晟大程度地实现公共利益为原 则的政府监管模式。本文以公用事业发展过程中暴露的问题为导向，综合运用经济学、 法学和政治学的相关理论，对我国公用事业政府监管模式及其近几年来发展过程中出现 的一些突出问题进行了创新的研究，以期能对我国公用事业政府监管模式的健全和完善 有所裨益。 关键词： 公用事业；市场化：政府监管 a b s t r a c t a st h es p e c i a lm o n o p o l yi n d u s t r y ，p u b l i cu t i l i t yh a si t su n i q u ec h a r a c t e r i s t i c s p u b l i c u t i l i t i e sc o n s t r u c t i o ni st h ep u b l i cp r o j e c t ，p r o d u c t i o ni st h ep u b l i cp r o d u c t ，t h er e l a t e do n e i s p n b l i ci n t e r e s t s ，t h a tw a si n f l u e n c e di sp u b l i ca n ds a f e ，i tw a sp u b l i cs e r v i c et h a tw a so f f e r e d p u b l i cu t i l i t i e sa r ec l o s e l yl i n k e dw i t ht h ep e o p l e l sd a i l yl i f e ，i ti sn o tm e r e l yt h es c a l eo ft h e d e v e l o p m e n tl e v e lo fu r b a ne c o n o m y t h a ti tb u i l d sc o m p e t e n c e ，i ti st h ea b u n d a n te m b o d i m e n t o ft h ea b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i o no fo u rp a r t ye v e nm o r e f o ral o n gt i m e ，o u rc o o n t r yh a sb e e n r e g a r d i n gp u b l i cu t i l i t i e sa st h ep u b l i cb e n e f i c i a lu n d e r t a k i n g t oo p e r a t ea ut h et i m e b e e ns e t u pb vt h ec o u n t r ya n du r b a nf i n a n c ea l lt h et i m e ，t h eg o v e r n m e n ti s t h ef o r m u l a t i o no ft h e p o l i c y ，e x e c u t o ra n ds u p e r v i s o r , ar e a lo p e r a t o ro ft h ec o n c r e t eb u s i n e s s p u b l i cu t i l i t i e sr a i s e f r o mi n v e s t m e n td e c i s i o n 。f u n d ，f r o mc o n s t r u c t i o nt om a i l a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n ，a l lt h e c l o s e do p e r a t i o ni nt h ed e p a r t m e n t t h ep a t t e r nt h a tt h ei n v e s t m e n ts u b j e c to fp u b l i cu t i l i t i e s s i m p l i f i e sc h a n g e sa ta l l ，s t i l lh a v ef o l kc a p i t a lt h a ti se n t e r e d1 i t t l es of a r ，i sc a l l e di t “t h el a s t f o r to fp l a n n e de c o n o m y ”t h i sk i n do fs t a t eh a sc a u s e da l ls o r t so fd r a w b a c k so fp u b l i c u t i l i t i e sd i r e c t l y i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e me f f e c t i v e l y , o u rc o u n t r yh a sa d v a