（社会保障专业论文）建设和谐社会背景下的农村社会救助问题研究.pdf

摘要 摘要 和谐社会是人类的向往，从我国古代的儒家的“致中和 “天人合一”到西方柏拉 图的理想国无不体现了对社会和谐的追求。当前，建立一个和谐的社会已成为举国 上下万众一心的目标，而此时，我国整体社会发展已经处于一个转型期，人均国民收入 已经超过1 0 0 0 美元，同时这也是个矛盾凸显的时期，农业和农村发展仍然处在艰难的爬 坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依 然突出。在一些农村地区，一部分贫困的个人或家庭得不到最基本的生活保障，在很多 解决温饱问题的地区却面临着住房、医疗、法律、教育、精神生活匮乏等一系列非物质 的贫困，急需要社会的救助。从当前我国农村社会救助现状来看，政府在实施农村社会 救助的过程中还存在着一些问题，从而影响到农村社会救助的目的和效果，解决这些问 题能够对我国社会主义新农村建设起到重要的意义，从而让处在转型时期的农村建设健 康的发展下去，早日完成我国和谐社会的构建。本论文就是结合构建和谐社会的背景， 根据中央的政策安排，在导师的指导下，对当前社会救助体制的构建和可持续发展进行 深入研究。 本文分为五大部分，第一部分主要阐述选题意义和相关研究的思路和目标。第二部 主要介绍社会救助的基本概念以及建设和谐社会背景下，农村社会救助的重要性。第三 部分介绍我国农村的社会救助的变迁并对其进行分析。农村社会救助的变迁以新中国成 立为分水岭，分为传统和现代的两部分，分别进行总结和分析。第四部分分析目前我国 农村社会救助中存在的问题。首先认识我国目前农村贫困的状况并对其进行原因分析， 接着又对当前的农村社会救助问题进行分析。第五部分则就现行农村社会救助分析出的 问题提出相应的对策，对解决农村社会救助问题起到一个抛砖引玉的作用。 关键词政府责任和谐社会农村贫困农村社会救助 a b s t r a c t a b s t r a c t ah a r m o n i o u ss o c i e t yi st h ey e a r n i n go fm a n k i n d ，f r o mc h i n a sa n c i e n tc o n f u c i a n ” m i d d l eo ft h er o a d ”，”h a n n o n y ”t ot h ew e s tp l a t o s ”i d e a l ”e m b o d i e sa l lo ft h ep u r s u i to f s o c i a lh a r m o n y a tp r e s e n t ，t h ee s t a b l i s h m e n to fah a r m o n i o u ss o c i e t yh a sb e c o m et h eg o a lo f t h ew h o l en a t i o nu n i t e d ，a n dt h i st i m e ，o u rc o u n t r y so v e r a l ls o c i a ld e v e l o p m e n th a sb e e ni na t r a n s i t i o np e r i o d ，p e rc a p i t ai n c o m eh a sm o r et h a n1 , 0 0 0u sd o l l a r s ，a n dt h i sw a sa l s oa p r o m i n e n tc o n t r a d i c t i o n so ft h ep e r i o d ，t h ea g r i c u l t u r a la n dr u r a ld e v e l o p m e n ta r es t i l li nt h e d i f f i c u l t c l i m b i n gs t a g e ，f r a g i l ea g r i c u l t u r a li n f r a s t r u c t u r e ，r u r a ld e v e l o p m e n to fs o c i a l u n d e r t a k i n g sl a g sb e h i n d ，t h ei n c o m eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t se x p a n d c o n t r a d i c t i o n sa r es t i l lp r o m i n e n t i ns o m er u r a la r e a s ，p o v e r t y s t r i c k e np a r to fi n d i v i d u a l so r f a m i l i e sl a c kt h em o s tb a s i cp r o t e c t i o no fl i f e ，s o l v et h ef o o da n dc l o t h i n gp r o b l e mi nm a n y a r e a si sf a c e d 谢t l lh o u s i n g ，m e d i c a l ，l e g a l ，e d u c a t i o n a l ，s p i r i t u a la n dn o n m a t e r i a ld e p r i v a t i o n a n das e r i e so fp o v e r t y , u r g e n c yn e e ds o c i a la s s i s t a n c e j u d g i n gf r o mt h ec u r r e n ts t a t u sq u oo f c h i n a sr u r a ls o c i a lr e l i e f , t h eg o v e r n m e n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o no fr u r a ls o c i a la s s i s t a n c ei n t h ep r o c e s so fs o m ep r o b l e m ss t i l le x i s t ，t h u sa f f e c t i n gs o c i a la s s i s t a n c et ot h er u r a la r e a st h e p u r p o s ea n de f f e c t ，b ea b l et os o l v et h e s ep r o b l e m so fb u i l d i n gn e w s o c i a l i s tr u r a la r e a sp l a y a l li m p o r t a n tt h es i g n i f i c a n c eo ft h et r a n s i t i o np e r i o ds ot h a ti nt h eb u i l d i n go fr u r a lh e a l t h d e v e l o p m e n t ，e a r l yc o m p l e t i o no ft h eb u i l d i i 追o fa h a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a t h i sp a p e ri s t h ec o m b i n a t i o no ft h eb a c k g r o u n dt ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t y , a c c o r d i n gt ot h ec e n t r a l p o l i c ya r r a n g e m e n t s ，u n d e rt h eg u i d a n c eo fi n s t r u c t o r s ，t h ec u r r e n ts o c i a la s s i s t a n c es y s t e m c o n s t r u c t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti n d e p t hs t u d y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，t h ef i r s tp a r to ft h em a i nt o p i c so nt h es i g n i f i c a n c e a n dr e s e a r c hi d e a sa n dg o a l s t h es e c o n dp a r to ft h ec o n t e x ti sah a r m o n i o u ss o c i e t yi nr u r a l s o c i a lr e l i e ft h e o r e t i c a lb a s i s ，i n t r o d u c i n gt h eb a s i cc o n c e p t so fs o c i a lr e l i e fa n dt h eb u i l d i n g o fah a r m o n i o u ss o c i e t yb a c k g r o u n da n dt h ei m p o r t a n c eo ft h er u r a ls o c i a lr e l i e f t h et h i r d p a r t i so nc h i n a sr u r a ls o c i a l r e l i e fa n dc h a n g e st oi t sa n a l y s i s c h a n g e sr u r a ls o c i a l a s s i s t a n c et ot h ef o u n d i n go ft h en e wc h i n aa st h ew a t e r s h e d ，d i v i d e di n t ot r a d i t i o n a la n d a b s t r a c t m o d e mt w op a r t s ，as u m m a r ya n da n a l y s i s p a r ti vi sa b o u tr u r a ls o c i a la s s i s t