（行政管理专业论文）中国公益事业发展中的政府作用研究.pdf

中文摘要 v 且9 6 0 8 2 6 在我国的市场经济和现代化事业发展进程中，社会功能迅速分化，打破了原先一体 化的社会结构，形成了市场政府社会的三元结构，政府也在由“无限政府”向 “有限政府”转型，政府的职能也随之收缩。可是，值得注意的是，这种收缩应该只限 于政府的部分而非全部职能，对于政府的一些职能，就现阶段而言，政府是不能也不应 该完全交托于市场或社会的，它需要承担起自身的职责，在社会发展中，起到应有的作 用，以最大限度的增进公共利益。 公益事业作为增进公共利益的重要途径之一，目前在世界各国都受到政府的广泛重 视。公益事业的社会地位不断得到加强，成为社会分配和社会资源重组的一种重要途径， 已经被公认为是推动社会发展的有力手段。同时，我国在第一次分配和第二次分配之后， 巨大的收入差距成为影响社会长远发展隐患，公益事业应作为篼三次分配( 或第二次分 配的延续) 的主要形式，成为缩小收入差距，避免社会两极分化，维持和促进社会和谐 发展的必要手段。公益事业广泛涉及到了社会各领域的公共利益。公益事业不仅具有稳 定社会生活的补充作用，而且还有发扬社会道德的基础作用和推动社会发展的载体作 用。 本文分析了公益事业与政府职能发展之间的现实关联，对于我国公益事业的现状、 发展机遇和政府在公益事业中已有的经验进行探讨，并研究国外的一些有益的做法以有 助于借鉴。由此研究中国公益事业发展中的政府的作用及其实现方式。和谐社会思想的 提出，就已经明确了我国社会发展的方向。在科学发展观指导下，建设和谐社会是我国 政府面临的重要任务，而公益事业的发展对于和谐社会的实现无疑具有重大意义。因此， 我国政府应在公益事业发展中有所作为。 关键词：和谐社会公益事业政府作用 a b s t r a c t i nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s so fm a r k e te c o n o m ya n dm o d e r n i z a t i o nc a u s e ，t h e s o c i a lf u f l c t i o ns p l i t su pr a p i d l ya n db r e a kt h eo r i g i n a lm e r g i n gs o c i m c o n s t r u c t i o nw i t hf o r m i n gt h et e r n a r yc o n s t r u c t i o nf o rm a r k e t g o v e r n m e n t = s o c i e t y t h eg o v e r n m e n ta l s ot r a n s f e rt h es t y l ef r o m “u n l i m i t e dg o v e r n m e n t t o “l i m i t e dg o v e r n m e n t ”b ya b r i d g i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n b u t ，o b v i o u s l y ，t h i s k i n do fa b r i d g i n gi sj u s tl i m i t e di nt h ep a r t ，n o ta l lo ft h eg o v e r n m e n t f o r t h ep r e s e n tp h a s e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l da s s u m ed u t i e sa n dp r o d u c er e s u l t si n t h es o c i a ld e v e l o p m e n t ，t oi n c r e a s et h ep u b l i cb e n e f i t su t m o s t l y ，i n s t e a do f e n t r u s ta l lf u n c t i o n st ot h em a r k e ta n ds o c i e t y p u b l i cw e l f a r e ，a st h ei m p o r t a n tc o u r s eo fi n c r e a s i n gt h ep u b l i cb e n e f i t s ， a r em a d em u c he m p h a s i sb ye v e r yc o u n t r y w i t ht h es t r e n g t h e n i n go f - p u b l i c w e l f a r e ss o c i a ls t a t u s ，i th a sb e c a m eo n ei m p o r t m e n tp a t h w a yf o rs o c i a l d i s t r i b u t i o na n dr e c o m b i n a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e ，a ss t r o n gd e v i c et op u s ht h e s o c i a