（行政管理专业论文）农民工返乡创业中的地方政府责任研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得墨盗竖整盘茔或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 期： 龇2 7 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名： 捣逐 导师签名： 中文摘要 农民工返乡创业是中国农村剩余劳动力转移的新路径，也是解决三农问题， 建设新农村的另一种思路，是实现农村产业化、农业现代化、农民富裕化的重要 方法。而现阶段，农民工返乡创业受到自身素质和外部因素制约，为了保证农民 工返乡创业的积极性，提高他们的创业能力和创业成功率，地方政府有必要大力 支持，正确引导农民工返乡创业。 本文以农民工返乡创业中的地方政府责任为研究视角，首先对农民工返乡创 业和地方政府责任进行概念界定并以农业部百县调查为依据，分析现阶段农民工 返乡创业的现状，主要特点有：农民工返乡创业总体势头良好；返乡农民工具有 复杂的创业动机；创业机会多样；创业者以年轻的有较高素质的第一代外出农民 工为主；创业的主要形式为中小型的非农产业和涉农产业为主；创业的地域范围 主要集中在乡镇，以及创业出现了新趋势。本文结合现实、理论和政策依据提出 农民工返乡创业中的地方政府责任依据，按照对比分析得出，目前地方政府在农 民工返乡创业过程中的责任缺失如下：地方政府存在认识不到位、政策支持不够、 引导机制不健全、配套服务体系不完善等。由此提出相关对策，一是切实转变观 念，从战略高度正确认识返乡创业问题；二是立足现状，加大对农民工创业支持 力度，包括拓宽创业融资渠道，加大财税支持政策，拓宽创业经营场所，加强培 育人才等；三是发挥政府优势，加强对创业的引导，如拓宽信息渠道，建立创业 引导机制；四是完善创业服务体系，进一步优化创业环境，如转变工作作风，提 高政府创业服务能力，完善设施建设，优化创业环境等。 关键词：农民工返乡创业地方政府责任 a s t u d y o nt h er e s p o n s i b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n t si nt h em i g r a n t w o r k e r se n t r e p r e n e u r s h i p a b s t r a c t e n t r e p r e n e u r s h i po fr e t u r n e dm i g r a n tw o r k e r si san e ww a yt ot r a n s f e rs u r p l u s r u r a l l a b o rf o r c e ，a n da l li m p o r t a n tw a yt os o l v et h ep r o b l e m so fa g r i c u l t u r e ，r u r a l a r e a s ，a n df a r m e r s ，t oi n d u s t r i a l i z er u r a la r e a s ，t om o d e r n i z ea g r i c u l t u r a li n d u s t r y , a n d t oi n c r e a s ef a r m e r s i n c o m e c u r r e n t l y , h o w e v e r , t h es t a r t i n gb u s i n e s so fr e t u r n e d m i g r a n tw o r k e r si sc o n s t r a i n e db yt h e i ro w nq u a l i t i e sa sw e l la se x t e r n a lf a c t o r s t h e l o c a lg o v e r n m e n t sn e e dt ov i g o r o u s l ys u p p o r ta n dw i s e l yd i r e c tt h ee n t r e p r e n e u r s h i p o fm i g r a n tw o r k s ，t oe n s u r et h e i ri n i t i a t i v e , t oi m p r o v et h e i re n t e r p r i s i n ga b i l i t i e s ，a n d t oi n c r e a s et h e i rs u e c e s si ns t a r t i n gb u s i n e s s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h er e s p o n s i