（高等教育学专业论文）我国教育中介组织失灵与治理之研究.pdf

硕士学位论文 m a s 丁e r lst h e s i s 摘要 教育中介组织是按照一定的法律法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则， 在社会活动中发挥服务、沟通、评估、监督功能的社会组织。它既不是政府的派出 机构，也不是具体的办学实体，而是介于政府与学校之间，学校与学校之间，学校 与社会其他组织或个人之间的组织，是连接政府、市场、学校之间的桥梁和纽带。 然而，由于种种因素的影响，教育中介组织在实现组织目标、发挥其作用与功能的 过程中，也会出现“失灵”问题。 本文遵循“提出问题分析问题解决问题”的基本思路，从分析教育中 介组织的内涵、特征、类型及其发展入手，在“市场失灵”和“政府失灵”的理论 基础之上提出了“中介失灵”的概念，分析了不同背景下中介失灵的表现，进而提 出了教育中介组织失灵问题。 教育中介组织失灵是指教育中介组织在调节政府、学校和市场三方利益与矛盾 的过程中会出现目标偏倚，同时也会由于组织自身的某些缺陷和外部环境的某种限 制，无法正常地发挥其功能。我国教育中介组织的失灵正以各种形式表现出来，大 体上可以概括为三类，即：偏向政府组织，偏向企业组织，缺乏约束机制。导致我 国教育中介组织失灵的原因非常复杂，主要有体制的束缚、利益的驱动、道德的失 控、管理的漏洞以及腐败的侵染等五个方面。 针对这些原因，并通过借鉴第三部门失灵的治理模式以及国外教育中介组织治 理的成功经验，笔者试图从外部和内部两个层面构建一套有效的教育中介组织失灵 治理模式：从外部层面来看，要加快政府职能转变，健全法律法规体系，完善行业 准入制度；从内部层面来看，要优化中介组织结构，加强组织内部建设，提高从业 人员素质。 关键词：教育中介组织；中介失灵；治理模式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s 七r a c t b u f f e ro r g a n i z a t i o no fe d u c a t i o n ( b o e ) i sa ni n t e m e d i a r yb o d yi ne d u c a t i o n a l f i e l d a sah i n g ea m o n gg o v e m m e n t ，m a r k e ta n ds c h o o l s ，i tp l a y sav e r yi m p o r t a n t i n t e h n e d j a t et o l e d u et os e v e r a lf a c i o r s ，h o w e v e lb o em a yf a j lt oe x e r ti t sf u n c t i o n s g o i n ga l o n gw i t ht h e “p r o p o s e a n a l y z e s o l v e ”w a yo ft h i n k i n g ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h e p h e n o m e n aa n di t sc a u s e so ft h eb o ef a i l u r e ，a n dt h e np u t sf o r w a r dar e a s o n a b l e g o v e m i n gm o d e a tt h eb e g i n n i n h ec o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r s ，t y p e sa n de v o l u t i o no fb o ea r e d e s c r i b e d t 1 l e nt l e c o n c e p t i 咖0 fb u 腩r0 唱a n i z a t j o nf a i l u r e ，b a s e do n “m a r k e t f a i l u r e ”a i l d “g o v e r n m e n tf a i l u r e ”，i sp r o p o s e d m e a r l ，h i l e ，s o m ep h e n o m e n ao fb u f f e r o r g a n i z a t i o nf a i l u r ei nd i l e 睹r e n ti n s t i t u t i o n a lb a c k 伊o u n da r ea n a l y z e d t h e r e a f t e lt h e b o ei nc h i aj sc h o s e na sam a j o ro b j e c tt ob ee x p l o r e d t h eb o ef a i l u r er e f c r st om ea i md e n e c t i o nw h e nb o ea d j u s t st h eb e n e f i t sa n d c o n t f a d i c t i o na m o n g9 0 v c n l i n e m ，s c h o o l sa n dm a r k e t s i ta l s om e a i l st h a ti