ld e v e l o p m e n t c o n t e m p o r a r i l y ，t h eg r e a ti n c o m eg a ph a sb e c a m et h eh i d d e n d a n g e rt ot h es o c i a ll o n gd e v e l o p m e n ta f t e rt h ef i r s td i s t r i b u t i o na n ds e c o f i d d i s t r i b u t i o ni nc h i n a p u b l i cw e l f a r ew o r ks h o u l db et h em a i nm e t h o df o rt h i r d d i s t r i b u t i o n ( c o n t i n u a t i o no fs e c o n dd i s t r i b u t i o n ) a n dt h en e c e s s a r yd e v i c et o n a r r o wt h ei n c o m eg a pa n dr e f u s et h es o c i a lp o l a r i z a t i o n ，t om a i n t a i na n dp r o m o t 9 t h eh a r m o n i z e ds o c i a ld e v e l o p m e n t p u b l i cw e l f a r ew o r kn o to n l yh a s c o m p l e m e f l t a r yu s eo ns t a b i l i z i n gs o c i a ll i v i n g ，b u ta l s oc a nb eu s e da sb a s i s o fs o c i a lm o r a l i t ya n dd e v i c et op r o m o t et h es o c i a ld e v e l o p m e n t t h i se s s a ya n a l y s et h e p r a c t i c a la s s o c i a t i o nb e t w e e np u b l i cw e l f a r ea n d d e v e l o p m e n to fg o v e r n n l e n tf u n c t i o na n de x p l o r et h ep r e s e n tc o n d i t i o f fo fp u b li c w e l f a r ei no u rc o u n t r ya n dd e v e l o p i n gc h a n c e sa n de x p e r i e n c e so fg o v e r n m e n ti n p u b l i cw e l f a r e ，w h i l er e s e a r c hs o m ef o r e i g np r o f i t a b l ew a y st f o r r e f e r e n c e t h e r e o fi tr e s e a r c h e st h eg o v e r n m e n t su s ea n dr e a l i z i n gm o d ei nc h i n e s ep u b l i c w e l f a r ed e v e l o p m e n t t h es o c i a ld e v e l o p i n gd i r e c t i o nh a sb e e nd e f i n e db yt h e t h o u g h t o fh a r m o n i z e ds o c i e t ) u n d e rt h eg u i d eo f s c i e n t i f i cd e v e l o p i n g v i e w p o i n t ，b u i l d i n gt h eh a r m o n i z e ds o c i e t yi s t h ei m p o r t a n tt a s kf o ro u r g o v e r n m e n t ：i nw h i c h ，t h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r ed o u b t l e s s l yh a st h eg r e a t m e a n i n gf o rh a r m o n i z e ds o c i e t y s o ，o u rg o v e r n m e n ts h o u l dh a sc o n d u c t sa n d a c t i o n si nt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r e k e yw o r d ：h a r m o n i z e ds o c i e t y , p u b l i cw e l f a r e ，g o v e r n m e n te f f e c t 2 前言 社会公益是一种事业，更是一种现代社会观念，是根植于现代公民社会的观念。