n c e dt h ee x p l o r a t i o n w i t hm a r k e t b a s e dp u b l i cu t i l i t i e sa n dr e f o r m e di nam o r ec o s t e f f e c o v em a n n e ri nr e c e n t y e a r s p u b l i cu t i l i t i e sh a v ed e t e r m i n e dp u b l i c a l l yt h eg o v e r n m e n t l sr e s p o n s i b i l i t yc a n tb e r e d u c e d ，m u s tb er e s p o n s i b l ef o r s o c i a lp u b l i cp e r s o nl i a b l e a r i s e s i n gw h i l ea d v a n c ep u b l i c u t i l i t i e sm a r k e t - b a s e d l y t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc r e a t ec o n d i t i o n sf o re n t e r p r i s e sr e f o l n l ，a s w e l ia st a k et h ee f f e c t i v em e a s u r et oe n s u r ep u b l i ci n t e r e s t s ，m u s tp u tt os u p e r v i s ei np l a c e h o wt ob a l a n c et h ep r o f i to ft h ee n t e r p r i s ea n dc i t i z e na f t e rp u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t i z a t i o na n d b e n e f i te f f e c t i v e l y , b a l a n c ep u b l i cu t i l i t i e sa n dd e v e l o pa n dp r o m o t et h ec h a r a c t e r i s t i c q u e s t i o no f “p u b l i cs e r v i c e ”o fp u b l i cu t i l i t i e sf a s t h a v ea l r e a d yb e c o m et h em o s ti m p o r t a n t f u n c t i o no ft h eg o v e r u m e n ta f t e ri t sp r o d u c e r sr o l e sw i t h d r a w s ot h er o l eo ft h eg o v e r u m e n t i nt h em a r k e t b a s e dp r o c e s so fp u b l i cu t i l i t i e sc h a n g e s ，a n dt h ei n n o v a t i o na n dp e r f e c t i o no f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nm o d ea r eb r o u g h ti n t os c h e d u l e a tp r e s e n t ，t h ea c a d e m yo n eo fo u rc o u n t r yh a sp a i dc l o s ea t t e n t i o nt ot h i sq u e s t i o n f r o mt h ev i e wp o i n to fs t u d y i n g ，t h ee x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t sa r el i m i t e dt ol a ws c i e n c eo r e c o n o m i c sm o r e ，t h ef o r m e rl a y s p a r t i c u l a re m p h a s i so nc o m p a r i n gc h i n aa n df o r e i g n c o u n t r i e st ot h er e l e v a n tl e g i s l a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e s t h el a t t e ri n c l i n e st oc a r r yo nr e s e a r c ht o t h es u p e r v