b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n t si n t h e e n t r e p r e n e u r s h i p o f m i g r a n t w o r k e r s f i r s to fa 1 1 t h i s p a p e r d e f i n e st h e e n t r e p r e n e u r s h i po fm i g r a n tw o r k e r sa n dt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h el o c a lg o v e r n m e n t s b a s e do nas u r v e yo fo n eh u n d r e dc o u n t i e s ，c o n d u c t e db yt h ed e p a r t m e n to f a g r i c u l t u r e ，t h i sp a p e ra n a l y z e s t h ec u r r e n ts t a t u so f m i g r a n t w o r k e r s e n t r e p r e n e u r s h i p a n di d e n t i f i e si t sm a i nc h a r a c t e r i s t i c s t h e s ec h a r a c t e r i s t i e si n c l u d e ： t h eo v e r a l lp o s i t i v et r e n do ft h ee n t r e p r e n e u r s h i p t h ec o m p l e xm o t i v a t i o ni nt h e e n t r e p r e n e u r s h i p ，t h em u l t i p l eo p p o r t u n i t i e si ns t a r t i n gb u s i n e s s ，t h em a j o r i t yo ft h e e n t r e p r e n e u r sa st h ef i r s t - b a t c hh i g h c a l i b e rm i g r a n tw o r k e r s ，t h em a j o re n t e r p r i s e s b e i n gm i d d l eo rs m a l l ，n o n - a g r i c u l t u r a lo ra g r i c u l t u r e r e l a t e d ，t h em a i ng e o g r a p h i c a l a r e a sa sr u r a la r e a s ，a n dt h eu p - t o - d a t et r e n do fe n t r e p r e n e u r s h i p b a s e do nt h es o c i a lr e a l i t y , t h e o r i e sa n dg o v e r n m e n tp o l i c i e s ，t h i sp a p e rp r o p o s e s t h eb a s i so fl o c a lg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t yi nm i g r a n tw o r k e r se n t r e p r e n e u r s h i p w i t hac o n t r a s t i v ea n a l y s i s ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h ei n a d e q u a c yi nl o c a lg o v e r n m e n t s r o l e s ：i n c o r r e c t u n d e r s t a n d i n g o fi t sr e s p o n s i b i l i t y , i n a d e q u a t e p o l i c ys u p p o r t ， i m p e r f e c td i r e c t i n gs y s t e m ，a n di m p e r f e c ts u p p o r t i n gs e r v i c e s r e g a r d i n gt h e s e ，t h i s p a p e rp r o p o s e s t h e f o l l o w i n gs o l u t i o n s ：f i r s t l y , t ot h o r o u g h l y c o r r e c tt h e u n d e r s t a n d i n go fg o v e r n m e n t s r o l e 。