a n c ei nt h e p r o b l e m st h a te x i s t m yf i r s ta w a r e n e s so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no f r u r a lp o v e r t ya n dt h ec a u s e s o ft h e i ra n a l y s i s ，t h e nt h ec u r r e n tr u r a ls o c i a la s s i s t a n c ei s s u e sf o ra n a l y s i s p a r tv o ft h er u r a l s o c i a lr e l i e fo nt h ee x i s t i n ga n a l y s i so ft h ei s s u e sc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h e p r o b l e mo f r u r a ls o c i a la s s i s t a n c e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ；h a r m o n i o u ss o c i e t y ；r u r a lp o v e r t y ；r u r a ls o c i a l i i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期；2 塑星年月l 日 日期：年月日 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 迢瞎乖“历和客萏孑r 棚坯鼢垆向彦协 的学位论文，是我个人在导师( 叠饼涉指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名： 导师签名： 日期：丑年l 月r 一日 日期：1 型蒸年生月l 日 第1 章导论 1 1 选题背景及研究意义 第1 章导论 1 1 1 选题背景 和谐社会是社会发展所努力追求的终极模式，它因该表现为三个维度的基本结构： 经济结构、政治结构和文化结构。经济结构是社会存在的基本结构，社会更加和谐是一 个总目标，其中，经济和谐是整个社会和谐的基础，没有经济和谐，就没有经济效率，整个 社会的运转就失去了必要的物质支撑。经济和谐是社会存在和发展的特质基础，经济 和谐不仅意味着社会经济运行符合经济本身的发展规律，而且能满足全体社会成员的经 济需求。政治结构是社会的制度层面，社会成员充分享有法制社会的民主权利。文化结 构是社会的精神层面，文化和谐是社会成员心理健康的基本标志。和谐社会意味着全体 社会成员平等享有经济、政治和文化的三维权利。当前，建立一个和谐的社会已成为举 国上下万众一心的目标，而此时，我国整体社会发展已经处于一个转型期，人均国民收 入已经超过1 0 0 0 美元，同时这也是个矛盾凸显的时期，农业和农村发展仍然处在艰难的 爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾 依然突出。在一些农村地区，一部分贫困的个人或家庭得不到最基本的生活保障，在很 多解决温饱问题的地区确面临着住房、医疗、法律、教育、精神生活匮乏等一系列非物 质的贫困，急需要社会的救助。2 0 0 6 年1 0 月1 1 日中国共产党第十六届中央委员会第六次 全体会议中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定从建立健全我国 社会保障体系出发，提出要逐步建立农村最低生活保障制度，加强对困难群众的救助， 农村五保供养、特困户救助、灾民救助等制度。如何在汲取以往农村社会救助的成功经 验的基础上，正确认识我过当前社会救助中存在的问题，进而实现和谐社会目标正是本 文的目的所在。 1 1 2 研究的意义 社会救助制度是现代社会保障体系的重要组成部分，对受保障对象而言，它是最后 也是最基本的一道防线，因此，一个健全的社会救助体系对农村社会乃至和谐社会的建 宫希魁论社会更加和谐 j 济南大学学报，2 0 0 4 ，( 1 ) ：7 1 - 7 6 l 河北人学管理学硕十学位论文 设有着巨大的意义。 1 、是加强社会救助体系建设，是建设社会主义和谐社会的需要 四中全会决定中首次提出了社会主义和谐社会的概念。社会主义和谐社会要求 注重激发社会活力，促进社会公平与正义，维护社会的安定团结。加强社会救助体系的 建设有助于促进团结互助、扶贫济困的良好风尚，有助于建立健全社会预警体系，保障 公共安全，有助于加强社会服务，提高社会管理水平，有助于建立和完善社会保障体系， 促进公平和正义。做好社会救助工作能在最广泛的程度上实现执政为民的思想，最终实 现全体人民各尽所能，各得其所而又和谐相处的目标，完成执政的历史任务。 2 、是落实宪法规定的公民基本权利的需要 中华人民共和国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者 丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这 些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”目前，已在城市构建并逐步完 善了下岗职工基本生活保障、失业保险和居民最低生活保障三条保障线制度。