i s i o no ft h eg o v e r n m e n to fp u b l i cu t i l i t i e so fo u rc o u n t r yf r o mt h em a r k e t b a s e d a n d e ；l o o k i n gf r o ms t u d y i n gt i m e ，s e v e r a lm o n o g r a p h st h a tis a wd u r i n gw r i t i n ga r em o s t l y w r i t t e nb e f o r e2 0 0 2 i nf a c t ，t h er e f 0 1 7 1 1o ft h ep u b l i cu t i l i t i e so fo u rc o u n t r ya r em a r k e t b a s e d i sf a s ti np r o g r e s si nr e c e n ty e a r s ，b e i n ga l r e a d yu n s e a s o n a b l ew h e ns u p e r v i s i n gt h em o d e ， t r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tn e e di n n o v a t i n ga n dp e r f e c t i n gb a d l y o nt h es t r u c t u r e ，t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h es u m m a r yo f p u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t i z a t i o na n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，p r o p o s e st h a ti ti st h ei m p o r t a n t g u a r a n t e eo ft h em a r k e t b a s e dr e f o r mo fp u b l i cu t i l i t i e st or e g a r dm a r k e t i z a t i o na sp r e r e q u i s i t e r e a s o na n do r i e n tt h eg o v e r n m e n tt or e g u l a t e t h es e c o n dp a r tj st h ea n a l y z i n go fc u r r e n t s i t u a t i o no ft h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n a n dt h ed r a w b a c ke x i s t i n g ，p r o p o s e st h a tt h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n c a n tb ew e a k e n e di nt h em a r k e t b a s e d p r o c e s so fr e f o i t n n e e d s i n n o v a t i n ga n dp e r f e c t i n gb a d l vi n s t e a d a st h ep a r ta n dp a r c e lo ft h i st h e s i s ，t h et h i r dp a r t i n n o v a t i v e l yc l a i m st oc r e a t ca ni n t e r n a t i o n a lg o v e r n m e n tp a i t e mw i t ht h ep r i n c j d a l so fb e i n g m a r k e t o r i e n t e da n dm a x i m i z i n gt h ed u b l i ci n t e r e s t s t h et h e s i st a k e se x p o s e dq u e s t i o ni nt h e p u b l i cu t i l i t i e se v o l u t i o na st h ed i r e c t i o n ，b yu s i n gt h er e l e v a n tt h e o r i e so fe c o n o m i c s 。