社 会公益事业日益突显的对不合理的资源分配修复和改善的社会功能，受到各国政府的支 持和国际社会的广泛重视。我们现代社会仍然不能全部实现公平和正义，通常情况下或 多或少总是这样，那么就必然有一部分人的基本权利受到侵害和剥夺。就教育而言，城 乡之间、地域之间、贫富家庭之间、男孩和女孩之间就有巨大的差异。作为公民，老少 边穷地区的孩子、穷人家的孩子、特别是农村女孩子不能享有和其他社会成员相同的教 育资源。作为公民，生活在贫困线以下的农民和城市下岗职工、退休老人、残疾人、流 行病病人等弱势群体不能分享社会进步成果，等等。我们也不能企望政府和企业对资源 分配的绝对合理这几乎在任何一个社会都是难以做到的。我们的确将政府的一些职 能放权于各种中介或公民社会组织了，想促进对一部分不合理资源进行再分配，有利于 社会和谐和稳定，可结果怎么样呢? 因为政府缺乏相应的支持和培育过程，这些组织的 运行逻辑常常演变为准市场组织的逻辑。具体来说，长期以来，我们更多地把注意力放 在对政府的内部结构和政府部门的利益调整上，而对公民社会组织既支持不足，管理也 不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱和运行不规范：这些问题反过来同样又 制约了政府的转型。因此在这样的情况下，我们解决经济社会发展失衡的问题、构建和 谐社会，以社会公平和正义为核心价值的社会的政策的重要性凸显，同时理清政府与第 三部门职责边界。 公益事业将平衡社会中出现的各类社会矛盾。例如：东西部差距、贫富差别、工农 差别、性别差别等。随着经济改革和社会改革的不断深入，企业改革又形成了新的失业 人群，促使了原来失业压力又进一步增大。因此，积极倡导和推动民间组织的有序发展， 一方面民间组织的建立，能够创造就业机会，另一方面，通过民间组织支持的各类社会 活动和经济事业又能够为社会创造新的就业机会。中国的弱势人群也都是民间组织的工 作重点。例如，农村妇女、城市下岗女工、失学儿童、流浪街头的儿童、残疾人群、少 数民族地区的贫苦人口，如何解决上述一系列问题，民间组织可以组织公民共同帮助弱 势人群，教育城市独生子女参与类似的捐助活动，培养他们帮助他人，关心社会弱势人 群，增强他们的社会责任感。这样为中国的精神文明建设，树立良好的社会风气，尤其 是人们都为了金钱奋争时，培养年轻的一代参与社会公益活动，参与志愿人员，献出他 们的爱心等将起到主要的作用。 本文特别选择公益事业的研究视角，着重研究政府的作用与能力。公益事业作为政 府社会管理职能的内容之一，是政府能力的重要体现。本文以公共治理、公平等理论为 基础，从政府与社会、非政府组织等之间的关系分析，以探讨中国政府在公益事业中的 重要作用社会秩序的供给和社会利益的再分配，以及政府在公益事业中的角色定 位。构建和谐社会，要求政府应该合理解决经济与社会、政府与社会、社会各阶层的利 3 益、公平与效率四个关系。 对现有文献资料的分析，可以从两个方面来看：一方面，从政府在社会发展中所起 的作用来看，多数研究成果都是从宏观层面对政府的整体职能加以分析，少有从某一具 体的社会事务来研究政府的职能，更不用说从公益事业的角度来分析政府的作用。另一 方面，对公益事业的研究来看，既有资料大多立足于社会学范畴对参与公益事业的主体 加以分析，更多地关注了n g o 等社会组织在公益事业中的作用。然而，就中国“政府主 导型的社会发展模式”而言，政府行为对公益事业的影响是不可小觑的。故笔者将选题 定位于我国公益事业中的政府作用是有研究价值的。 笔者在对本选题的研究过程中发现，已有的相关研究多以n g o 为视角来研究公益事 业的发展，或者是研究政府与n g o 的关系。一方面相对于社会来说，政府更具有从属性 特征，社会则是决定因素。社会决定国家，国家服务并服从于社会，政府亦然。政府职 能的确定、作用的发挥及其目标的实现，必须与社会的需求相一致。另_ 方面，公益事 业则是通过政府或公益组织和机构募捐或倡导“社会志愿者活动”，将民间的人力、物 力、财力等方面的资源聚集起来，重新组合分配到最需要的地方，用来安老助孤、救弱 济贫、赈灾安危，这实际上也是一个社会资源重新分配的问题。政府在公益事业中应该 处于怎样的位置，起到怎样的作用是现实的有重要意义的亟待研究的课题，而这是以往 研究未曾涉及到的。因此笔者希望基于政府与社会的关系，与n g o 的关系，与公民的关 系，以及与市场经济的关系等多个方面立足与中国的国情，借鉴西方政府推动公益事业 发展的经验，优化中国政府在公益事业中的作用。和谐社会的建设需要从各个方面入手。 和谐首先是公平与公正，因为，社会和谐意味着政府、社会成员、社会群体之间的友好 相处与和平共处，它的基础就是公平与公正文化公平、经济公平、政治平等和社会 公正。构建和谐社会，要求政府应在发展、改革和开放中始终坚持以人为本，以最大多 数人民的利益为核心，来推进现代化建设。参与或促进公益事业发展，正是政府调节几 方利益关系、实现公平与公正的有效途径。 在我国的市场经济和现代化事业发展进程中，社会功能迅速分化i 打破了原先一体 化的社会结构，形成了市场一政府社会的三元结构，政府也在由“无限政府”向 “有限政府”转型，政府的职能也随之收缩。可是，值得注意的是，这种收缩应该只限 于政府的部分而非全部职能，对于政府的一些职能，就现阶段而言，政府是不能也不应 该完全交托于市场或社会的，它需要承担起自身的职责，在社会发展中，起到应有的作 用。这些作用往往通过政府对社会治理活动得以体现。