城市居民 中的老年人、“三无 人员和一些临时特殊困难人员在生活、医疗、养老方面得到了比 较好的保障。只有在农村建构起相应的保障制度，对农村居民中的五保户、特困户等特 殊困难人员予以制度化的救助，才能使农村困难居民平等享受“获得物质帮助的权利”。 3 、是规范各项救助管理的需要 随着经济实力和社会发展水平的逐步增强与提高，农村社会救助项目逐渐增多，内 容日益丰富。除了传统的灾民救济、五保供养和优抚救济之外，新增了特困户生活救助、 医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等内容。由于救助主体不同，在救助政策如 救助对象、救助内容、救助标准等方面出现了部门与部门之间、救助对象之间、救助标 准之问衔接不畅的问题。因此，只有建立起农村社会救助体系，理顺了各项救助活动之 间的关系，才能减少救助工作中出现的混乱局面，统一、规范救助管理。 4 、是整合和配置救助资源的需要 我国的救助资源并不丰富，再加上实际救助工作中，救助主体多样，政出多门，既 有政府部门，也有群众团体和社会组织，有限的救助资源被不断分割，得不到集中使用， 致使救助效益低下，常常出现重复救助和救助缺位问题上海、浙江等地基层部门反映， 由于管理问题，有的困难家庭不断得到行政部门、群众组织和社会团体的关爱与帮助， 2 第1 章导论 有的困难家庭则始终的不到救助。要解决这个问题，就必须建立统一的申报口径、统一 的救助信息、统一安排分别实施的救助管理体制和运行机制。只有这样，才能使救助资 源得到充分开发和合理配置，提高有限的救助资源的使用效益。 5 、是缩小城乡贫富收入分配差距促进农村社会公平的需要 目前我国城乡之间的贫富差距在不断扩大，据有关部f - i n 算，2 0 0 4 年已经达到3 2 ： 1 ，而且这种差距还在加大。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的 不同，应该是5 ：l ，甚至是6 ：1 。据国际劳工组织发表的1 9 9 5 年3 6 个国家的资料，绝大 多数国家的城乡人均收入比都小于1 6 ：1 ，只有3 个国家超过了2 ：1 ，中国便是其中之 一。而要缩小城乡差距，改变城乡二元经济社会结构状况，实现城乡经济社会的协调发 展，必须要有一个完善的农村社会救助体系。 6 、是顺利进行社会主义政治经济体制转型的需要 目前我国处于一个转型的，必然有一部分人承担转型的成本而成为社会的弱势群 体，他们生活困难，面临生活危机，成为建设社会主义和谐社会的一大问题，而现有的 农村社会保障制度还不尽完善，这时候要尤其注重社会救助的作用，而我国以往的社会 救助制度有很多问题不适应目前的状况，亟待完善和调整。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 中国改革迄今已经2 0 多年了，经济、社会发生了翻天覆地的变化。尽管中国农村的 面貌也有了巨大的改变，但是关乎到中国亿力农民切身利益的农村社会保障体系依旧没 有形成。随着我国经济、社会改革的不断深入，在农村一部分人富裕起来的同时，也出 现了一定量的困难群体，他们迫切需得到社会的救助。如何建立一个科学、合理的符合 中国国情的农村社会保障制度，已经成为近些年来多门学科研究的热门课题，而其中农 村的社会救助问题也越来越受到理论界的关注，众多学者开展了这方面的研究。取得了 一些可喜的成果。在基础理论方面，我国学者对社会救助进行了界定。江亮演从性质、 项目主体( 实施者) 、政策目的和目标等方面对这社会救助和社会救济两个概念进行了详 细而完整的辨析。他指出，救助意指一种长期持续、以救困助危为目的的政府行为，是一 种积极的减贫政策；救济则是一种临时短暂、以行善施舍为目的的政府或民间行为，体 现的是一种消极的积德行善和救苦救难的慈善心怀。陈良瑾定义社会救助：国家和社 3 河北大学管理学硕+ 学位论文 会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者 因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接 济和帮助。在陈良瑾以及另一学者闵宗银的定义中，社会救助的对象主要是“三无 人 员以及灾民，因此这些定义基本沿用了我国民政部门之救灾救济的工作范围。而时正新 和廖鸿以及张海鹰提出的社会救助概念以贫困人口为对象，较为契合社会救助界定之国 际惯例。他们认为：社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国 家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。在其 ( 公民) 不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最 低生活需求的资金和实物援助的社会保障制度。在体制研究方面，多吉才让的中国最 低生活保障制度实践与研究是国内出版的全面系统地总结和研究城乡居民最低生活保 障制度的第一本专著，此书以中国社会救济制度的改革与完善为中心，以城乡居民最低 生活保障制度的探索、推广和健全为主线，全面总结最低生活保障制度建设的基本框架， 又初步探索了农村建立居民最低生活保障制度的可能，既实事求是地指出了城乡居民最 低生活保障制度建没中存在的问题，又大胆探索了构筑未来中国社会救助体系的设想； 洪大用的转型时期中国社会救助转型时期的中国社会丛书着眼于从中国社会转 型的大背景来考察社会救助的意义，并研究社会救助体系的建设和完善问题；并提出当 代中国农村的主要社会救助制度，目前大多尚未定型，正处在深入转型、不断演化和不 断完善的关键时期，由此急需合理的评估和引导。