tc a n n o t o p e r a t ew e l ld u et oi t so f g a n i z a t i o n a lb u g sa n de n v i r o n m e n t a l1 i m i t a t i o n s t h ef a i l u r eo f b o ei sb e 抽gr e p r e s e n t e di nv a r i o u sf o r m a t s h lc h i n a ，f o re x a m p l e ，t h ep h e n o m e aa r e m u c hp a r t i a lt og o v e m m e n t ，m u c hp a n i a lt oe n t e i p r i s ea i l dl a c ko fc o n s t r a i n ts y s t e m s 1 1 l er e a s o n so fb o ef a i l u r ea r ea s f o l l o w s ：b o n d a g eo ft r a d i t i o n a ls y s t e m s ，d r i v eo f e c o n o m i cb e n e f i t s ，l o s i n gc o n t r o lo fm o r a l i t y b u g so fm a n a g e m e n ta i l di n f e c t i o no f c o r r u p t i o n p l i m i n ga tm e s ec a u s e so fb o ef a j i u r ei nc h i n a ，t h eg o v e m i n gm o d eo fb o ei s p r o p o s e dt 1 1 r o u g hs o m es u c c e s s f i l lm a a g e m e n te x p e r i e n c eo ft h et h i r ds e c t o ra n dt h e b o ei nf o r e i 萨n a t i o n s f r o mt h ee x t e r i o r ，w es h o u l dq u i c k e nt h et r a n s f o m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，p e i e c tt h e l a ws y s t e ma n dc o n s u m m a t et h e i n d u s t r ye n t r y i n s t i t u t i o n s f r o mt h ei n t e r j o r w es h o u i do p t i m i z et h es t r l l c t u r eo fb o e ，s t r e n g f h e nt h e l e v e lo fi n t e m a lm a n a g e m e n ta 1 1 dm a k ee v e r ye 怕nt oa d v a l l c et h eq u a l i t yo ft h e p e r s o n n e l i yw o r d s ：b u 此fo r g a n i z a t i o no fe d u c a t i o n ，b u f 托ro r g a n i z a t i o nf a i l u r e ，g o v e m i n g m o d e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：7 尊左碴哿日期：沙。5 年易月，口日 j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 1 学位论文作者签名：他支晰指导教师签名：肜毛技 ，l 日期：了，眸6 月，。日日期：0 6 年月fo 日 本人已经认真阅读“c a ii s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a u s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中 的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：团半年：口一年；口二年发布。 学位论文作者签名：博a 也琦 日期：矽6 年占月p 日 指导教师签名 日期：扫g 年 l 矽a 日 f 潞胁 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 ( 一) 问题提出 “中介”是表示不同事物的间接联系或联系事物的间接性的哲学概念。黑格尔 曾用“中介”一词表示不同范畴的间接联系和对立范畴之间的种相互关系。马克 思主义哲学认为中介是客观事物转化和发展的中间环节，并指出：“一切差异都在 中间阶段融合，一些对立都经过中间环节而互相过渡”。在客观事物中，无论是 自然界或是人类社会，都不是孤立的，而是相互联系的，中介现象是普遍存在的。 中介的本质就在于它是事物相互作用的连结纽带和传递者。 