因此，本文以公益事业为切入点， 着力于研究现阶段中国政府在公益领域的作用。 公益事业广泛涉及到了社会各领域的公共利益。和谐社会，公益先行。公益事业不 仅具有稳定社会生活的补充作用，而且还有发扬社会道德的基础作用和推动社会发展的 载体作用。建设和谐社会就是要使全体社会成员能够共同分享经济增长的成果，因此， 应该处理好公平与效率的关系，或者说是解决好发展与平等的问题。在科学发展观指导 下，建设和谐社会是我国政府面临的重要任务，而公益事业的发展对于和谐社会的实现 4 无疑具有重大意义。因此，我国政府应在公益事业发展中有所作为。 本课题主要通过文献分析研究进行，相关的文献资料涉及了近年来公共行政学、政 治学、社会保障、管理学等诸多学科，包括专家、学者的论著和研究报告，也有实践调 查的案例分析等。运用比较分析方法、定性分析法、历史研究方法对材料进行分析研究， 此外，案例分析方法、理论联系实际方法也被采纳等，以期从较全面的角度对所提理论 进行探讨。 1 绪论 1 i 公益事业的概念、特点及作用 公益事业广泛涉及到了社会各领域的公共利益。和谐社会，公益先行。公益事业不 仅具有稳定社会生活的补充作用，而且还有发扬社会道德的基础作用和推动社会发展的 载体作用。建设和谐社会就是要使全体社会成员能够共同分享经济增长的成果，因此， 应该处理好公平与效率的关系，或者说是解决好发展与平等的问题。2004 年9 月l 9 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的中共中央关于加强党的执 政能力建设的决定指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位 置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义”。决定还指出：“坚持最广泛最充分 地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”和谐社会思想的提出， 明确了我国社会发展的方向。在科学发展观指导下，建设和谐社会是我国政府面临的重 要任务，而公益事业的发展对于和谐社会的实现无疑具有重大意义。 在改革开放2 0 多年来，中国的经济取得了高速的增长。政府在其中起到了极其重要 的作用。而府的公共性也体现得更加的强烈。政府的公共性特征的主要表现就在于，它 “是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现”( 马克思恩格斯选集， 第3 卷，1 9 7 2 年) 。因此，我国政府应在公益事业发展中有所作为。 1 1 i 公益事业的概念 依据中华人民共和国公益事业捐赠法，公益事业是指非营利的下列事项：( 1 ) 救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；( 2 ) 教育、科学、 文化、卫生、体育事业；( 3 ) 环境保护、社会公共设施建设；( 4 ) 促进社会发展和进步的 其他社会公共和福利事业。它属于向社会提供公共服务的范畴。 公益事业属于公共物品中的一类。“公益”一词，从字面上解释为公共利益( 多指 卫生、救济、教育、福利等事业) 。所谓公益事业就是由各公益主体发起并倡导的，为 全社会公共利益服务的事业。社会公益事业既反映了一个社会各阶层思想、文化、道德、 信仰以及传统等综合因素。社会公益事业又反映了一个社会政治经济、国民收入、生活 状况、公益水平、社会分配等综合因素。另外，社会公益事业还是国家社会保障体系的 重要组成部分。因而，一个社会公益水平( 亦称公益度) 的高低是一个社会政治、经济、 文化、社会等多层面发展水平的综合反映。 从社会发展的角度考察，公益事业是市场经济社会的有机组成部分、是对社会资源 ( 有形或无形) 的一种合理、有效的重新配置和开发。这种重新配置的动力来自两个方 面：公益的心灵和利益的驱动。前者是人类善良本性的显现或引发，后者是人们对个人 利益的明智选择。因此，公益事业不仅成为经济发展和社会保障的重要补充，而且蕴涵 着强烈的人文关怀内容，反映着人与人之间、人与社会之间的友爱关系，体现了社会文 6 明的发展程度。对国家来说，保护、鼓励和监督慈善组织的发展，进而促进公益事业的 健康发展，是使社会协调发展，促进公益目标实现的有效手段。 社会公益是一种事业，更是一种现代社会观念，是根植于现代公民社会的观念。社 会公益事业日益突显的对不合理的资源分配修复和改善的社会功能，受到各国政府的支 持和国际社会的广泛重视。而我们现代社会仍然不能全部实现公平和正义，通常情况下 或多或少总是这样，那么就必然有一部分人的基本权利受到侵害和剥夺。就教育而言， 城乡之间、地域之间、贫富家庭之间、男孩和女孩之间的差别就有巨大的差异。作为公 民，老少边穷地区的孩子、穷人家的孩子、特别是农村女孩子不能享有和其他社会成员 相同的教育资源。作为公民，生活在贫困线以下的农民和城市下岗职工、退休老人、残 疾人、流行病病人等弱势群体不能分享社会进步成果，等等。我们也不能企望政府和企 业对资源分配的绝对合理这几乎在任何一个社会都是难以做到的。我们的确将政府 的一些职能放权于各种中介或公民社会组织了，想促进对一部分不合理资源进行再分 配，有利于社会和谐和稳定，可结果怎么样呢? 因为政府缺乏相应的支持和培育过程， 这些组织的运行逻辑常常演变为准市场组织的逻辑。