l a w s c i e n c ea n dp o l i t i c a ls c i e n c es y n t h e t i c a l l y t h i s 血e s i ss u p e r v i s e st h er e s e a r c ht h a tt h em o d e h a si n n o v a t e dt ot h eg o v e r n m e n to fp u b l i cu t i l i t i e so fo u rc o u n t r ya n ds o m eo u t s t a n d i n g p r o b l e m sa p p e a r i n gi ne v o l u t i o ni nr e c e n ty e a r s ，t h eo n e st h a te x p e c tt os u p e r v i s et h em o d et o t h eg o v e r n m e n to fp u b l i cu t i l i t i e so fo u rc o u n t r ya r ep e r f e c t e db e n e f i c i a l l y k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t y ：p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 郑重声明 y 7 8 2 8 4 1 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽 窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由 此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ： 年月日 我圜公用事业市场化进程中的政府监管研究 引言 当前我国城市公用事业改革总体上滞后于其它经济领域的改革，在投资建设和运行 管理上存在着许多问题，可称得上是市场经济最后的垄断行业。而市场化正是我国公用 事业的唯一出路所在。随着政治、经济体制改革向纵深推进，我国拉开了公用事业市场 化改革的序幕。但公用事业向市场化的转轨，不单纯是投入方式的变化，即由过去单一 的政府投入变为政府、社会的多元投入，也是一场市场与管制、企业内部环境与外部环 境的博弈。近两年，公用事业市场化步伐进一步加快，方式进一步创新，从各地时间来 看，这项改革对改善企业经营管理水平、减轻地方财政无疑起了积极的作用，改革取得 了初步成效。但是，由于公用事业与其他一般性的竞争行业相比的突出特点是具有公用 性和公益性，所以公用事业市场化过程中也出现了一些较为突出的、具有普遍性的问题， 其中政府监管的问题尤为突出。因此，加快公用事业市场化改革，政府要积极地转变角 色，即从公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、规则的制定者和监督者， 从而更好地履行公用事业的发展规划和监督管理的职能。为有效地推进改革进程，政府 监管模式的创新与完善势在必行。 政府管制理论在西方国家于上个世纪就己兴起，在我国，随着近年来政府管理体制 改革的深入和市场化进程的加深，学术届对垄断性行业政府管制问题的研究成果逐渐增 多，政府管制问题正在成为个理论研究和政府政策制定的热点。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日建 设部颁发关于加快市政公用行业市场化进程的意见，标志着我国公用事业政府监管 建设进入了一个新的阶段。 建立规范的政府监管模式是我国公用事业市场化改革的重要内容，也是我国市场经 济发展、适应经济全球化，以及提高政府宏观调控能力与执政能力的需要。由于公用事 业政府监管的研究在我国发展的时问还不长，在全国各地的发展状况不均衡，相关法律 体系还不健全，实践中存在着对政府监管的必要性认识不足、监管体系不完善及操作程 序不规范等问题。因而，在借鉴国际经验的基础上，对我国公用事业政府监管中的问题 加以总结并提出政策建议，是一项非常具有现实意义的课题。 我田公用事业市场化进程中的政府监管研究 1 我国公用事业市场化改革及政府监管概述 随着我国市场经济的初步建立与逐步完善，市政公用事业的市场化改革的进程也相 应加快，公用事业的政府监管问题也显得尤为突出。本章通过对公用事业市场化的概述 及国内外研究的综述，提出加强公用事业的政府监管已经成为近年来我国政府面i 临的重 要课题。 1 1 公用事业的概念及特点 1 1 1 公用事业的概念 市政公用事业( p u b l i cu t i l i t y ) 是城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称， 指供水、供电、供气、供热、邮政、电信、污水处理、公共交通和道路桥梁等为公众提 供产品、服务或由公众使甩的业务和行业。公用事业是城市经济和社会发展的载体， 它为广大消费者提供生活必需品，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量， 关系到城市经济和社会的可持续发展。 十一届三中全会以后，我国逐步推进以民营化、市场化为主的公用事业探索和改革。 特别是近几年，公用事业市场化改革的步伐进一步加快，力度进一步加大，方式迸一步 创新。