在人类社会发展过程中，由于国家政府的出现，导致了以政府为代表的来自社 会的公共权力日益与社会分离，引起了政府与社会的矛盾，为了解决或缓和政府与 社会各利益主体的矛盾，便于政府对社会的有效管理，在政府( 管理主体) 与社会 ( 管理客体) 对立体之间设置一种“中介”机制，使其能够较好地协调社会运行中 的各类关系，这样就出现了社会中介组织。可见，社会中介组织是指在社会、经济 发展过程中起沟通政府与企业、个人以及社会与经济主体之间的信息，平衡社会利 益冲突，协调各方行为的社会第三方组织。历史经验表明，社会中介组织能够更好 地适应利益多元化条件下的市场经济体制发展的需要。 教育中介组织作为社会中介组织的一种，它的出现受到了人们特别的关注。它 作为连接政府、市场与学校的桥梁，发挥着重要的“中介”作用。然而，在现实中 由于种种因素的影响，教育中介组织在实现组织目标、发挥其作用与功能的过程中， 不仅未能有效地弥补“市场失灵”和“政府失灵”，而且也未能充分发挥出自己应 有的功能。从理论上来看，关于教育中介组织中存在的问题的研究也显得极为不足， 这同整个学界对于教育中介组织的发展所形成的强烈视域偏好有着很大的关系，即 对于教育中介组织的性质、作用、功能及其发展趋势等各方面都给予了过于积极的 评价，片面地关注和努力倡导教育中介组织的成长性和发展性，却相对忽视了其存 在的缺陷和发生失灵的可能。 因此，无论是从现实发展还是理论研究来看，都需要我们去深入研究教育中介 组织“失灵”问题。我们既要深刻理解出现教育中介失灵的原因，又要探索出一套 能够有效治理我国教育中介组织失灵的模式。惟有如此，才能对教育中介组织进行 科学合理的目标定位，才能在理论上恰当地阐释、实践上科学地指导我国教育中介 。马克思恩格斯选集第3 卷 m 北京：人民出版社，1 9 9 8 ，第5 3 3 页 1 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 组织的发展。 ( 二) 文献综述 欲探讨我国教育中介组织的失灵与治理问题，首先需要关注以下几个主题的已 有研究状况： 1 有关教育中介组织的基本研究 到目前为止，我国还没有专门研究教育中介组织的相关书籍，教育中介组织的 基本研究大多只是出现在关于社会中介组织研究的部分章节中，如现代经济社会 的中介系统( 陈兴祖，1 9 9 5 ) ；社会中介组织的理论与运作( 张云德，2 0 0 3 ) 等。 除了这些书籍以外，关于教育中介组织的基本研究更多地是出现在一些论文中，如 毕国军的亟待发展的教育中介组织，陈洁的发展教育中介组织的若干思考， 盛冰的教育中介组织的现状、问题及发展前景等。这些关于教育中介组织的基 本研究，既包括教育中介组织的涵义、特征、作用以及分类，也包括目前我国教育 中介组织发展中存在的一些问题。 2 有关教育中介组织与政府、市场、学校之间关系的研究 有关教育中介组织与政府、学校、市场之间关系的研究，将是切入本文主题“教 育中介失灵”的一个关键点。理想的教育中介组织一般承担以下三种角色：( 1 ) 作 为政府与学校( 办学者) 之间的中介；( 2 ) 作为学校之间的中介；( 3 ) 作为学校与 市场( 消费者) 之间的中介。因此，教育中介组织与政府、学校、市场之间关系处 理的恰当与否，将决定着其作用发挥的有效程度。颜丙峰在教育中介组织：解决 高校两难困境的组织创新一文中就详细论述了教育中介组织在协调政府与高校之 间、市场与高校之间以及高校自身宏观制度与微观制度的关系方面所起到的重要作 用。此外，王明洲在论信息不对称与教育中介的建立一文中运用信息经济学的 相关理论，通过对政府与高校之间、高校与社会之间、高校与高校之间的信息不对 称分析，提出了建立教育中介的必要性。 3 有关第三部门( 非营利组织) 中“失灵问题”的研究 由于教育中介组织所具有的独立性与公正性，决定了作为“协调器”的它，不 能偏向于市场主体的任何一方，一旦有所偏倚，就会发生“中介失灵”的可能。据 笔者所知，“中介失灵”的概念尚无人提出。但在新公共管理学研究中，已有人开 始对第三部门( 非营利组织) 中的“失灵问题”进行研究。如王俊华在新公共管 理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式一文中就对第三部门的内在缺陷 和可能出现的失灵问题进行了批判性反思；吴光芸、方国雄在市场失灵、政府失 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系中也阐释了在为社会大众提供公 共物品活动之中，仅有市场、仅有政府或仅有第三部门都是不够的，一个健全的社 会体系必须同时包含这三种机制和三种力量，应充分发挥政府、市场和第三部门三 只手的作用，构建充满竞争和活力的公共服务体系，寻求政府、市场和社会在公共 服务供给领域的均衡点，建立公共服务供给的多中心体制和互补机制。 4 。有关治理理论的研究与运用 2 0 世纪9 0 年代以来，在西方学术界，“治理”一词十分流行，治理理论被广泛 运用于各国的政治和行政改革。最近几年，这一理论也受到我国学术界的重视，并 且有一些学者开始应用这一理论来分析中国的问题。治理理论作为一种新的分析框 架，提供了新的视角和范畴，如社会资本、公民社会、非营利组织等；包含了当前 正在兴起的制度分析、经济分析和文化分析等比其他分析方法更全面的方法体系， 体现了公共管理改革和政治发展的方向。王俊华在新公共管理学视域中的第三部 门失灵：类型、治理与模式一文中运用治理理论的基本观点，提出了要建立、健 全治理第三部门失灵的规范体系。它由第三部门法人治理结构、行业监管体系、公 众和舆论监管体系、市场治理体系、政府行政监管体系和法律监管体系几个层面构 成，从而形成一个由内至外、由微观转向宏观的“火箭式”互动结构。 