时正新和廖鸿的中国社会救助体系 研究将社会救助体系概括为最低生活保障、灾害救助、医疗救助、廉租房、教育救助、 法律援助、救济型扶贫、社会互济，认为社会救助是社会保障的方法之一，打破了以往 的社会救助只是救穷的思想。唐钧从中国社会救助制度的历史演进入手，回顾了中国 近代以来救济制度的沿革与变化，指出其中儒家思想的影响，讨论了2 0 世纪9 0 年代中期 以来最低生活保障制度的创立及变化，指出其重要的意义在于从“救急”到“控制到 “权利 的理念变化，同时也指出了现行制度存在的不足之处，并提出了进一步的完善 的政策建议。 1 2 2 国外研究现状 国外学者对社会救助的研究主要从一般贫困问题入手并结合其国家特定时期的问 题展丌理论和对策的研究。从1 9 世纪末期，英国学者朗特里将贫困分为初级贫困和次级 4 第1 苹导论 贫困，贫困内涵自单纯物质匮乏扩大到社会关系和社会参与领域，由物质福利扩大到非 物质福利领域，由物质剥夺扩展到社会剥夺，并发展为社会排挤概念和理论，从而进一 步推进了对贫困问题的争论。2 0 世纪7 0 年代的石油危机极大促进了国际上社会救助和实 务研究的发展。这以后的近3 0 年的研究，重点集中在那些面向劳动年龄人口的救助政策。 e a r d l e y 等( 1 9 9 6 ) 对经合组织( o e c d ) 2 4 国社会救助的结构、救助标准、管理及救助 人数和支出等方面做了全面详细的比较研究。后来，o e c d 连续开展了三项比较研究，研 究的内容包括8 个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的语法以及如 何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。世界银行( 2 0 0 0 ) 根据其资助的项目， 对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。罗兰德 斯哥( r o l a n ds i g g ) 主编的地球村的社会保障( 中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 年) 中提出的福利五边形思想，如下图所示： 市场 家庭 政府 q 社会网络 会员组织 ( 福利五边形示意图) 克雷斯德纽伯格( c h r i sd en e u b o u r g ) 把现代的社会中的福利五边形作为了分 析社会福利的基本框架。并把它作为一种基本的决策维度加以考虑。其本质是社会性的。 而对我们社会救助工作实践中的启示最重要的是：个体享受以上资源的机会和可能程 度。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 1 回顾我国传统社会救助的制度变迁过程，并从制度经济学角度深入分析引起这 样的变迁的原因，客观总结其经验和教训； 2 考察我国目前社会救助制度的实施状况，并通过调查数据分析其主要特点和运 行效果； 3 着重研究实现社会救助存在的问题及造成这些问题的原因，这既是本论文的重 气 河北大学管理学硕十学位论文 点，同时也是难点； 4 吸取传统社会救助的经验教训，提供构建和谐社会的农村社会救助体系的基本 思路和政策建议。 1 3 。2 研究方法 1 定性研究与定量分析相结合的方法。一方面，论文从公共产品、外部效应、健 康经济学、心理学等理论层次分析了建设和谐社会加强农村社会救助必要性和可行性； 另一方面，结合我国的统计年鉴、经济年鉴和各地区的调查数据对实施中的缺陷进行了 深入分析，并提出政策建议，做到了有理有据。 2 文献资料查阅的方法。论文的写作以查阅大量的国内外相关文献为基础，借鉴 了制度经济学、保险经济学及相关社会学理论，参考了大量学者的论著，对有关农村社 会救助制度的实施、运行、管理、监督等过程搜集了充分、翔实地资料，并以此为基础 对制度的可持续发展进行了深入探索。 1 4 框架结构与逻辑关系 1 4 1 框架结构 论文共分5 章，各章主要内容如下： 第1 章导论。主要介绍论文 第2 章和谐社会背景下农村社会救助制度建立的理论基础。主要阐述农村社会救助 的概念和内容以及和谐社会背景下建立健全农村社会救助的意义。 第3 章我国传统社会救助变迁。分别阐述我过古代、近代、当代的农村社会救助的 演进，并进行分析。 第4 章目前我国农村社会救助的现状分析。分析目前我国农村社会救助中存在的问 题。 第5 章建立适应和谐社会发展的新型农村社会救助制度。就现行农村社会救助分析 出的问题提出相应的对策，对解决社会救助问题起到一个抛砖引玉的作用。 1 4 2 逻辑关系 按照提出问题，分析问题，解决问题的逻辑关系。 6 第1 章导论 1 5 主要创新之处 l 、政府要拥有正确的社会救助观念。民众权利性、政府责任性是现代社会救助与 传统政府救济的根本区别之一，摆脱传统思想的束缚，纠正道义性救济思想，是现代公共 服务型政府必须树立的观念。 2 、农村的社会救助不单单在政府，要靠全社会的力量，在城乡间、地区间贫困差 距悬殊的今天，政府更明智的做法应该是一种决策的引导加之财政上的补助，调动全社 会的力量共同来解决这一难题。 