从各地实践来看，此项改革对改善企业经营管理水平、减轻地方财政无疑起了积 极的作用，改革取得了初步成效。但是由于公用事业具有一些特性，因此相对于其它行 业，公用事业市场化改革的进程中出现了一些比较突出的问题，改革速度相对缓慢，迄 今为止仍是我国政府管理体制改革幅度较小的一个领域。 1 1 2 公用事业的特点 公用事业与其他一般性竞争的行业相比，具有以下几个鲜明的特点： 公用性和公益性。公用事业所提供的产品和服务具有公用性的特点，是因其产品和 服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，在使用上具 有非排他性，而不像普通产品的销售都有特定的消费群体。同时，公用事业往往还需承 担一些社会义务，因而被赋予了公益性。 自然垄断性。公用事业作为基础设施产业，需要巨大的投资，其投资要通过较长的时 间才能逐步得到回报，投资的专用性长，沉淀成本很大，因此长期以来，我国的市政公用 事业一宜由政府投资兴建与管理，是具有显著的自然垄断特征的基础设施行业，所提供 的产品具有明显的地域性和不可替代性。 地域性。如自来水、供热等产品和服务的供应只在管网的覆盖范围内进行，而不在 本丈所指的公用事业印市政公用事业，行文中不再特意声明 2 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 全国或国际范围内自由流动，在通常情况下，同一地区一般不可能同时重复建设管网。 生产经营上的规模性。从事公用事业的企业所需投资巨大，动辄上亿、上十亿、上 百亿元，例如建设一公里地铁需要6 7 亿元。其经营规模越大，平均单位成本就越低。 公用事业的回收期也不像常规投资一样，在几年内就能得到回报，这意味着经营公用事 业必须具有较强的经济实力。 价格机制不灵活。市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成 和调整涉及到大多数居民的利益，因此不能简单的随行就市，不完全按供求规律行事，而 是多由政府定价，价格水平受市场调节的幅度较小。 政府和社会舆论干预。由于公用事业涉及到广大城市居民的利益，政府常会对从事 公用事业的企业采取行政手段，干预其生产经营。社会舆论也常通过其传播优势，发挥 其特有作用，从而影响企业的自主经营权。 公用事业是经济社会发展的共同条件和不可或缺的物质基础。公用事业对区域经济 社会发展具有全局性的影响，其状况直接影响区域经济增长和发展绩效。公用事业既能 通过自身的产品为其它产业部门直接提供能源、原材料和辅助材料，如电力、自来水、 煤气等，又能提供间接支撑，如道路、电信等。根据世界银行的估计，一个国家要实现 人均g d p 增长1 ，公用事业总量增长也需要相应增长1 ，其中，供水量需要增长0 3 ， 公路里程需要增长0 8 ，动力需要增长i 5 ，电信需要增长1 7 。公用事业不仅对 经济增长具有直接或间接的支撑作用，而且具有较强的拉动作用。以东北最大的工业城 市沈阳为例，“九五”期间，城市基础设施建设投资对经济增长的拉动作用十分明显， 五年内，每年拉动的g d p 占当年g d p 增加值的比重( 即当年基础设施投资对g d p 增长的 贡献) 依次为7 4 7 、4 8 5 3 、1 5 5 6 、3 7 6 1 和2 9 38 。在每年的g d p 增量中平均 约有2 4 、6 1 是由基础设施投资拉动的。在吸引外商投资方面，资料显示，通过对欧美 最有影响的1 7 3 家电子公司的调查，发现其选择境外投资地点的五个最重要的条件依次 为：劳动力素质( 7 7 ) 、电信及基础设施( 7 6 ) 、接近主要市场条件( 7 0 ) 、总体经济 环境( 7 0 ) 、运输设施( 6 8 ) 。由此可见，公用事业发展状况的良好对吸引外资也起 着至关重要的作用。 1 2 我国公用事业市场化改革的背景 1 2 1 我国公用事业的发展现状 传统上，世界各国的公用事业大都是由政府直接投资、垄断经营的。到了：卜世纪 夏代川等四川基础设施投资现状及对经济发展的影响分析，经济研究，19 97 年第4 期。 马树才、牢华等：“基础设施建设投资拉动经济增长测算研究* ，r 统计研究，2 0 0 1 年第10 期 扬军：基础设施对经济增长作用6 理论薄进母，经济评论，2 0 0 0 年第6 期。 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 八十年代以来，一些国家才开始了公用事业市场化进程。我国自建国起，政府就是公用 事业的承担者，全国的城市公用事业绝大多数都实行政企合一和垄断经营，对公用事业 采取低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。各个城 市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是 制定者和监督者又是其体业务的实际经营者，这导致我国公用事业具有经济性垄断与行 政性垄断的双重特征。这种公共产品与公共服务由政府提供的形式与政府强大的信誉支 持相关联，虽具有定的稳定性，但企业却缺乏活力、效率低下，问题严重：一是大多 数公用企业亏损经营，财政补贴沉重：二是企业缺乏自主权和积极性；三是生产效率低、 服务意识差；四是缺乏稳定、规范的建设资金来源。