可见，从笔者目前收集到的文献资料来看，已有的关于教育中介组织失灵与治 理的研究还相当少，几乎属于一片空白。因此，在研究过程中，我必须试图解答这 样几个非常关键的问题：( 1 ) “中介失灵”的涵义及其不同背景下中介失灵的表现： ( 2 ) 我国教育中介组织失灵的主要表现；( 3 ) 导致我国教育中介组织出现“失灵” 的原因有哪些；( 4 ) 应该构建什么样的治理模式来应对教育中介组织失灵。 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s 一、教育中介组织失灵概述 ( 一) 教育中介组织概述 教育中介组织在我国尚属新生事物。那么，究竟什么是教育中介组织? 它的特 征是什么? 我们如何对它进行分类? 教育中介组织是如何发展起来的? 这些都是 我们首先需要了解的问题。 1 教育中介组织的内涵 教育中介组织，即教育领域中的社会中介组织，在西方被称之为“中介团体” ( i n t e r m e d i a r yb o d y ) 、“缓冲组织”( b u f f e ro r g a n i z a t i o n ) 或“减压阀”，其主 要目的是为了缓解政府、市场和学校的矛盾。早在1 9 8 3 年，伯顿克拉克就从高 等教育系统与国家、市场和学术权威的整合的角度，论述了介于国家和高校之间的 “缓冲组织”的作用。他指出，“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协 调，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用”。这种学术权威的协调既 可以通过教授( 在讲座制的高教系统中) 来完成，也可以通过被伯顿克拉克称为 “b u f f e r0 r g a n i z a t i o n ”的缓冲组织来实现。 2 0 世纪9 0 年代以来，有不少学者从不同的角度探讨了教育中介组织的内涵。 伊尔卡瓦斯运用政治学的视角，从政府与学校间双向作用的角度对中介组织进行 界定：“一般来说，中介组织可以描述为个正式建立起来的团体，它的建立主要 是加强政府部门与独立( 或半独立) 的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”9 根据这种定义，教育中介组织既可以代表学校向政府施压，从而影响政府的政策； 又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务。 从知识观的角度来看，哈耶克认为人类“具有一种不可避免的无知”，这是由 知识的分散性所决定的，因此，协调变得非常重要。正因为我们生活在一个知识 和信息不对称的世界中，所以必须依靠各种中介组织的信息服务来降低交易成本。 教育中介组织就是协调人们在某些领域知识上的不足、不确定以及信息的不灵通， 以促使人们更好地选择与判断，并大大减少交易成本和协调成本的组织。 从经济学的角度来看，教育中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产 物，其产生源于资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散的转变。由于教 育作为公共物品，具有不可分割性和非排他性，“免费搭车”现象容易出现，从而 。伯顿克拉克高等教育系统学术组织的跨国研究 m 杭州：杭州大学出版社，1 9 9 4 ，第1 5 6 页 。e l a i n ee 卜k h a w a s g o v e 邛m e n t sa n dp r o f e s s i o d a le d u c a t i o n m h e a n d0 p e nu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 。4 。哈耶克自由宪章 蝴北京：中国社会科学出版社，1 9 9 9 ，第8 9 页 4 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 引起“市场失灵”，显然，政府干预是必要的。然而，由于人们对公共物品的偏好 存在较大差异，政府也不可能满足所有人的需要，这同样也存在着“政府失灵”。 换言之，在提供公共物品或教育服务方面，存在着通过市场、政府不能解决或不能 妥善解决的问题，这就需要教育中介组织的介入，以解决市场的“不为”与政府的 “难为”。 通过以上论述，我们可以尝试性地给教育中介组织这样一个描述性的定义：教 育中介组织是按照一定的法律法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，在社会 活动中发挥服务、沟通、评估、监督功能的社会组织。它既不是政府的派出机构， 也不是具体的办学实体，而是介于政府与学校之间，学校与学校之间，学校与社会 其他组织或个人之间的组织，是连接政府、市场、学校之间的桥梁和纽带。 2 教育中介组织的特征 教育中介组织作为第三部门的一个组成部分，它的许多特征都与第三部门相似， 如组织性、自治性、志愿性以及公益性等。此外，也有学者指出教育中介组织应 具有专业性、服务性、独立性和经营性等特征。；还有一部分学者认为教育中介组 织应具有独立性、沟通性、专业性、公益性和公正性这些基本特征。 