t o h a v eac o r r e c t r e c o g n i t i o n o ft h e e n t r e p r e n e u r s h i po fr e t u r n e dm i g r a n tw o r k e r s s e c o n d l y , w i t hr e g a r dt ot h ec u r r e n t s t a t u s ，t oi n c r e a s et h es u p p o r tf o rm i g r a n tw o r k e r s ，s u c ha sb r o a d e n i n gc h a n n e l so f i n v e s t m e n t ，e n h a n c i n gs u p p o r t i v et a xp o l i c i e s ，i n c r e a s i n gt h eb u s i n e s sl o c a t i o n s ，a n d e n l a r g i n gh u m a nr e s o u r c e s t h i r d l y , t ot a k ea d v a n t a g eo ft h el o c a lg o v e m m e n t s p r i o r i t yi ns t r e n g t h e n i n gd i r e c t i o n ，w i d e n i n gc h a n n e l so fi n f o r m a t i o n ，a n de s t a b l i s h i n g d i r e c t i n gm e c h a n i s m s f o u r t h l y , t oi m p r o v et h ee n t r e p r e n e u r s h i ps e r v i c e sa n dt h e e n t e r p r i s i n ge n v i r o n m e n t ，s u c ha sc h a n 目n gw o r ks t y l e s ，l m p r o v m gg o v e r n m e n t s e r v i c e s ，e n r i c h i n gt h ef a c i l i t i e sa n do p t i m i z i n gt h ev e n t u r ee n v i r o n m e n t k e y w o rds ：r e t u r n e d m i g r a n tw o r k e r s ；e n t r e p r e n e u r s h i p ；l o c a lg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t y i i 第二章农民工返乡创业的现状分析1 4 一、农民工返乡创业的进程及其背景1 4 二、现阶段农民工返乡创业现状分析1 6 ( 一) 农民工返乡创业总体势头良好1 7 ( 二) 返乡农民工具有复杂的创业动机1 7 ( 三) 创业机会多样1 7 ( 四) 创业者需具备综合素质1 9 ( 五) 创业的主要形式1 9 ( 六) 创业的地域范围2 0 ( 七) 创业新趋势2 0 三、农民工返乡创业的影响2 1 ( 一) 农民工返乡创业的积极影响2 1 ( 二) 农民工返乡创业的消极影响2 2 第三章地方政府在农民工返乡创业中承担责任的依据2 3 一、现实依据2 3 二、理论依据2 4 ( 一) 地方政府责任与地方政府职能2 4 ( 二) 地方政府职能的新发展2 5 三、政策依据2 6 第四章农民工返乡创业中地方政府责任的缺失分析2 8 一、认识不到位2 8 二、政策支持力度不够2 9 ( 一) 缺乏余融政策支持，融资渠道不畅2 9 ( 二) 缺乏减税免税政策，创业税负严重3 0 ( 三) 缺乏灵活的土地政策，创业用地紧张3 0 ( 四) 缺乏实用的培训政策，创业能力不高、人才短缺3 0 三、引导机制不健全3 1 ( 一) 缺乏信息服务机制，市场需求把握较难3 1 i i i ( 二) 缺乏创业引导机制，创业风险较高3 2 四、配套服务体系不完善3 2 ( 一) 缺乏公共服务意识，创业成本增加3 2 ( 二) 缺乏配套设施建设，创业硬件环境差3 2 第五章地方政府应对农民工返乡创业的对策建议3 3 一、切实转变观念，从战略高度正确认识返乡创业问题3 3 二、立足现状，加大对农民工返乡创业政策支持力度3 4 ( 一) 拓宽创业的融资渠道3 4 ( 二) 加大财税支持政策3 5 ( 三) 拓宽创业经营场所3 5 ( 四) 加强人才培育力度j 3 6 三、发挥政府优势，加强对农民工返乡创业的引导作用3 6 ( 一) 拓宽创业信息渠道3 6 ( 二) 建立创业引导机制3 7 四、完善创业服务体系，进一步优化创业环境3 8 ( 一) 转变工作作风，提高政府创业服务能力3 8 ( 二) 完善设施建设，优化农民工创业环境3 9 参考文献4 0 致 射4 3 i v 一、研究背景与意义 ( 一) 研究背景 第一章导论 背景一：外出打工还是返乡创业? 