这些弊端充分证明加快我国公用事 业市场化的改革势在必行。 通过近年来公用事业市场化的实践探索，已有大量成功的例子证明改革的方向萨 确、措施有力，同时也积累了相当的经验。但由于公用事业与其他一般性的竞争行业相 比的突出态度是具有公用性和公益性，所以公用事业市场化过程中也出现了一些较为突 出的、具有普遍性的问题： 首先，政府职能转变不到位，市场化发育程度仍然较低，基本上仍是政府垄断经营。 目前中国公用事业的市场化总量只占到全部公用事业的1 0 左右。”从事公用事业 的企业仍缺乏严格的市场主体地位，没有生产经营的重大决策权。从政府和企业的关系 上考察，它们大多在人、财、物诸多方面缺乏自主权，企业领导人仍然还是由政府主管部 门委派和考评，企业经营亏损依然由政府财政弥补。因此公用事业企业缺乏追求成本最 小化以达到利润最大化的动力，更不存在什么经营风险，远远没有具备作为市场主体所 要求的活力、动力和压力，企业组织形式和所有制形式较为单一，运营机制不适应社会主 义市场经济发展的需要。 其次，投资主体单一，仍缺乏稳定规范的建设资金来源，公用产品仍然紧缺。 同发达国家相比，我国公用事业服务质量总体水平偏低，与人民群众提高生活水平 和生活质量的要求和城市经济社会发展的需要不相适应。长期以来形成的政府作为单一 投资主体的格局尚未从根本上加以改变。尽管有些行业，有些企业在招商引资工作中取 得了一定的成绩，但多元化的投资格局尚未形成，特别是公用事业吸纳多元化投资的机 制还未建立起束，各类社会资本直接投资的企业还不多，直接利用外资的数量和比例部 还较少，资金短缺仍然是影响城市市政公用事业发展的第一难题。长期以束，公用事业 靠政府贷款发展，靠财政补贴维持，经营性亏损和政策性亏损交织在一起，政府财政补贴 天则经井研究所2 0 0 4 年1 月 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 负担日益沉重。尽管近些年来经济的快速发展给各级政府带来可喜的税收增长，但是政 府财政支出的压力也不断攀升，对公用事业的财政补贴相对来讲有所减少，许多企业就 只能通过银行贷款进行必要的投资，而多数企业处于微利甚至亏损经营状态，无力按期 归还贷款，这反过来制约了市政公用企业的贷款融资能力。这些因素造成公用事业投资 能力严重不足，部分市政公用产品仍然短缺，城市市政公用事业发展已经滞后于城市化 发展的需要。直接影响了居民生活质量的提高和城市功能的有效发挥。 第三，价格管理机制尚不完善，公用事业企业的产品和服务价格改革滞后。 公用事业的价格改革有明显突破，市政公用设施开始实行有偿服务和有偿使用，但 价格机制、收费体系尚不完善，投资者的投资收益和利益补偿机制有待完善。近年来，许 多城市在城市公共客运交通经营权有偿出让和转让、排水设施有偿使用、城市大型桥梁 贷款建设收费偿还等方面进行了积极探索，城市市政公用行业的产品、服务和使用权、 经营权等也是商品的观念逐步深入人心，“使用者付费”、“污染者付费”的市场经济意 识初步得以确立，并且被越来越多的人们所接受。但是，由于长期以来，过于强调公用产 品的福利性和公益性，以及出于对社会承受能力的考虑，公用事业产品和服务的价格机 制、收费体系的建立和完善有很大难度。公用事业企业的产品和服务价格改革滞后，缺 乏科学合理的价格制定和调整机制及财政补贴机制，加之原材料、燃料、劳务成本上升 过快和内部经营管理不善等因素，公用事业始终面临亏损的窘境。更为严重的是，目前我 国公用事业的价格形成机制不能刺激效率，未对产业效率形成有效的激励作用。各级政 府物价管理部门对公用事业价格的管制，基本上是以企业上报的成本( 包括费用) 为主要 依据的，但这种成本是在特定地理范围内垄断经营企业的个别成本，而不是由多家企业 的平均成本决定的社会成本。这样，企业的实际成本就成为“社会成本”，以此作为定价 的基础，企业不仅不会有降低成本的压力，丽且还可能虚报成本，结果是成本涨多少价格 也涨多少，甚至可能出现价格有多高成本就涨多快、成本比价格涨得更快的低效率现象。 第四，公用事业改革相关的政策法规不够完善，政府监管不规范。 近年来，我国公用事业在打破垄断，引入竞争方面取得了初步进展，自来水、公交、 出租汽车、燃气和市政施工企业等正逐步走向市场，行业垄断、部门分割的现象有所减 少，公用事业逐步走上区域化发展的格局。但就目前情况看，公用事业在政府管理和市场 运行两个方面都还存在不规范之处。政府对市场准入、投资、资源利用的管理和监管体 系还未形成，没有建立起规范市场行为和防止不正当竞争的保障体系；对于城市市政公 用企业承担的社会职责，没有明确的政策，使他们无法进行平等竞争：供水、管道燃气、 公交等公用事业的价格形成机制没有明确，企业的政策性亏损和经营性亏损界定不清， 5 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 使政府与企业的关系难以理顺：对事业单位转制的养老保险费缴纳、离退休人员待遇、 富余人员的安置、现有资产的清查处置等方面的政策还不明确，以及改为企业后的税收 优惠政策、经费投入不落实，使事业单位改革迟迟难以实施和推进；对公用事业企业实 行政企分开没有具体可操作的措施，企业难以真正建立公司制法人治理结构。