3 、救助内涵是广泛的，救助的方法和手段也是多样的，物质的救助容易看到，而 更多的非物质的救助往往更需要重视和解决。在众多农村地区解决了吃饭问题后，非物 质的贫困往往让他们在和谐社会的路口迷失方向。 4 、建立有效的救助资源供给系统，是建构新型农村社会救助体系的物质保障。只有 解决了救助资源开发、整合和配置三方面问题，构建起救助资源的供给系统，才能为为救 助工作的开展提供举实的保障。 7 河北人学管理学硕十学位论文 第2 章社会救助的概念及农村社会救助的意义 2 1 社会救助的概念和内容 2 1 1 社会救助的概念 社会救助是世界上最古老的社会保障制度，它起源于在原始社会末期出现的出于人 类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业，随着社会的发展而在逐渐地走 向成熟，对社会经济发展产生了很大的促进作用。社会救助是指当社会成员陷入生存危 机或者不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低 生活需要的物质或者非物质援助的社会保障制度。我们可以从以下几方面来理解社会救 济： 第一，它是居民生存权的基本保障，体现国家的职责。生存权和发展权社会现代社 会公民的基本权利，获得社会救助社会公民的一项基本权利。尤其在当前经济和社会的 变革中，造成贫困的社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助社 会其不容推卸的责任。“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系 统的统称 ； 第二，社会救助是市场经济的内在要求。市场经济以竞争为机制，其主体以个人利 益最大化为目的，强调优胜劣汰，本质上就是利强的，无法自发的保护弱者。因此政府 要承担起这一职责，去关注和保护那些面临困难的群体。 第三，社会救助随着社会和经济的发展，其标准也是不断的刷新的。例如：在上个 世纪8 0 年代前，人们主要还是以人口的经济状况，尤其是以消费水平作为标准来界定贫 困的。世界银行在1 9 8 1 年世界发展报告中认为“当某些人，某些家庭或某些群体没 有足够的资源去获取他们在那个社会公认的，一般都能享受的饮食、生活条件、舒适和 参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。在具体的指标运用上，联合国采用人均国 民生产总值作为衡量贫困的标准，人均国民生产总值在8 0 0 美元以下为贫困。也有国际 组织以每人每天1 2 美元的收入作为贫困标准的上限。此外，国际上还有以每人每天低于 l 美元的消费支出为贫困标准。但是，随着社会经济和科学技术的发展，人们对贫困内 涵的认识大大扩展了。1 9 9 0 年世界银行发展报告中对贫困的概念作了扩充，认为贫 第2 章和谐社会背景下农村社会救助制度建立的理论基础 困是“缺少达到最低生活水平的能力 ，而这个生活水平不仅指家庭收入和人均消费支 出，还要考虑那些属于社会福利文化的内容，如医疗卫生、预期寿命、识字能力、受教 育机会和程度，以及公共品或其同财产资源获得情况，并用营养状况、预期寿命5 岁以 下儿童死亡率和儿童入学率等指标来衡量。联合国开发计划署也在1 9 9 7 年人类发展报 告中提出了“人文贫困 的概念，它不仅包括人均国民收入的因素，也包括人均寿命、 卫生、教育、生活环境质量条件等因素。具体指标有4 0 岁以前可能死亡的人口比例、文 盲率，获得基础性卫生保健服务的条件，可饮用水和合适的食物状况等。1 9 9 8 年诺贝尔 经济学奖得主玛蒂亚森在其著作作为自由的发展中认为：贫困是指对人类基本能 力和权利的剥夺，而不仅仅是收入低下。甚至认为能力的剥夺比收入低下的影响更重要。 可见，目前国际社会更加关注从“人文发展”的角度来衡量人口贫困的程度。而社会救 助就是针对贫困的举措，随着贫困定义的改变，社会救助内容也随之丰富。 2 1 2 社会救助的属性 首先，权利义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务； 社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政 府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。要明确社会救助不是自上而下恩赐，社会救 助对于每个公民来讲，是应享有的权利，对于国家和社会来讲，是他们应尽的义务。这 种权利和义务是通过法律来确定的。中华人民共和国宪法第四十五条规定“中华人 民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助 的权利。 其次，选择性。这是社会救助的一个突出特点，即只有在公民由于生理和心理等原 因不能维持最低限度的生活水平的情况下，社会救助才会发挥其作用。因此，一套严格 并合理的审核程序是社会救助能否顺利实施的重要前提条件。 再次，公平性。社会救助为陷入困难的公民提供最低生活的需求物质和非物质帮助， 实现了公民在社会中的生存生活的公平性；同时它严格限制标准，仅提供维持公民最低 生活的帮助，这样也有利于效率的实现，避免出现养懒汉的现象发生，鼓励人们依靠自 身的劳动，获得更好的生活条件。 最后，系统性原则。