农村剩余劳动力转移问题一直是人们所关注的热点问题。农民工的流动既是 我国改革开放的必然结果，也是我国从农业社会走向工业社会的历史产物。 自上世纪8 0 年代后期以来，我国大批农民从农村流动到城市，他们进城务 工经商，跨地区流动就业，成为了城市发展的重要组成部分。“民工潮 现象的产 生、发展和演变，同渐引起了人们的广泛关注。到9 0 年代中期，正当“民工潮 汹涌澎湃之时，一批“先锋农民 带着先进的技术和资本丌始回乡创业，又掀起 了一股“创业潮”。有的学者指出“民工潮 的发展已经开始带出“创业潮、“开 发潮、“建城潮 ，出现了所谓“一潮带三潮 、“四潮并涌 的新动向。由此引 起了学术界关于农村劳动力流动发展方向的两种讨论，即：农村剩余劳动力到底 向何处转移，农民是继续进城打工还是返乡创业。加快“民工潮 向“创业潮” 的转换，其标志性事件一是一些地方实施的筑巢引凤“回引工程 ；二是中国农 村劳动力资源开发研究会从1 9 9 4 年起举办的“创业之星 经验交流表彰大会。 进入2 1 世纪，农民工返乡创业成为了一种潮流。 0 8 年受美国金融危机的影响，中国国内的实体经济受到了重创。2 0 0 0 多万 因企业破产倒闭的农民工被迫提前返乡，另寻出路。据国家统计局农民工统计监 测调查显示，截至2 0 0 9 年春节前，返乡农民工约为7 0 0 0 万人，约占外出农民工总 量的5 0 ，形成我国改革开放以来规模最大的农民工返乡潮。回 面对如此严峻的经济形势和巨大的就业压力，农民工的出路到底在哪? 回乡 创业还是进城打工，成为了众多农民工两难的选择。 农民工“返乡潮带来了巨大的再就业和社会稳定的压力，也直接考验着各 级地方政府。如何将农民工“返乡潮”转“危 为“机”，寻找农民工返乡后的 新出路也成为了各级地方政府的执政能力特别是农民工输出大省的一道难题。 郏启断：刨、l k 要有新突破，新支持。中国版丰十，2 0 0 4 年5 月，第5 0 4 5 0 6 页。 冯继红：金融危机背景卜农【心i ：就业及外山务i ：意愿分析，农业经济i - u j 题。2 0 1 0 年第 1 l 】，第3 5 贞。 背景二：固始模式的发展 8 0 年代，河南固始县过去曾因农业大县、人口大县、劳务输出大县而成为 了农民工输出地的典型代表。而今固始县通过农民工返乡创业，成为了创业成功 大县，称之为“固始模式”。固始县政府在“整合劳务资源，打造劳务经济大县 的指导方针下，大力推动和扶持农民工返乡创业，并积极出台一系列政策吸引返 乡创业者，如：外出务工者返乡投资和外地客商一样，享受电、地、信贷、税收 等政策优惠，有关部门在户籍管理、社会保险、子女入学等方面为回乡创业者提 供优质服务，政府对贡献突出的返乡创业者给予一定的政治待遇和物质奖励等。 自2 0 0 4 年以来，固始县共吸引2 7 万人返乡创业，创办企业4 5 1 家，吸纳 1 2 万人就业。随着劳务经济的发展，固始县的劳务收入逐年增加，2 0 0 8 年实现 6 6 亿元，是全年全县财政收入的2 0 多倍。在这种形势下，固始县委、县政府开 始启动劳务经济的“三级跳”：吸引外出务工者回乡二次创业，把财富投向加工 制造业，用第二产业的壮大推动第三产业的繁荣，实现固始经济的持续健康发展。 在地方政府的带动下，固始经济的雪球越滚越大。正大集团、上海丌丌集团、 浙江盾安集团、世界何氏宗亲会、美国天潮茶叶集团等知名企业也纷纷投资固始， 进一步提升了固始这个“打工者”城市的品位。真正做到了从输出劳务到吸引劳 务，实现创业带动就业的目标。 固始模式正被许多地方政府效仿，他们积极开展“引风回巢一工程，加大对 农民工返乡创业的政策支持，营造宽松的就业、创业环境吸引农民工返乡创业。 此外，党和政府也高度重视农民工返乡创业问题，从2 0 0 4 年、2 0 0 5 年中央连续 两年下发的两个“一号文件 ，为从根本上解决“三农问题 提供了政策依据， 创造了有利的大环境，2 0 0 9 年中央出台了相关的农民工创业扶持政策，提供各 种惠农措施也让农村的创业环境得以稳定和优化，对农民工返乡创业产生了极大 的吸引力。 据国务院发展研究中心百县农民工回乡创业情况调查的资料推算，回乡创业 农民工约为8 0 0 万人，他t f g , j 造了约3 0 0 0 万个就业机会，平均一个创业者带动 4 个就业岗位。这个调查结果表明，目前农民工回乡创业步伐明显加快，同时这 种创业型就业在扩大就业方面具有倍增效应，可以有力缓解当前农民工就业的压 力。 2 实践证明，农民工返乡创业时机已经到来，引导农民工返乡就业，吸纳剩余 劳动力，以创业带动就业是一条切实可行的出路。 农民工返乡创业成为了转移农村剩余劳动力的新途径。也能切实缓解金融危 机下农民工大批返乡后再就业压力。