具体来说，长期以来，我们更多地 把注意力放在对政府的内部结构和政府部门的利益调整上，而对公民社会组织既支持不 足，管理也不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱和运行不规范；这些问题反 过来同样又制约了政府的转型。因此在这样的情况下，我们解决经济社会发展失衡的问 题、构建和谐社会，以社会公平和正义为核心价值的社会的政策的重要性凸显，同时理 清政府与第三部门职责边界。 1 1 2 公益事业的特点及作用 公益事业和营利事业在目的、性质和功能上都是不同的事业，应当遵循各自的内在 规律要求去发展，尤其要重视公益事业合乎规律性的发展要求。公益事业与营利性事业 有着很大的差别是，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会 乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会、环境等诸多方面开发人的潜能，为人类 社会生存和发展创造各种基本条件的事业。举办这类事业的目的是帮助和扶持社会生活 中的残者、弱者、困难者，一方面体现一种救残扶弱的人道主义精神，另一方面调节和 化解社会发展中的不稳定因素。 公益事业和营利事业是现代社会的两大支柱，二者缺一不可。对比营利事业，我们 能更清楚的分析公益事业在市场经济中的作用：市场和营利事业只是人类为了有效地创 造和增加物质财富而选择的一种形式，但人类追求的价值是多方面的，除了市场上的经 济价值之外，还有文化的、精神的：社会的、生态的各种价值，而这些价值并非市场和 营利事业能提供的。此外，市场法则中的公平竞争结果只能是优胜劣汰。因此可能造成 收入和财产上的贫富差别，会不断造成效率和公平之间的矛盾，它不断提高效率的同时 会引发一系列社会矛盾、社会问题。( 伍大荣，1 9 9 5 年) 而公益事业的发展是有效化解 社会矛盾、解决社会问题的途径。 邓小平同志曾经指出，“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配， 这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的 问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。要利用各种手段、各 种方法、各种方案来解决这些问题”。发展公益事业，是解决分配问题的一种方法。公 益事业将平衡社会中出现的各类社会矛盾。例如：东西部差距、贫富差别、工农差别、 性别差别等。公益事业对于促进社会和谐发展的作用，主要体现在以下几个方面。 第一，公益事业有利于促进城乡之间、地区之间、民族之间的和谐发展。目前我国 城乡之间发展差距较大，东、西部地区发展不平衡，各民族经济和社会发展不平衡，西 部乡村和一些少数民族地区发展落后。公益事业为改善贫困乡村和西部地区的初级教 育、初级卫生条件及其它基本生活设施发挥了重要作用。如希望工程实施1 5 年来，累 计接受海内外捐款2 5 亿多元，改变了2 6 0 万名贫困学子的生活道路，资助援建的1 1 2 6 6 所希望小学中，8 0 的学校和受助生分布在我国西部贫困地区。 第二，公益事业有利于促进各阶层之间的相互理解、交流和互助。近年来我国各阶 层之间的收入差距不断扩大，城乡之间的收入差距也在持续扩大。全国1 0 最高收入组 和1 0 最低收入组的收入差距是9 5 倍，2 0 城镇最富裕的家庭拥有全部城镇金融资产 的5 5 4 。阶层差距是社会冲突的压力阀，阶层差距无限扩大必然导致社会不安定。从 效果上看，公益事业越是发展，对缩小阶层差距、缓解社会矛盾的作用就越大。 第三，公益事业有利于发挥民间和第三部门的作用。虽然政府在社会保障和社会救 济方面始终发挥着主导作用，但构建社会主义和谐社会需要调动各个方面的积极性。在 发展公益事业方面，民间和第三部门的力量有其独特的优势。 在社会出现新的社会利益分化的情况下，更需要新的社会整合方式和新的社会团结， 来凝聚人心和调动各方面的积极性。而发展公益事业可以起到这样的作用。 1 2 公益事业发展与政府职能发展的现实关联 “政府职能，就是指国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政 权力过程中所承担的职责和功能。”( 谢庆奎，2 0 0 3 年) “从体现国家职能角度看，政 府职能包括阶级统治职能和一般社会公共管理职能”( 金太军，2 0 0 2 年) 这两种基本职 能。在社会发展中，政府职能与社会经济发展密切相关。在长期的历史发展进程中，由 于社会经济基础的演变，政府职能总会随之不断发生变化。同时，由于不同的社会环境 和社会结构，政府职能也会表现出不同的体系，具有不同的特色。随着社会主义市场经 济体制的建立与完善，作为国家和社会公共权力部门的政府职能也将发生相应的改变。 在当今社会，社会公共服务需求不断增加，小政府服务大社会成为发展趋势，其结 果荠不仅仅是缩小政府规模，而在于构建了新型政府以应对不断增加的公共服务需求， 由此导致政府执政职能和旅政方式的转变，行政指令型政府逐步被公共服务型政府所取 代。公共服务是指那些不以营利( 不以追求利润最大化) 为目的j 旨在有效地增进公平 地分配社会公共利益的调控活动。( 陈庆云，2 0 0 0 年) 因此，公益事业应属于公共服务 8 的范畴。 公益事业具有稳定社会生活的补充作用，发展社会道德的基础作用，推动社会进步 的载体作用。而且公益事业发展与政府各项职能发展密切相关。 首先，公益事业发展对政府政治职能的辅助作用 、 发展公益事业有利于团结统治阶级的各种力量，有利于国家和社会的稳定发展。