公用事业 的法规体系尚未健全，直接影响其市场化改革的进程。 上述种种问题中，尤以政府监管的问题为突出：一是管制主体的设置与职能划分不 合理，责权利不对称；二是管制能力不足，管制过程不够透明，缺乏有效的监管手段以 减少信息不对称带来的管制失效；三是缺乏足够的激励手段吸引专业人才承担公用事业 管制的职能。这些缺陷已经造成很多政府管制实质上的缺位，因此政府在公用事业市场 化进程中的角色转换，以及管制体制的改革就被提上了日程。因为公用事业建设的是公 共工程，生产的是公共产品，关联的是公共利益，影响的是公共安全，提供的是公共服 务，这种公用性质决定了在推进市场化的进程中，政府的责任不能降低，必须承担起“社 会公共责任人”的责任，政府既要为企业改革创造条件，又要采取有效措施保障公共利 益，管制必须到位。如何有效地平衡公用事业市场化以后企业赢利与市民权益，平衡公 用事业快速发展与提升公用事业“公益”特色的问题，已经成为政府从公用事业生产者 角色退出后的最重要的职能。 值得注意的是，我国公用事业的上述问题，与其具有的特征密切相关。作为自然垄 断产业，它具有自然垄断产业的一般特征，由此削弱了公用事业市场竞争机制产生一流 绩效的能力。应当看到，作为提供具有私人性质的产品或服务的产业，公用事业向商业 化运营方向的改制有其必然性： 第一，我国城市化的快速发展使其成为必然。一是因为目前我国有6 6 0 个城市，全 国城市化水平为3 9 1 ，到2 0 2 0 年，全国人口城镇化水平将达到6 0 左右，初步建 立起全国城镇布局合理、结构完善、。区域基础设施配套、生态环境优良、城市繁荣带动 农村繁荣、城市与农村协调发展、大中小城市和小城镇协调发展的新格局。二是城市化 是农村人口向城市集中的过程，也是城市基础设施不断形成、积累、扩展、完善和提高， 以吸引更多的非农产业和农村人口的过程。三是9 0 年代以来，城市市政公用设施建设 进入了历史上最好的发展时期，各项设施的建设无论在总量上，还是在质量上都实现了 重大突破。基本上解决了市政公用设施短缺问题，基本解决喝水难走路难供热难等问题， 但是，发展还不平衡，局部地区还严重短缺。市政公用设旋总量、配套水平还不高，城 h v2午o网民人自活井的l套坶观作 工 理管与 6 殳建市域回奎在喜f序末孥r 一；一5 建市茂 部乏 建 见参目 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 市的公共卫生，环境卫生体系建设不足，公共卫生基础设施严重欠缺。四是我国城市市 政公用设施建设投资水平虽然已有巨大提高，但还没有达到联合国曾建议的发展中国家 城市市政公用设施建设投资比例应占其全部固定资产投资的9 - 1 5 、占g d p 的3 5 的水 平。2 0 0 2 年城市市政投资，是历史上投资比例最多的一年也是最好的一年，达到3 1 0 0 多亿，也仅占全国固定资产投资的7 2 ，占g d p 的3 0 5 。 第二，全面建设小康社会的奋斗目标的确定使其成为必然。在城市建设中如何贯彻 落实全面小康的要求，很重要的一点就是全面提高城市居民的生活质量和水平，加强城 市基础设施建设，加强生态环境建设，提高公用事业的质量。以此提高我们城市居民的 生活质量和水平，十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标不仅包括经济的快速增 长，而且还包括社会事业的全面进步。经济的发展必须和城市资源和环境协调发展。良 好的城市市政公用设旌建设是提高城市居民生活质量、全面建设小康社会的基础。我国 现有的市政公用基础设施5 0 6 陈旧失修，四大管网急需改造。很多城市道路问题非常 严重。同时，市政公用事业的服务质量、服务效率、服务水平急需提高，服务成本有待 降低，这是建设小康社会的必然要求。 第三，我国社会主义市场经济体制已经初步建立的外部环境使其成为必然。目前我 国已经基本建立了市场经济体制，公用事业的发展方向要与完善市场经济体制的要求相 一致。经济体制改革为推进公用事业市场化提供了良好氛围、政策储备和外部条件，各 地政府也积极地推进市政公用行业市场化，为加快公用事业单位改革进行积极探索积累 了一定的经验。 第四，公共事业市场范围的地域性，不同区域服务水平和质量的差异使其成为必然。 受城市规模和传输、分销网络的限制，城市公用事业具有明确的区域范围，较难建立和 覆盖多个城市。因为城市的规模、经济发展水平、城市化程度、政府的财力、居民的消 费水平、公用事业、企业的经营管理能力及资源状况互不相同，不同城市公用事业的供 求状况和服务水平可能会因此存在较大的差别。长期以来，这一特征使人们难以评价不 同地区公用事业运营企业的成本和效率。但近年来发展起来的区域问比较竞争理论认 为，可以借助于政府的管制机制实现不同地区的受管制企业展开竞争，从而促使各地区 的公用事业运营者降低成本、提高效率。 第五，公用事业所提供的产品或服务的私有性质使其必然。与公共物品不同，私人 物品只提供给那些付出适当费用的人，任何人不付出此种费用都不可能享受其提供的产 1 参见建设邵城市建设司司长率东序同志在仝国城市建设与管理工作现场会上的讲话，转自 民网，2 0 0 4 年j 2 月2 日 7 我国公用事业市场化进程中的政府监管研究 品或服务，这就是私人物品消费的可排他性。