如今，在农民工返乡创业的大背景下，也反 映了“工业反哺农业、城市支持农村 的经济规律，这对于带动我国新农村发展， 解决新农村建设中人力、物力、财力起到了至关重要的作用，是推进新农村建设 的有效形式。 有学者认为劳动力转移具体可以分为打工期、创业期和回流期三个阶段。而 目前，我国正在进入第三个阶段，即回流期。加快培育新型农民，保障返乡农民的 权利，积极引导返乡农民投入到新农村建设中，实现农民工“回流”、“创业”的 转变，成为了地方政府需要迫切解决的重要课题。因此，研究返乡农民工创业问 题，具有十分重要的意义。 农民工返回的地方主要集中在县、乡、镇，其创立的企业也都是一些依附农 业为主的中小型企业。各级地方政府作为政策的执行者，公共服务最直接的提供 者，在扶持和推动农民工创业中发挥着主导作用。农民工引凤回巢创业工程对于 农业发展、农村建设、农民富裕具有积极意义，因此更加需要地方政府的推动和 支持，为农民工“返乡创业 做好规划引导、资金支撑、资源整合等全方位多层 面的服务。 本文主要以农民工返乡创业中的地方政府责任为研究视角，以农业部百县调 查为依据，分析现阶段农民工返乡创业的现状和特点。并结合现实、理论和政策 提出农民工返乡创业中的政府责任依据，在此基础上分析得出我国农民工返乡创 业中政府责任的具体缺失，从而提出针对性的具体意见，加强地方政府对农民工 返乡创业的扶持力度。 ( 二) 研究意义 理论意义：目前，国内专家和学者对于农民返乡回流的研究主要集中在农民 工返乡创业问题的研究，他们从不同的角度来论证农民工返乡创业，但几乎很少 涉及到地方政府责任这个方面，而且涉及到的政府责任问题，也只是笼统的一般 政府的责任。因此，本文从主要是从地方政府责任角度出发来研究农民工的返乡 创业问题，对于丰富地方政府责任的理论探讨具有一定的意义。 现实意义：1 农民工返乡创业，对于加快新农村建设，妥善安置农村剩余劳 动力，实现农村人力资源的可持续发展，推动农村和农业的现代化具有重要的实 际应用价值。2 从地方政府责任角度出发来研究农民工返乡创业，对于推动地方 政府自身执行力、公共服务能力的提高也具有较强的现实意义。 二、国内外研究现状 ( 一) 国内研究现状 从2 0 世纪9 0 年代开始，农民工出现了返乡创业潮，之后农民工开始回流创 业。2 0 0 8 年受金融危机的影响，大批农民工被迫返乡，进一步加速了农民工回 流进程。国内学者从不同角度集中探讨了农民工流动、回流和返乡创业等问题。 1 农民工流动研究 关于农村富余劳动力的流动问题，国内外学者们基本认为农村剩余劳动力的 转移是经济发展的必然趋势，传统农业要发展就必须依赖于两个方面的流动：一 是剩余劳动力流出农业部门；二是资本、技术等要素流入农业部门。农村要发展， 首先就是要农民从农村走向城市。之后学者们开始就不断从各个方面探讨和研究 了农民工出城务工的积极意义、现实困境、社会问题、权利保障、就业教育等等。 2 农民工返乡研究 而到了2 0 世纪8 0 年代，国内学者开始关注农民工回流问题。特别是在2 0 0 2 年，由白南生等所著的回乡，还是进城? 一中国农村外出劳动力回流问题研究 一书，则把农村劳动力流动问题的研究进一步深化。著名社会学家李强( 2 0 0 4 ) 认为，农民工的外流与回流是一种循环流动，这种流动对农村的影响是巨大的。 学术界对于农民工回流的研究也集中体现在了回流效应中，如黄颖我国农村劳 动力回流的效应与对策分析，许胜飞农民工回流现象的多角度分析，李超海 发挥农村回流农民工作用，促进社会主义新农村建设，都集中对农民工回流 效应进行了分析。 之后，随着农民工的返乡数量的增加，规模的扩大，特别是在会融危机下， 7 0 0 0 多万农民工返乡。这引起了政府与学者的高度重视。学者们对于农民工返 乡的研究主要集中于返乡农民工的影响；返乡农民工出路：返乡农民工的教育培 4 训、社会保障等方面。 ( 1 ) 农民工返乡的影响 农民工返乡，特别是在金融危机下，是危机还是机遇，学者们有着自己的看 法。于建嵘认为农民工返乡带来的社会压力不容忽视。绝大多数学者认为必须要 辩证的看待这种农民工返乡，如李后强辩证看待农民工返乡，农业部第七批 扶贫联络组湘西分组农民工返乡的影响分析及对策，颜爱劳农民工返乡有 压力也有机遇等认为农民工大量返乡，一方面给社会稳定和就业工作增加了更 大的压力，但另一方面，也给本地招商引资、承接产业转移和新农村建设补充了 人力资源储备，带来了新的发展契机。蔡恩泽民工返乡仍大有作为把返乡作 为一种休整，作为第二次创业。王天权还把农民工返乡看作是建设社会主义新农 村的一条重要途径，是治愈新农村建设空一c , f , t 困境的良机。 金融危机下农民工大批返乡，无论是对农民工自身还是对社会都产生了巨大 的影响。特别是给社会带来了再就业、秩序稳定以及地方政府管理的困境。但同 时这也是机遇，不仅有利于克服新农村建设中的空心村困境，同时也利于推动社 会和谐发展，实现农业农村现代化的建设。 ( 2 ) 返乡农民工出路 要克服大批农民工返乡给社会带来的就业压力和基层社会的稳定问题，就必 须解决返乡农民工的出路。学者们基本都认为返乡农民工的就业安置问题，是事 关政府、社会各界以及他们自身的大事。