是指社会救助是国家和社会共同参与的社会系统工程，不能由 s e na m a r t y a 作为自由的发展【m 】纽约a n c h o r 图书出版公司，2 0 0 0 9 河北大学管理学硕十学何论文 政府孤军奋战，而应该社会政府和其他社会组织在各自的领域和空间各尽所能，政府为 主，社会组织为辅，互相补充，共同促进社会救助事业的完善和发展。这些组织包括民 间团体、组织、非盈利性机构、以及专门的慈善机构。 2 1 3 社会救助的内容 社会救助依据不同的分类标准，包含不同的内容。如果按照救助的实际内容来划分 可以分为生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、法律援助等；如果依据救助手段 来划分，可以分为资金救助、实物救助和服务救助等；如果按照救助时间长短来划分， 可以分为长期性贫困的定期救助( 如孤寡病残救助) 、针对暂时性贫困的临时救济( 如 失业救助、自然灾害救助等) 、针对周期性贫困的扶贫( 贫困户救助) 。 2 2 和谐社会背景下农村社会救助的意义 十六大报告提出，在二十一世纪头二十年的“战略机遇期”所要达到的目标是 “全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。具体内容是“经济更加发展、民 主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。实 现社会和谐，就必然包括广大的农村人口。要保障那些农村特殊困难群体的生存权益，仅 仅靠生活救助是不够的。只有建构起新型农村社会救助体系，才能为其提供全面、系统 的生活保障，真正让农民得到实惠。 1 农村社会救有利于减少社会不和谐因素，维护整个社会稳定。“社会更加和谐 是在逐步消除各种不和谐因素的过程中达到的。我国j 下处于社会转型和经济转轨阶段， 三农问题、农村贫富差距拉大问题等不和谐的现象都在凸显。农村贫困人口是弱势群体， 他们本身没有能力通过正常的政治决策程序和执行过程来为自己谋得必要的利益，在饥 寒交迫的重压下有可能采取极端的方式，通过暴力手段来强行参与国民收入的再分配， 从而危及社会稳定。此外，类似于2 0 0 8 年我国南方遭遇的特大雪灾，严重危机到人民的 生产和生活，社会救助就会在其中发挥着重要作用。社会保障制度素有社会“安全阀 之称，它可以调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛盾，缩小城乡之间、区域之间经济社 会发展的不平衡。社会救助作为农村社会保障的最后一道安全网，仍是我国农村社会保 障的主体制度，是整个农村社会保障制度的基础。只有把农村社会救助做好了，支撑起整 个农村社会保障的工程才逐步完善不断的夯实牢固，才能真正起到保证农村社会稳定， 促进农村经济发展的目的。 1 0 第2 章和谐社会背景下农村丰十会救助制度建立的理论基础 2 农村社会救助有利于保证农村劳动力再生产的顺利进行，促进农村经济乃至社会 生产的发展。 在我国这样一个人口大国、农业大国，对农村劳动力资源的保护关系到构建和谐社 会的大局。中国农村贫困落后，绝对贫困人口数量庞大，这给社会经济发展带来了一系列 的负面影响。首先，农村贫困导致消费不足，而消费是拉动国民经济增长的巨大动力，因 而农村贫困使国民经济的增长潜力没有得到充分发挥。第二，贫困导致农村经济活动在 低水平上恶性循环。人力资本是影响人均产出水平的重要因素，贫穷必然导致资本不足， 使得必要的投资得不到保障，影响技术进步和人均产出水平的提高，使经济活动在低水 平上恶性循环。为家庭生活困难者提供社会救助，保障了农村居民的基本生活，首先解 决了农业劳动者因各种原因可能会遇到的生活难题，解除了他们的后顾之忧，为广大农 业劳动者保持健康的身体、旺盛的精力及提高自身劳动素质创造了条件。使他们专心致 力于农业生产劳动，为社会生产的发展积蓄力量。 3 农村社会救助体系有利于保护农村弱势群体利益，体现社会公平。市场经济自身 追求的是效率原则，讲求生产要素的最优配置，通行的是竞争和优胜劣汰的规则，及按 投入的生产要素的多寡进行财富的分配。这样，那些体弱者、病残者、年老者、贫穷者、 生育者等社会弱势群体就只能得到少量财富甚至不能得到任何财富。社会弱势群体承担 了改革的大部分成本，并且目前弱势群体的规模依然庞大。从理论上说，社会代价的后果 应由全社会来分担，但实际上绝大部分却由弱势群体来承担。同样，社会进步的成果应由 全社会共享，但实际上是由强势群体享受。因此，处在弱势群体中的个人与处在强势群体 中的个人在社会中的地位社会不一样的，有失公平，这对构建和谐社会是十分不利的。 “作为国民生活保障系统，社会保障概念客观上包括三个层次：一是经济保障，即从经济 上保证国民的生活，它通过现金给付或援助的方式实现；二是服务保障，即当代社会还需 要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需求，如 养老服务、康复服务、儿童服务等；三是精神保障，即属于文化、论理、心理慰籍方面 的保障，这是最高层次的保障。”即社会救助是社会保障中的第一层次的保障。农村 社会救助则在最低程度的保障生存的公平，体现社会的互助与友爱，让和谐的春风吹到 弱势群体的心中，是社会公平和社会进步的表现。 郑功成社会保障学理念、制度、实践与思辩 m 】商务印f 5 馆，2 0 0 0 1 1 1 2 1 1 河北大学管理学硕十学位论文 第3 章我国农村社会救助的变迁 3 1 我国传统社会救助的发展历程 3 1 1 中国古代的济贫思想和实践 中国古代的济贫思想早在二千多年前的春秋战国时期的百家争鸣中就已经出现其 中最为著名的是儒家的“民本 、“仁政 和“大同 思想。