教育中介组织无论是作为一种协调政府与学校关系的团体，还是一种更有效地 提供公共物品或教育服务的组织，它都应该具备这样一些基本特征： ( 1 ) 独立性 教育中介组织必须严格恪守中间人的立场，不偏袒任何一方面的利益，不受任 何其他机构或个人所左右。这种独立性包括实质上的独立和形式上的独立两个方 面。实质上的独立是指教育中介组织的专业判断不受任何他人或个人偏见的影响， 这是一种内在的精神和意识上的独立；形式上的独立主要是指教育中介组织在组织 形式和经济关系上既不依附于政府，也不依附于高校，这是一种外在的地位、经济 和操作上的独立。教育中介组织的独立性是它保持公正性、有效性，获得自身生存 和发展的前提。如果丧失其独立性而成为政府的附属物，就会加强政府对学校的干 预，减少学校的自主权，从而降低学校的运作效率，同时也会遭受到作为学术组织 群体的专业人员的抵制；如果丧失其独立性而依附于学校，则会使学校的目标或学 校成员的目标成为教育中介组织的目标，这样不但不能有效发挥监督协调的作用， 最终也会因为缺乏公正性而丧失了其存在的必要。 。 荚 莱斯特m 萨拉蒙全球公民社会非营利部门视界 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 2 ，第1 3 6 页 o 毕国军亟待发展的教育中介组织 j 中小学管理，1 9 9 8 ( 7 ) 。盛冰教育中介组织：现状、问题及发展前景 j 高教探索，2 0 0 2 ( 3 ) 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 2 ) 公正性 教育中介组织不但应以其形式和实质的独立性保证它的公正性，而且它的组成 人员也应具有广泛的代表性，除了独立的社会法人组织以外，还应包括教育专家、 学校校长代表、教育行政人员、企业界代表、教师代表、学生家长代表、社会名流 等，这样有助于实现各方利益的相对均衡，从而保证其管理运行的公正性与合理性。 此外，教育中介组织还必须在特定的“规则”下进行运作( “规则”包括国家的法 律、法规以及行业自身的组织程序和活动章程) ，扮演好“裁判”和“法官”的角 色，以事实为依据，以法律为准绳，不偏不倚，客观公正，维护公平竞争的原则。 ( 3 ) 专业性 教育中介组织依靠其拥有的专业技术力量为各类社会主体提供专业化的服务。 所以，专业性是教育中介组织立足的基础。教育中介组织的专业化水平主要由以下 几个指标来衡量：一是看是否具有较高专业知识和技能的人才队伍。中介组织是靠 专业工作者的智力，从事精神产品的再生产，用精神产品来为社会服务。所以，专 业知识和技能是专业化的基础；二是看是否能够提供专业化的服务。从中介活动的 开始到中介活动的结束，服务贯穿始终。教育中介组织通过提供客观、公正、优质 的服务来获得自身生存发展的空间。所以，高水平的服务是专业化的关键；三是看 是否具有严密的组织机构和管理制度。只有实行严格的自我控制与自我管理，才能 有效发挥教育中介组织的作用。所以，规范化的制度是专业化的保证。 ( 4 ) 公益性 教育中介组织的公益性是由教育的公益性决定的。教育事业是涉及全局性的事 业，它维系着国家、民族的根本利益，同时，教育又是作为一种人人应该享有的利 益由国家提供给全体公民的。因此，教育中介组织的活动也必须符合国家和社会公 共利益，为增进社会公益作贡献。尽管教育中介组织的活动也要付出一定的成本， 为了自身的发展也需要收取一定的服务费用，但它作为第三部门，其服务的对象大 部分是政府和学校，因此不能以追求经济利益为主要目标，而应将社会效益放在第 一位。这也正是它区别于企业组织或其他营利性机构的本质特征。 3 教育中介组织的类型 对于教育中介组织的分类，可以按照不同的标准对它们进行分析、整理。 根据独立程度，可分为：第一，官方组织形式，其成员主要由政府官员组成， 如英国1 9 9 2 年成立的高等教育基金会，日本的中央教育审议会，印度的大学拨款 委员会等；第二，学术组织形式，其成员主要由学术界人士组成，如意大利的教授 委员会，英国的全国大学正副校长委员会等；第三，民间组织形式，这类组织完全 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 独立于政府与大学之外，是由社会知名人士举办的非官方组织，如美国卡内基高等 教育委员会，韩国的师亲协会等。 根据功能特征，可分为：第一，研究咨询型中介组织，如德国的联邦和各州教 育规划和科学促进委员会，我国的教育发展研究中心等；第二，评估鉴定型中介组 织，如美国著名的中学后教育鉴定委员会，法国的国家评估委员会等等：第三，社 会服务型中介组织，如我国的出国留学服务中心、全国高校人才交流中心、毕业生 就业指导中心等等。 根据法人活动性质，可分为：第一，事业单位法人性质的中介组织，如一些官 方、半官方的评估类、鉴定类、咨询类中介组织，它们本身是教育行政部门下属的 事业单位；第二，社会团体法人性质的中介组织，如高等教育学会、高等教育学会 评估研究会等；第三，基金会法人性质的中介组织，基金会法人相当于大陆法中的 财团法人，一些教育基金会、拨款委员会等属于此类。 根据所扮演的角色，可分为：第一，政府与学校之间的中介，如我国的国家教 育发展研究中心等，这类机构通过对学校进行调查评估，为政府制定教育政策提供 更为准确科学的依据；第二，学校与学校之间的中介，如美国的区域性的教育评估 组织、大学校长联合会、“常春藤”大学联合会等，这类组织通过发布认可报告、 大学排名等形式对学校的办学行为起到引导和监督的作用；第三，学校与市场( 教 育消费者) 之间的中介，这类中介组织主要从事某种单项的服务，如向学生、家长 提供各类学校的咨询服务等，通过这类服务来消除信息的不对称，从而有效避免因 信息不畅丽导致的种种盲目行为。 