公用事业提供的产品或服务可以定价，经 济主体按照商业原则和实际需求作出生产或消费的决策和选择，只要预期可以获利，经 济主体就会生产和提供该种产品，因而可以利用市场机制由私人部门来供给。 最后，公用事业所提供产品或服务的必需性和普遍性使其必然。随着市场经济的不 断发展，尤其是工业化、现代化进程的推进，公用事业提供的产品和服务已经成为人们 日常生活乃至维持生存不可缺少的必需品。而且这种必需品在很多情况下，对任何人都 是不可缺少的，公用事业的经营者有广泛而公平地向其经营区域内的所有人提供基本服 务的义务。无论供给成本因用户所在地域不同而存在多大差异都必须按区域内统一的和 任何用户都能支付得起的瓷费标准提供基本服务。 1 2 2 公用事业市场化改革的理论基础 一些工业发达国家的经验已经表明，相当多的公共物品由私人或企业组织来提供， 往往比政府提供更有效。为什么私人可以提供公共物品? 这与公共物品本身特点的变化 有关。西方经济学家认为，公共产品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。公共 物品非竞争性和非排他性的特点会随着社会的发展而不断改变。这表现在以下两个方 面： 其一，某种产品公共性的特质在某种程度是由技术水平决定的，而技术水平随着经 济发展而不断变化。影响公共产品形成的技术包括两个方面：一是排他性技术， 也就 是阻止搭便车行为的技术能力，如果排他性技术成本很高，则可能导致物品或服务的公 共部门垄断；而如果排他性的技术成本较低时，收费就有可能，进而私人提供这类物品 就有了可能。例如，过去由于无法排他或者排他的成本很高，电视台只能由政府来提供。 但随着加密技术的不断提高，电视台可以完全了解消费者的使用情况进而按其收看的多 少来收费，这就出现了由私人经营的电视台。二是公共物品本身的生产技术水平。例如 新的演播技术就使世界上的娱乐变褥更为公共化。从社会发展的角度指出国防并非天生 就是国家的职能，最早的安全都是由个人、家庭或氏族各自维持的。亚当斯密就曾说 过，“只有在战争的技术已逐渐发达成为一种错综复杂的科学。” 其二，公共物品发挥作用的范围以及使用公共物品人数的改变，会导致公共物品非 竞争性特质的改变。公共物品的消费存在着一个拥挤点，在这个拥挤点之前，每一个人 都可以自由地免费地享受公共物品带给自己的收益。但当使用公共物品的人数超过了这 个拥挤点之后，每增加一个使用者，都会对其他人产生影响，如拥挤的道路交通，这时 英) 亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究* ( 下卷) ，郭大力，王亚南译，商务印书馆197 4 年6 月第一版 第10 5 页。 8 我国公用事业市场化进程中的政府监菅研究 公共物品的消费就具有竞争性。 当公共物品的两个特点发生改变后，就具有了定私人物品的性质，而市场可以有 效地提供这类物品，所以政府作为唯一供应者的公共物品提供观就应该改变。据此，我 们引出公共物品的经济发展观。经济发展观认为不能将公共物品的提供者看成是一成 不变的，应该依据公共物品所具有的非竞争性和非排他性的范围和程度以及技术发展水 平，动态地选择公共物品的提供者，政府和私人都可以有效地提供公共物品。所以，基 于公共物品提供的经济发展观，私人企业合理地进入公共物品提供领域，提供原来只有 政府提供的公共物品。 相关的国家职能部门出台了一系列的政策法规以支持公用事业民营化。2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，国家计委发出了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知，提出“鼓 励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的基础设施 和公益事业项目建设。”2 0 0 1 年1 月，国家计委发出“十五”期间加快发展服务业若 干政策措施的意见，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放 宽公用事业等行业的市场准入。2 0 0 2 年3 月4 日，国家计委公布的新的外商投资产业 指导，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放 领域。国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。建设部相继于2 0 0 2 年1 2 月2 7 臼出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见，2 0 0 4 年5 月1 日颁布 了市政公用事业特许经营管理办法，对公用事业改革进一步具体化。十六届三中全 会作出中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，第一次提出允许 非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这种对非公 有资本非禁即入的态度