借 鉴国外经济发达国家之经验，虽然其居民的收入差距、贫富差距悬殊，不稳定因素各国 不一，但国家能保持基本稳定，究其重要原因是这些国家有一套成功的、历史悠久的、 立法完备的、门类齐全的、社会化程度高、组织严密的包括“公益事业”在内的社会保 障制度。目前，我国社会正处在一个从传统社会向现代化社会转型时期，市场经济体制 的培育和建立是一个复杂的运作过程，是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻 革命，各种体制在转换、交替、更新中，不可避免地会遇到这样或那样的问题和阻力， 会产生许多新的社会风险，如工业化风险、市场竞争风险、失业风险、工伤增加风险、 老龄化带来的社会养老风险等等。预防这些风险，要建立和完善社会保障制度，倡导发 展“公益事业”，有选择地帮助社会成员在遇到特定风险后仍能有基本的生活保障，无 疑会对社会的稳定和经济的发展起到“安全网”和减震器的作用。( 孙铭浩，1 9 9 8 年) 发展公益事业有利于增强政治统治的合法性。一般来说，合法性或政治合法性指的 是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。当人民对终极权威愿尽政 治义务时，这一权威就具有合法性。合法性被看作是有效统治和政治稳定的基础。很显 然，只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政局的稳定。相 反，如果统治的合法性受到怀疑乃至否定，政府的动员和贯彻能力将会被削弱，最终导 致政治动荡。( 白钢、林广华i2 0 0 2 年) 合法性的建立基础将直接影响合法性的稳固程 度，但是政治统治合法性危机产生的根本性原因在于社会本身的危机。社会分配不平衡、 政治腐败、公民期望过高而实际参与不足都可能引发合法性危机。严重的政治合法性危 机将导致政治权威的弱化，政府能力下降，社会秩序失控，利益矛盾失调，社会道德失 范等混乱状态，引起社会动荡，最终危及政权。( 黄国珍，2 0 0 4 ) 通过发展公益事业，可以适度增加社会保障范围，尽可能消除社会分配不平衡。运 转数十年的以“低工资、高就业、高补贴”为特征的国家负责制，使国家和企业负担十 分沉重。尽管如此，社会保障的覆盖面仍相对偏小，社会化程度较低。我国存在着二元 社会结构，城乡差别较大，农村的社会保障覆盖率很低。在一方面要扩大社会保障覆盖 面，一方面又要减轻国家负担的两难选择面前，倡导发展民间公益事业可以适度解决一 部分劳动者的社会保障问题，从而使更多的劳动者实现最低限度的生活需要，并逐步提 高生活质量。( 孙铭浩，1 9 9 8 年) +j 其次，公益事业发展对政府社会职能的重要影响 从人类社会历史发展的变化趋势来看，政府职能结构发展的一般规律是：政府的政 治职能不断弱化，而其经济和社会职能则不断强化。( 金太军，2 0 0 2 年) 马克思主义经 典作家指出，在政府的政治职能和社会职能的两大职能中，后者起到一种基础性作用， 因为“而政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治职能只有在它执 行了它的社会职能时才能持续下去”。( 石永义，2 0 0 0 年) 可见政府的社会职能的强化是 政府职能变化的必然趋势。而政府的社会职能中必然包括提供公共服务、发展公益事业。 当一个社会内公益事业的发展较为成熟，社会成员能得到较宽松的生存环境，他们对于 政府的认同度和支持率都必然上升，能够起到巩固政府的政治统治基础的作用。可见， 公益事业发展的程度对政府社会职能有着重要影响。就中国现实情况而言，政府对公益 事业的推动至少可实现以下几个方面影响： 其一，有利于实施社会控制，维护社会秩序。 政府的首要社会管理职能是实施社会控制，维护社会秩序。社会存在的首要条件是 秩序。无论什么形态的社会，只要有了稳定的社会秩序，才有可能有正常的物质生产和 精神生产。社会愈稳定，表明社会控制的功能愈健全，愈有效。 社会秩序作为一种公共物品，人民曾设想了很多方案来解决，其j 中包括私人来安排 供给，但是实际证明，最好的办法还是由政府管理。在市场经济条件下，人们之间交往 愈多社会分工愈细，就愈需要政府通过法律来保护各方的权益，调节各种经济纠纷。政 府若不承担和强化这一职能，没有社会秩序可言，那将付出巨大的社会成本和代价，社 会的不公正，最终带来弱肉强食。一旦广大公民的利益得不到保护，社会就无法稳定， 更谈不上发展经济。( 李文良，2 0 0 3 年) 中国公益事业还相对滞后，经济与社会发展不 相协调，还存在着城乡、地区间的发展不平衡，安老、。扶幼、助学、济困、帮残的任务 还很重。这实际上这一部分的社会成员生存状态艰难不利于社会发展，不利于社会秩序 的稳定。因此，社会公益事业发展的程度，不论在发达国家还是在发展中国国家，公益 事业都表现出了巨大的影响力，而在我国这方面的发展出于起步阶段，还需要我们的政 府去正确引导其发展。 其二，有利于调节收入分配和贫富悬殊，组织社会保障，实现社会公正。 市场经济奉行等价交换、公平竞争的原则和优胜劣汰的机制，由于各地区、部门( 行 业) ：单位发展的不平衡以及个人的自然禀赋、教育文化素质不同及其所处的社会条件 不同，必然导致局面的收入差距扩大。从发展公益的角度的分配是一种“善的分配”， 所谓“善的分配”，不仅是人们根据一定的道德观念来指导和参与的各类分配，自觉让 渡自身的部分财产。