通过以上分类，我们可以发现教育中介组织主要包括以下几种类型： ( 1 ) 评估型教育中介组织 教育评估一般分为内部评估与外部评估。内部评估是高校的自我评估，外部评 估一般由政府或专业评估机构进行。目前，发达国家都建有比较成型的外部评估机 构，形成了四种具有代表性的评估模式：美国模式就是由一综合性的评估中介机构 来统摄全国分散的专业评估中介机构，所有机构一般是非官方性质的；在英国，则 形成了亲官方中介机构“高等教育基金委员会”与亲民间机构“高等教育 质量委员会”并存的双轨格局。前者负责对专业方面的评估，后者负责对学校的整 体评估；在荷兰，两个非官方中介机构“荷兰大学协会”和“荷兰高等职业教 育学院联合会”，负责对高等院校的教育评估工作。官方机构高等教育督导团， 负责对上述两个评估机构进行元评估；法国的“国家评估委员会”虽然属于官方机 硕士学位论文 m a s t e 斟st h e s i s 构，但它既独立于教育部也独立于高校，直接向总统负责。在我国，虽然政府在 高等教育法中，肯定高校是独立的法人，并接受教育管理部门的监督和组织的 评估，但现实中，评估主体主要是政府。近年来，教育部开始有意发挥半官方的评 估中介组织的作用，地方上也相继出现了一些半官方的教育评估院，但相对独立的 专业评估机构尚未真正建立。 ( 2 ) 拨款型教育中介组织 在许多国家或地区，政府往往把经费不直接拨给学校，而是经由中介机构，根 据对高校的评估结果，再分配经费，拨款常常是与评估结果挂钩的。这样，既有利 于政府拨款的公正性，又有助于高校不断地提高教育质量。如英国的大学拨款委 员会、香港的大学和理工教育资助委员会等都属于这种类型的中介机构，这些机 构负责质量评估，并将评估结果同资金分配联系起来，确保高校对资金使用的效益 和效率。 ( 3 ) 咨询型教育中介组织 咨询型教育中介组织主要是为政府的教育决策服务。教育决策在很大程度上依 赖于信息的收集、整理、加工和处理，而信息的全面、具体、准确、及时直接影响 决策的有效性。由相对独立的中介组织来提供咨询，往往能获得比较公正、全面、 准确的信息，从而有利于实现决策的科学性。如日本的中央教育审议会、临时教育 审议会、大学教育审议会，其成员大多为教育方面的专家、学者。他们负责收集与 大学相关的情报信息，提出咨询报告，其内容涉及诸如大学设置、课程安排、学位 改善等方面，为政府的正确决策提供了重要依据。香港的高等教育管理主要由五个 咨询机构组成：教育统筹委员会、教育委员会、大学及理工教育资助委员会、职业 训i 练局、研究资助局。它们广泛地征询各高等学校及社会各界人士的意见，然后加 以研究整理，向政府提出建议。美国的卡内基高等教育政策委员会是一个由高校 的领导、教育专家、企业界和政界知名人士等组成的中介机构，就美国的高等教育 问题展开调查、分析和研究，并向高校和政府提供发展建议和政策咨询，以此来推 动美国高等教育的发展。 ( 4 ) 人才、信息交流中介组织 在市场经济条件下，如今的人力资源配置不再是计划性的调节和分配，而是市 场机制在起基础性作用。在现实中，个人、家庭或者用人单位很难全部掌握劳动力 市场所有信息以及高等教育机构所提供的教育服务的价格、质量等，换言之，由于 。杨晓江构建我国高等教育外部评估体系 j 中国高等教育评估，2 0 0 0 ( 4 ) 。田平建立中介机构：协调政府与大学的关系 j 高等教育研究，1 9 9 6 ( 5 ) 。胡卫民办教育的发展与规划 蝴北京：敦育科学出版社2 0 0 0 ，第5 2 页 8 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 存在着信息的不对称、不完整，“市场失灵”是经常发生的。人才、信息交流中介 机构的存在，为双方相互了解、相互选择提供了机会，为人们更高效地获取信息提 供了场所，并大大减少了交易成本，从而有利于“人尽其才”、“各取所需”。高校 毕业生就业指导中心、高校科技人才交流中心等就属于这种中介机构。此外，在国 际人才交流方面，留学服务中心担任着重要角色。中介机构除了提供信息服务外， 还承担了语言培训、考试等多项服务功能。这些教育中介机构在提供公共服务、促 进人才交流方面，都发挥着重要的作用。 4 我国教育中介组织的发展 教育中介组织是市场经济的产物，在经济转轨的过程中“教育领域出现许多新 问题、新现象，并且使现有的教育管理体制的有效性受到挑战，而如何在新的形势 下理顺政府与各类教育机构、教育机构之间、教育机构与家长的关系，如何在新的 形势下满足各方的合法要求和利益，保持学校的活力，确保教育的健康发展，即在 新的形势下如何进行教育体制创新的客观要求使得教育中介组织的作用问题凸显 出来”。1 9 9 4 年中共中央、国务院在中国教育改革和发展纲要中明确指出： “为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中 介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育 评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作 用。”1 9 9 9 年6 月发布的中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育 的决定提出：“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业 指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”在国家的鼓 励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审 等功能的教育中介机构形成。