其中政府的责任最大。如刘琳在浅析 四川农民工返乡问题及对策中指出政府要给予返乡创业农民工一定的政策支 持，要在税收优惠、财政补贴、信贷投入、物资支援等多种形式，帮扶返乡农民 工。张丽、徐红勤在当前农民工返乡现象探析中也指出政府在给予农民和城 市居民同样的就业待遇，消除对农民参与城市地区就业的一切歧视性的限制政 策、差异性的工资待遇；尊重农民的自主选择权，根据市场经济的基本原则，为 了保证市场对于各种资源配置的效率，必须保证作为劳动力资源自由流动。同时 积极引导农民工向非农产业转移。 作为返乡农民工出路之一的创业f 越来越受到人们和政府的热捧。如何看待 “创业潮”的不断升温，学者们也有不同的看法。国务院发展研究中心农村经济 研究部韩俊和崔传义基于对百县农民工回乡创j i k 情况调查，认为农民工回乡仓d ：i k 热潮j 下在兴起，而且必须从战略高度看待农民工回乡创业。梁欣在返乡创业一 一农民工的理性选择，中也指出，返乡创业打破了农村劳动力长期向城市和发达 地区单向转移的旧格局，呈现出农村劳动力双向流动与双向就业的新局面。这种 新局面出现的原因并不像当初外出务工时的那么简单，而是多种因素共同作用的 必然结果，是农民工的一种理性选择。学者和专家们也不断重视农民工返乡创业， 如人大代表邓文山认为要政府积极扶持农民工返乡创业。郭志仪、金沙在中西 部地区扶持农民工返乡创业的机制探索中也论述到这对于中西部地区协调城 乡、区域经济发展，解决“三农 问题，落实科学发展观，具有十分重要的战略 价值和现实意义。 但是农民工返乡创业也存在一定的困境。如沈燕在农民工返乡创业问题研 究中提到目前存在困境包括资金缺乏，自身先天不足，势单力薄难“担纲 ， 熟练技术人才难招，经营理念落后和配套产业滞后等。李含琳在中国西部农民 工返乡创业的现状和对策中提到了缺少相关的政策支持环境等。胡明文在0 1 - 出农民工回乡创业现状分析以江西省力年县为例中指出侵权回乡创业者 权益的事情时有发生，缺乏一定的成长环境，政府对创业的优惠政策不足与指导 不够是困境之一。 学者们也提出了许多农民工返乡创业的对策建议。如邓卫初实施引凤还巢 工程推进县域经济发展，孙远太回归与发展：农民工返乡创业的双向建构， 李晓莉关于返乡农民工创业问题的思考等均从政府和农民、社会等多个方面 提出了引导和扶助农民工返乡创业的对策建议。 此外学者们对于返乡农民工的教育培训与社会保障问题也是较为关注的。农 民工培训作为职业培训中不可忽视的一部分，不仅是农民工个人教育的问题，而 且是企业、国家、社会人力资源开发与管理的问题。胡小风、姜惠芬在人力资 源视角下的农民工培训中提到加强对农民工的培训，引导农民工从体力型向技 能型转变，使民工潮从数量型向质量型转变。农民工大批返乡对于政府是压力同 时也是机遇。华越在农民工返乡正是培训机遇提出，返乡农民工要重新找到 工作，首先就是要不断的提高自身的业务水平和技术能力，参加教育培训是必不 可少的。 在社会保障方面，黎慈在余融危机下反思农民工社会保险制度的完善 6 由农民工返乡潮引发的思考中提出建立和完善农民工社会保险体系不仅是维护 农民工生存权与发展权，减少金融危机对我国经济发展冲击的需要，而且是和谐 社会建设的一项重要内容。 综上所述，农民工的流动是城市化进程的必然结果，在很长一段时期旱从农 村走向城市成为了一种时髦，对于促进城市建设作出巨大贡献。9 0 年代之后又 出现了农民工的回流创业。创业潮的出现更是引起了学者们的关注，纷纷从不同 的视角对农民工返乡创业做了许多的研究。本人正是在前人研究的成果上，结合 农业部百县调查，从地方政府角度出发，研究农民工返乡创业问题。 ( 二) 国外研究现状 国外关于农村劳动力的流动研究就更早了，始于1 7 世纪术。经济学家从劳 动者经济行为、劳动力投入与产出、供求平衡等方面论证和分析了发展中国家大 量农村劳动力的隐性和显性剩余。目前国外比较流行的关于城乡人口流动的理 论，主要有刘易斯理论、费景汉一拉尼斯理论、托达罗理论等。 刘易斯理论主要是集中反映了由于人口众多，劳动资源较少，劳动力相对于 资源过剩。以致于把一部分劳动力转出农业，产量不会降低。即伴随着劳动力转 移，二元经济结构将消除。费景汉一拉尼斯理论是对刘易斯理论的补充。刘易斯 理论最大的两个缺陷是没有足够重视农业在促进工业增长中的作用和没有注意 到农业由于生产效率提高而出现的剩余产品应该是农业中的劳动力向工业流动 的先决条件。因此，费景汉一拉尼斯理论把劳动力向工业部门流动过程划分为三 个阶段：一是类似于刘易斯理论；二是工业部门吸收那些边远劳动生产率低于农 业部门平均产量的劳动力；三是完成对二元经济的改造，农业完成了从传统农业 向现代农业的转变。经过改进后的模型更准确的反映了二元经济发展中工农业平 衡增长的重要性以及劳动力转移取决于农业的劳动生产率的提高。托达罗理论是 指在人口迁移过程中，人们对于城乡预期收入差异而非实际收入差异作出的反 应，只有当一个劳动力估计他在城市部门预期的收益高于其在农村的收入时，迁 移才会发生。其突出贡献在于对传统人口流动模型的重大修正。 国外的研究第二个重点主要集中在创业问题上。