也包括政府扶贫、赈灾救灾，更多地表现为社会团体和个人所进行 的公益济贫、人道支援、无偿捐赠、义演义卖( 买) 等多种形式。此外，诸如各种形式 的“基金会”，非盈利的社会保险，以及社会产品极度匮乏条件下实行的“平均分配”， 也都具有程度不同的“善的分配”的性质。虽然这种分配方式的主体是多元化的，但是 作为政府这一推动社会进步的主体，其社会职能应该更注重这些方面。显然，“善的分 配”所依据的主要不是功利性的经济原则和强制性的政治原则，主要是出于人们不同程 度的道德自觉，具有明显的利他性。无数事实也证明，“善的分配”是各个时代每个国 家普遍存在、相对独立的分配形式，没有任何理由将其排除在分配之外。忽略或轻视“善 的分配”，不注意发挥道德在分配中的特殊作用，无论我们的分配规则如何严密，政府 1 0 的监督职能多么完善，始终是无法求得社会公平的。 效率和公平是任何政府都追求的社会目标，但市场经济难以两者兼顾，它往往选择 前者。换言之，“有效率的市场制度可能产生极大的不平等”。所以，若完全任由市场 机制调节分配，就必然造成贫富之间、发达与落后地区之间的收入差距越来越悬殊，促 使社会发生两极分化，构成对政治经济发展和社会稳定的极大威胁。因而通过制定分配 政策和建立社会保障制度来调节收入分配、防止过度的贫富分化，兼顾公平就成为以公 众利益最大化为目的的政府的重要职能。发达的市场经济国家历来重视公平对社会的影 响，已基本建立了比较健全的社会保障体系。发展公益事业对我国的社会保障体系的完 善有着重要的意义。我们实行社会主义制度，共同富裕是我们的根本目标，因而社会保 障只能较之资本主义国家更为重要。目前我国的社会保障职能处于部门分割的管理体制 下，因部门管理角度不同，在管理中就存在着严重的职能交叉、政出多门、管理不到位 的问题，应尽快进行改革。在推进社会公益事业发展的同时也优化了政府的经济职能。 此外，调节人类自身再生产；保护资源环境，实现社会可持续发展；大力发展教育 事业，提高我国国际竞争力；重建社会保障体系，为民众构筑社会安全网；大力推进文 化建设，培育和弘扬公共精神为社会主义提供强大的精神动力和智力支持等都是政府 推动公益事业发展的必然选择。 公益事业发展对这些政府社会职能有着重要的影响。一方面，一个社会其公益事业 发展的程度，是评价政府履行社会职能是否得力的一个重要的标准。所以，公益事业发 展的程度会影响人们对政府社会管理能力的评价公益事业发展得好，社会成员的生存 有较好的保障，对政府的信任度和认同感必然提升。另一方面，公益事业的发展有利于 社会的稳定。有事实证明，社会公益事业发展落后的地区中，社会成员生存状态艰难， 会更倾向于寻求极端的手段达到自身目的。如此一来，政府在社会治安综合治理方面， 将不得不付出更高的管理成本。 再者，公益事业发展对政府经济职能的优化 市场机制与政府职能特别是政府经济职能一直以来有着密切的联系。市场经济的最 根本的特征是将市场作为配置社会资源的基础性手段，因此，在市场经济条件下，政府 的职责是从宏观上保证市场经济的正常运行和顺利发展。 虽然政府干预经济的力度有大小不同，但是政府管理经济的主要职能，一是为保障 经济有效运行而提供有关法律和制度；二是补充市场调节的不足进行适度干预；三是协 调收入分配，确保社会的公正。政府二重经济职能，即提供保障制度和积极推动经济的 增长。( 彭澎，2 0 0 2 ) 有助于向社会充分提供公共产品和服务。公共产品和服务在消费上具有共享性和非 排他性，即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其使用并不损害他人的效用。这 两种特性使公共财产很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”行为。由于无法 计量个体消费量而难于收费，因此此类产品和服务的生产和经营私人力量不愿意介入。 另外，基础设施建设项目具有所需投资额巨大，工期长，投资回收慢的特点，私人资本 1 1 也不愿意介入。然而，民众的生活和经济社会的正常运转和发展，需要有充足的公共产 品和服务及基础设施供给。因此，政府必须填补因私人资本空缺，即市场失灵留下的空 白，担负起直接经营一定经济事务，为社会提供公共产品和服务及基础设施。而大力发 展公益事业可以为我们带来大量的公益性资本，依靠这些公益性资本可以解决很多政府 难以解决的问题，也能帮助政府减轻一些压力。因此，作为政府的经济职能，并不是说 全部由政府来进行直接的提供，对于一些公共物品或准公共物品，政府可以通过公益资 本来完成。 在制定经济政策时，首先要考虑人民的需要，把满足人民的需要作为政府制定经济 政策的核心；在发展中综合考虑效率与公平，正确处理效率与公平的关系。在当前我国 社会发展问题上，要结合国际经验和国内实际，要仅仅围绕人民群众关心的重大问题， 采取措施加以解决，要把消除贫困、扩大就业、消除歧视作为社会发展的核心和目标。 大力发展公益事业，使之分担政府承受韵压力，这样政府的经济职能必定可以得到优化。 1 3 政府发展社会公益事业的意义 改革开放以来，我们以“效率优先、兼顾公平”为指导思想，它针对当时平均主义 盛行而导致严重的效率低下这一传统体制的弊端，旨在建立社会主义市场经济体制，用 按劳分配和生产要素按贡献参与分配的办法，从而促进效率提高和经济发展。今天回头 从社会转型的角度审视，这一指导思想可以说是基本符合实际的。改革开放以来，我国 的经济建设取得了举世瞩目的巨大成就。