它们分担了由政府分离出来的咨询、评估、监督等职 能。这一阶段教育中介组织的创生动力来自于教育行政部门自上而下的推动，教育 中介组织与教育行政部门之间还存在着相当浓厚的血缘关系。这部分中介组织在性 质上属于国家事业单位。 随着市场经济对社会整体影响的扩大和教育体制改革的进步深入，教育领域 本身亦发生了重大变革。国家鼓励社会捐资或集资办学，并逐步下放教育管理权， 使得民办教育迅速发展，教育供给呈现多元化的趋势。2 0 0 3 年9 月1 日民办教育 促进法施行，从法律的高度保障了民办教育健康发展。民办学校有较大的办学自 主权，如何对民办学校进行监督管理，民办教育促进法第六章规定教育行政部 门及有关部门可“组织或者委托社会中介组织评估( 民办学校的) 办学水平和教育 。桑锦龙教育中介组织建设：教育体制创新的重要环节 j 教育科学研究，2 0 0 0 ( 4 ) 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 质量”，同时“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”。民办学校对 自身办学效益极为关注，它们为教育中介组织创生了巨大的服务空间。而以促进学 生发展为目标，以新型政校关系和学校自主发展机制为主要内容的现代学校制度的 提出和实施，更需要各类教育中介组织的参与。具有高水平的教育专业技术，能为 广大学校、政府机构提供高质量教育服务的中介组织将成为新时代教育制度的有机 组成部分。此阶段，教育中介组织的产生源于基层学校对改善自身的需要，源于学 生和家长对优质教育的需要。此外，社会民众对政府提供优质教育的要求使教育行 政部门感受到压力，这种压力也转化成政府对专业教育中介组织的需要，在专业技 术、专家资源的支持下，政府部门的决策将更加科学合理。总的来说，教育中介组 织的创生动力出现了从高层至基层的转移，而且对教育中介组织的需求也变得更为 主动。此阶段民间自发形成的教育中介组织开始出现，它们在民政局登记为民办非 企业单位，有法人资质，为学校提供各类信息咨询服务，同时它们也与政府保持良 好的关系，为政府承担决策咨询的任务。这些机构以自己的服务获取报酬，经济上 没有政府的财政支持，人员选用也由自己决定，更大的独立性预示它们在评价、监 督、提供信息、决策咨询时可以保持更多的客观性和公正性。 可以说，随着经济体制改革的不断深入，教育管理体制的不断创新，教育资源 配置的更加合理，教育中介组织正不断发展壮大。然而，在密切关注和努力倡导教 育中介组织的成长与发展的同时，我们也不应当忽视其存在的缺陷和发生失灵的可 能。尽管近年来教育中介组织在多方力量的推动下得到了迅速发展，但是各种问题 也相继出现。从“国家自然科学基金委会计贪污挪用公款一案”。到各种学术腐败 事件的发生，从留学中介的恶性竞争到人才市场中的各种违规行为，这些都促使我 们去深入反思教育中介组织发展中存在的“失灵”问题。因为只有深入地研究教育 中介组织失灵问题，才能更加全面、科学地把握教育中介组织的性质、特征和作用， 才能在理论上恰当地阐释、实践上科学地指导我国教育中介组织的发展。 ( 二) 中介组织失灵概述 失灵( f a n u r e ) 即失败，一般是指( 机器或零件) 变得不灵敏或完全不起应 起的作用。在社会领域中，我们可以将“失灵”理解为社会组织不能有效发挥其应 有的功能或是在正常发挥其功能的过程中又出现了一些仅靠自身力量难以克服的 问题或缺陷。众所周知，市场在提供公共产品、解决其外部性方面存在难以克服的 缺陷市场失灵，当转而求助于政府干预时又容易发生政府失灵。而市场失灵与 。国家自然科学基金委员会小会计何以玩转2 亿元 n 南方周末，2 0 0 4 一1 0 2 7 1 0 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 政府失灵的同时存在，为中介组织提供了广阔的发展空间，中介组织发挥着政府、 市场不可替代的作用。但是，中介组织由于受社会大环境的影响，经济利益、文化 传统、民族习俗等因素使得其在实现组织目标、完成社会使命过程中也会发生失灵 现象，这就要求我们对中介组织发展中可能存在的失灵和缺陷问题进行研究，以促 进中介组织正常健康的发展。 1 “中介失灵”的涵义及其理论渊源 在提出“中介失灵”这一概念之前，首先有必要追溯一下其产生的理论渊源。 “市场失灵”和“政府失灵”是西方经济学中两个重要的理论。西方经济学家源于 对市场机制的缺陷和局限性的认识不断深化和系统化而提出了“市场失灵”理论， 并由此逐渐形成了在现代经济生活中的国家对经济的干预和调节的理论和实践。同 时，正如无论何种经济体制从未达到尽善尽美一样，政府的干预和调节也不能总以 最有效的方式对市场失灵做出反应，因此出现了“政府失灵”理论。“中介失灵” 正是建立在“市场失灵”和“政府失灵”这两种已获得学界普遍认可的理论基础之 上的。 ( 1 ) 理论基础之：市场失灵 市场失灵，是指市场机制不能使资源的配置达到最优化的状态，特别是不能按 最优化原则提供公共物品和公共服务。市场失灵主要表现在：其一，市场运作难以 组织和实现公共物品的提供。