如创业精神、创业过程、创 业机会、仓3 i k 激励等方面。但是对于农民工返乡创、i k ，国外研究的较少。 7 三、主要研究内容、方法、创新点与不足 ( 一) 研究内容 农民工返乡创业是中国农村剩余劳动力转移的新路径，也是解决三农问题， 建设新农村的另一种思路，是实现农村产业化、农业现代化、农民富裕化的重要 方法。而现阶段，由于农民工返乡创业受到自身素质和外部环境等因素制约，为 了保证农民工返乡创业的积极性，提高他们的创业能力和创业成功率，地方政府 有必要正确引导、加大对农民工返乡创业的支持。 本文以农民工返乡创业中的地方政府责任为研究视角，首先对农民工返乡创 业和地方政府责任进行概念界定。并以农业部百县调查为依据，分析现阶段农民 工返乡创业的现状，主要特点有：农民工返乡创业总体势头良好；返乡农民工具 有复杂的创业动机：创业机会多样；创业者以年轻的有较高素质的第一代的外出 农民工为主：创业的主要形式为中小型的非农产业和涉农业产业为主；创业的地 域范围主要集中在乡镇，以及创业出现了新趋势。本文结合现实、理论和政策提 出农民工返乡创业中的地方政府责任依据，主要是加大地方政府的政策支持，大 力扶植农民工返乡创业。按照理论对比分析得出，目前地方政府在农民工返乡创 业过程中的责任缺失如下：地方政府认识不到位、政策支持不够、引导机制不健 全、配套服务体系不完善等。为此提出相关对策，如一是切实转变观念，从战略 高度正确认识返乡创业问题；二是立足现状，加大对农民工创业支持力度，包括 拓宽创业融资渠道，加大财税支持政策，拓宽创业经营场所，加强培育人才等； 三是发挥政府优势，加强对创业的引导，如扩宽信息渠道，建立创业引导机制； 四是完善创业服务体系，进一步优化创业环境，如转变工作作风，提高政府公共 服务能力，完善公共设施建设，优化创业环境等。 ( 二) 研究方法 1 文献研究法。作为一篇理论与写实并重的论文，通过收集大量的文献资料， 掌握相关理论和事实背景是十分重要的。搜集大量的农民工返乡创业的第一手材 料，在此基础上，对农民工返乡创、l k 的地方政府责任进行系统和详尽的梳理。这 是本文研究的基础性工作，也是保证本文所分析的客观性以及所得出结论可靠性 的基本保证。 2 案例研究法。文中将以农业部百县调查和其他一些实证案例为基础。从现 实出发，以事实为根据，分析现阶段我国农民工返乡创业的现状和困境。如在本 文中第二部分将会用大量的数据、案例来把握和了解目前我国农民工返乡创业的 基本情况。第三部分中，将会通过查询政府网站、相关案例等，了解目前政府扶 持农民工返乡创业的概况。 ( 三) 本文创新点与不足之处 1 、创新点 目前，关于农民工返乡创业的研究主要是基于实证调查从而分析得出结论。 关于农民工返乡创业的政府责任方面，学者们关注的只是一般意义上的政府。而 本文以政府的责任理论支撑，从地方政府责任这个角度出发，区别于一般意义上 的政府来分析农民工返乡创业问题，具有一定的创新之处。此外，文中对策部分 提出建立创业引导机制，对创业项目进行筛选，创业过程咨询服务，创业提供后 续保障等都具有一定的创新意义。 2 、不足之处 ( 1 ) 本文是从地方政府这个角度来进行分析的，但是在写作过程中遇到的 问题主要是地方政府又分为省级政府、县级政府、乡镇政府等其他多级政府。不 同地方政府的职能职责又不一样，如果要进一步细化政府责任问题，具体细化到 何种程度会更好，也就是从那个层面将政府责任为更妥当，值得进一步研究。( 2 ) 第五章对策部分，我个人觉得如果能够形成一套创业引导机制为更好，也对于实 际操作更有指导意义。但是碍于个人研究能力的有限，没能在文中体现出来。( 3 ) 由于本人外语能力有限，没有英文参考文献，这也是要在日后研究中不断提高的 能力。 四、相关概念界定 ( 一) 农民工返乡创业 “农民工一词最早是由张阿林教授在1 9 8 3 年首先提出柬的。意指脱离土 9 地，在城市从事非农产业的农民兄弟。而农民工作为一个法律概念的出现，最早 出现是在1 9 9 1 年7 月2 5 同国务院发布的全民所有制企业招用农民合同制工人 的规定中，该规定对农民工的界定是“农民合同制工人 。中国国务院于2 0 0 6 年1 月通过了国务院关于解决农民工问题的若干意见( 国发 2 0 0 6 5 号) 的 文件，这是“农民工 的概念第一次得以写入中央政府具有行政法规作用的文件。 文件中指出：“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型 劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、 亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。 大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献。 因 此，可以认为中国的农民工包括两大部分：一部分是在家乡附近乡镇企业工作的 “离土不离乡”的农民工；另一部分是离丌家乡到外地去打工的农民工，即“离 土又离乡”的农民工。 从广义和狭义角度来界定农民工。