孔子在尚书日：“德 惟善政，政在养民 。在礼记则日：“以保息养万民，一日慈幼，二日养老，三日振穷， 四日恤贫，五日宽疾，六日安富 。“大道之行也，天下为公。故人不独亲其亲，不独 子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。孟子中也 说道：“恻隐之心，仁之端也”，“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终 身饱，凶年免于死亡。”“人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则 百姓亲睦”。儒家主张政府积极介入，以民为本，施仁政，提倡民间互助互济( “大同”) 。 但是，其目标重在社会控制。除了儒家以外，墨家的“兼爱 思想也广为流传。墨子主张 “兼相爱、交相利 ，提倡“天下之人皆相爱 ，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有 道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则得 治，此安生生 。是为“兼爱”思想。墨家“兼爱思想的重点是建立在“爱心 基础 上的互助互济，是最具“社会性 的济贫思想。而道家则主张“无为而治。主张政府 不要干预，宁愿以天地为宗，听其自然，标榜以“道德 治天下。在中国自汉朝以来一千 多年的封建社会历史中，儒家思想是处于正统地位的，它对中国济贫制度的影响最为深 刻。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办名为“常平仓 的仓储制度；佛教思想经与儒 家思想相调适后成为推动南北朝及唐宋时期社会救济事业的一个重要动力。到了隋朝， 以地方劝募为主的“义仓”。同时，中国传统道教思想宣扬的“济人之急救人之危， “施 惠布德，世代荣昌 的行善积德思想和善恶报应观在宋代也因印刷术的出现经由善书广 为传播，并流传至明而盛行不衰，宣扬以仁义为中心的王政思想，推动封建社会救济事 业的发展。到了南宋年间，出现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意 义的“社仓 。除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。在宋 陈良瑾主编中国社会j = 作卣科全二nz 中国社会出版社1 9 9 4 年版 1 2 第3 章我国农村社会救助的变迁 朝年间，出现了完全由民间乃至个人兴办，而且没有宗教背景的慈善事业，最著名的有范 仲淹的“义田( 以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业) 和刘宰的 “粥局 ( 以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动) 。这些组织主要为乡绅 所掌握，并得到官府的认可和支持。到明朝年间，出现了最早的以民间互助为主的慈善社 团同善会。该阶段的政府救济，思想上主要源于“仁政”论和慈善、道义观，救 济目的意在缓和阶级矛盾；救济行为表现为随意性、临时性和情绪性。皇帝一时兴致所 至，为标榜仁政，下令建立济贫机构，赐金捐赏。地方政府也蜂拥而起，于是一夜之间 救济设施如雨后春笋，待皇帝兴致阑珊或无暇顾及，则这些救济机构多荡然无存。以清 朝“康乾盛世 时期乾隆朝代的束鹿县养济院为例，在不足十四年的光景里，新建的养 济院已是“风雨飘零，渐就倾圮。每秋霖积潦，江为污池，污秽熏蒸，过者掩鼻 。其 建立的各种仓储在丰收、平安年景还可以向贫民零星施舍点滴粮米，而一旦遇到灾荒或 战乱之年，则储粮多被挪做他用，难以为贫民打开仓储，解救危难。饿殍遍地，白骨遍 野，流民四处的景象是常事。所以，该阶段社会救济之仁政性和慈善性决定其救济效力 是非常低微的。 而事实上，上述种种济贫思想和实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预 思想一直得到贯彻。从时间上看，中国介入济贫始于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要 早一千多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是统治阶级对社会整体和国家的控制， 而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上没有采用立法手 段，而只是作为政府的行政一种手段，具有很大的随意性。但这些还是对近现代中国的 社会救助制度产生了潜在的重大影响。 3 1 2 近代中国的社会救助 到了近代，中国的社会救助思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资 产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型社 会救助思想。并且把社会救助的目标被锁定为“为社会弱者服务 ，即济贫。确切的说， 中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初，1 9 1 5 年，当时的政府便仿照