市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，然而 对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分 配。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是公共物品，如国防、警 察、灯塔。萨缪尔森说：“每个人对该产品的消费不影响对他人的供给，但是无法 将任何一个享受者排除出去，或者该排除的成本太高了，以至于我们无法支付。”。 这些集非排他性、非竞争性和非分割性于一体的公共物品表明市场克服不了其自身 的缺陷，这必然要求政府的介入以解决公共物品的提供问题。其二，市场机制无法 纠正外部性。按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，外部性是指“单个的生产决 策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”。也就是说， 外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消 除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味 着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性( e x t e r n a le c o n o m i e s ) ，而有些当事 人蒙受外部不经济性( e x t e r n a ld i s e c o n o m i e s ) 造成的损失却得不到补偿。前者 常见于经济生活中的“搭便车”现象，即消费公共教育、公用基础设旌、国防建设 。保罗萨缪尔森经济学( 第十六版) m 北京：华夏出版社，1 9 9 9 ，第2 8 7 页 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 等公共产品而不分担其成本，后者如工厂排放污染物会对附近居民或者企业造成损 失，对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏以及司空见惯的随处抽烟等 等。这类外在效应和“搭便车”一般不可能通过市场价格表现出来，当然也就无法 通过市场交换的途径加以纠正。通过意识形态信念和道德教育固然能够使之弱化， 但作用毕竟有限。而只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，如特定的排污标准 及征收污染费以及在公共场所不准吸烟等规定，使外部效应内在化，才能最大限度 地减轻经济发展和市场化过程的外在效应。 ( 2 ) 理论基础之二：政府失灵 公共物品的非竞争性和非排他性，决定了公共物品必须由政府供给而不能像私 人物品那样通过市场供给。但是，政府在克服公共物品领域的市场失灵的过程中， 却难以避免自身的失败。公共物品供给实际上是一个公共选择过程，由于政府“理 性经济人”的缘故，必然出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化 问题，从而导致公共选择过程中的政府失灵。具体地说，由于政府提供公共物品存 在垄断权，即没有竞争对手提供同样的服务，政府提供公共物品的一个最终趋势是 明显的多余成本，即“x 低效率”由于没有竞争的对手，官僚机构可能过分投 资，生产多于社会需要的公共物品，甚至不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金 和办公费用等，造成大量的浪费。公共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物 品，因此公众很难对政府的产出进行监督，而政府又可以利用自己的垄断地位获取 额外利润，导致政府部门总是有种预算扩张的趋势，带来的直接后果就是政府行 政部门的膨胀。虽然公共物品供给无效率不是政府行政部门膨胀的必然结果，但政 府行政部门的膨胀和低效却是公共物品短缺甚至无效率的直接原因。所以，国家或 政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。正如 公共选择学派的代表人物布坎南所说，政府本来作为公共利益的代理人，其作用是 弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更 高，然而实际上政府的决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反，它 们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会 福利。 ( 3 ) “中介失灵”的提出 在市场与政府双重失灵的情况下，在市场这只“看不见的手”和政府这只“看 得见的手”之间，中介组织这只“第三只手”便应运而生。中介组织产生并发展的 动力和源泉，在于它作为一种实现平衡的调节机制，出现在市场和政府同时失灵的 。陈振明公共管理学 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 ，第1 4 6 页 1 2 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 领域，弥补企业组织和政府组织的不足，协调市场与政府的关系，在市场和政府之 间搭建起一座桥梁。然而，不能因为中介组织弥补了市场和政府的缺陷，而忽视了 其自身所存在的内部局限性，