狭义的农民工，一般是指跨地区外出进城 务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、 三产业就业的农村劳动力。圆 农民工具有以下共同特征：在2 0 0 4 年出版的当代中国社会流动一书中， 著名的社会学家陆学艺教授从四个方面入手，对“农民工 进行重新认识和界定： ( 1 ) 职业。农民工从事的是非农职业，或者以非农工作为主要职业，也就是说， 他们的绝大部分劳动时间花在非农活动上，他们的主要收入也来自非农活动。( 2 ) 制度身份。尽管他们是非农从业者，但他们的户籍身份还是农民，与具有非农户 籍身份的人有着明显的身份区别。当然，随着户籍制度改革的不断推进，这一特 征将逐渐被弱化。( 3 ) 劳动关系。农民工属于被雇用者，其他拥有农业户口身份、 从事非农活动，但不被他人雇用的人不属于农民工，而应是个体工商户、私营企 业主等。( 4 ) 地域，即他们来自农村，是农村人口，包括外出务工的绝大部分农 村流动人口，以及在农村就地为其他人从事有偿的非农活动的农村人口。“农民 这种身份与“工 这种职业的特殊结合，造就了“农民工 这样一个具有鲜明时 代特色的群体，同时也反映了中国城市化过程中极为矛盾的现实：农民进城后无 陆学艺：当代中国社会阶层研究报告，社会科学文献版社，2 0 0 2 年，第1 2 7 页。 酱李释光主编：农l 心i ：劳动年i i 社会保障政策，中国农业科学技术版卒十，2 0 0 6 年，第1 0 9 1 l o 页。 l o 法正常地转为城市工人。回 目前，学者们对农民工返乡创业的界定一般是指改革前后从农村出县境到城 市打工或经商半年以上的，又返回本县( 包括县城、乡镇、村) 的民工，而其中创 办工商企业包括搞开发农业的称为创业民工。 ( 二) 政府责任 关于政府责任的界定，首先必须要明确责任的概念。对责任有多种解释。 目前，责任一词在英语中常用的有r e s p o n s i b i l i t y ，o b l i g a t i o n ，d u t y 等 几个对应词，这几个词虽都有责任的意思，但具体内涵及使用环境却是不尽相同 的。根据牛津高阶英汉双解词典的释义，r e s p o n s i b i l i t y 主要指责任、负 责，也有职责、任务、义务的含义；d u t y 主要指道德上或法律上的责任、义务。 o b l i g a t i o n 主要指法律、道义、承诺等的义务，职责，责任。比较而言， o b li g a t i o n ，d u t y 有偏重义务的涵义。在政治学、公共管理学等学科领域关于 责任的探讨中，人们多用r e s p o n s i b i l i t y 一词，g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ( 政 府责任) 。根据布莱克维尔政治学百科全书的解释，r e s p o n s i b ili t y ( 责任) 一词“最常用于道义和法律意义的含义是，人们应当对自己的行为负责。 在汉语中，如辞海对“责任 的解释有几层意思。其一，责任，如：负责。 书金滕：“若尔三王，是有丕子之责于天。一蔡沈传：“丕子，元子也。盖武 王为天无子，三王当任其保护之责于天。宋史苏辙传：“苟可否多少在户 部，则伤财害民，户部无所逃其责矣。一其二，责问；责备。汉书，东方朔传： “使先生自责，乃反自誉! 论衡问孔：“责小过以大恶，安能服人? 其三， 责罚。新五代史梁家人传：“数加笞责。一其四，索取；责求。左传桓公 十三年：“宋多责赂于而郑。一较为权威的汉语大词典认为，现代汉语中 的“责任 有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之 事：其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。 陆学艺：当代中国社会流动，人民出版社，2 0 0 4 年，第3 2 8 页。 。北京外国语人学英语系词典组编：汉英词典，外语教学与研究出版社，1 9 9 8 年，第1 5 7 3 页。 。【英j 截维米勒，韦农波格丹诺：布莱克维尔政治学百科全1 5 ( 中译本修订版) 邓止 来主编：中国政法人学出版社，2 0 0 2 年，第7 0 1 页。 中国卒十会科学院语言研究所词典编辑室编：现代汉语词典，商务印侈馆。2 0 0 5 年第1 2 0 页。 邑转载臼李蔬君：当代中国政府责任问题研究，中共中央党校，2 0 0 5 年，第1 8 页。 可见，古今中外对责任一词包涵了义务、职责、惩处这几种意义。 国内外对政府责任的概念界定也莫衷一是。 在政治学领域，李景鹏教授认为，政治体制作为政府责任落实的基本环境， 认为只有很好的理清了政党与代议机关、行政机关的关系，政府责任问题才能得 到保证。在这晕，政府责任更多的是政治责任，是政府恪守民主法制责任，向 权力来源的公众负责。强调的是授权与政府合法性问题。 在行政法领域，一种观点认为行政责任的承担只包括政府或政府公职人员， 如张敬荣、罗豪才等；另一种观点则认为政府行政责任的承担主