不过，发展实践已表明，经济的持续高速增长 并不能够自动地消除所有社会问题，而随着市场经济的发展以及改革进程中的某些矫枉 过正的做法，虽然使旧的社会问题平均主义导致效率低下的问题在一定程度上得以 化解，但新的社会矛盾与社会问题又在不断涌现，社会生活中又出现了许多由于社会公 正缺失而导致的不和谐、不协调现象。必须清醒地看到，我国现实生活中社会公正问题 的日益凸显已经对我国社会的稳定和发展构成了潜在威胁。 当代中国正处于由传统社会向现代社会的转型时期，这一时期由于社会主义市场经 济的初步建立，政治、经济、文化体制改革的加速，原有的利益格局被打破，新的利益 主体和利益群体不断产生，多元化的利益格局正在形成，从而导致了一部分人原有的利 益不复得到，地区之间、部门之间、社会成员之间的收入差距逐步扩大，使不同利益群 体、不同社会阶层、不同社会成员的利益差别越来越大，利益关系愈益复杂，利益性矛 盾也越来越突出。原有的社会公正格局也被打破。社会公正这个平台的缺失，使得解决 这些利益性矛盾的难度越来越大，各种利益性矛盾突出，导致了社会生活中各种矛盾冲 突现象频繁发生。( 丁元竹，2 0 0 4 年) 公益事业的发展，虽不能说能够完全解决转型期的社会矛盾和冲突，但它对于有效 解决这些问题无疑是有着极大的正面作用的。 1 3 1 政府的公共性 政府的公共性，即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共i i 标、公共服务以 及创造具有公益精神的意识形态等。政府必须保护国家安全，提供法律手段以惩治违规 者，提供社会福利以及保护国民财产等等。早在柏拉图的理想国的城邦正义精神就 已经体现了公共性，城邦成立的目的是为了实现正义，柏拉图从道德的角度阐述了城邦 作为实现公共的“善”的手段的具体内容，在这里，维护正义体现为政府的公共性。承 柏氏的精神，亚里士多德在其政治学中再一次谈到城邦正义问题，由于人的“群” 性，从而自发组织为城邦，城邦是一种合作关系，它的构成的一个关键方面，是人们分 享某种有关善或正义的生活方式的概念。善或正义的生活方式的概念可以看作是城邦所 能提供的具有公益的意识形态。如果说早期的政治学家多从道德上去思考政府的公共性 的话，那么近代以来的政治学家如洛克、卢梭、密尔、边沁等多从政府代表一种公共的 契约精神的角度出发去论证政府的公共性。洛克从自然状态出发，论证了人在自然状态 的诸多不便，如有人不断地受到别人的侵犯而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此便容 易进入战争状态，于是人们订立契约，把自己做自己裁判的权力交给公共机构即政府去 完成，政府成立后的首要任务就是保护财产，“政治权利就是为了规定和保护财产而制 定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法 律和保卫国家不受外来侵害的权利；而这一切都只是为了公众福利”，所以政府的公共 性体现为公共裁判和对缔约者财产权的保护。卢梭继承了洛克的自然状态理论，从达成 社会契约的角度分析了如何由个人的天然自由达到个人的社会自由，在达成契约的过程 中，政府得以产生，“政府是臣民和主权者所建立的一个中间体，以便两者得以相互适 应，它负责执行法律并维持社会以及政治的自由”，因此“执行法律、维持社会以及政 治的自e l ”便成为政府的公共目标；洛克、卢梭从自然状态为起点思辨政府的公共性， 而边沁则从功利主义的角度分析了成立政府的原因，人们加入政治社会是因为个人的福 利比加入之前有显著增加，因而加入政治社会、成立政府是人们的理性选择，政府的公 共性体现在它与自然状态相比更能提供公共福利，使社会总体的福利达到最大化： 马克思是从阶级的角度去分析政府的公共性的，他在分析中国家和政府两个概念并 没有做出严格的区分，他认为“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形组织中 的集中表现，但是，说国家是这样的，这仅仅是说，它是当时独自代表整个社会的那个 阶级的国家，在古代是占有奴隶的公民国家，在中世纪是封建贵族的国家，在我们的时 代是资产阶级的国家”，“我们已经看到国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权 力”，从表面上看好像政府并不存在全社会范围内的公共性问题，实际上，即使政府的 阶级性是本质特性，马克思是承认政府在全社会范围内有其公共性的，因为国家的产生 决不是从外部加于社会的一种力量，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承 认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对 立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自 己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突， 把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且又日益 同社会相异化的力量，就是国家。”所以，“一切政府都不能不执行一种经济职能，即 举办公共工程的职能”。由此可以看出国家具有维护全社会“秩序”和举办公共工程的 功能，而这种功能正是国家( 或政府) 公共性的体现。 由以上的分析可以看出，政府的公共性是政府的首要属性，政府因为其公共目标而 成立、而存在，这也正是政府公共性的起源，虽然不同时代、不同背景对政府公共性的 外部特征有不同的要求