（经济法学专业论文）论我国财政监督及其立法的完善.pdf

内容摘要 财政监督是财政分配活动过程中的固有功能，是保证实现财政基本职能的 重要手段。不论是发达国家还是发展中国家，各国都十分重视财政监督工作， 在我国，自新中国成立以来就一直发挥着其不可替代的作用。但是随着我国经 济体制改革的不断深入，国际经济合作的不断加强，我国公共财政框架的逐步 建立，新的经济形势给财政监督提出了新的要求。经济越发展，监督越重要。 市场经济是法制经济依法治国是我国的基本方略，我国财政监督体制的完善 必须要有坚实的财政监督法制来规范和保障。从加强立法，完善财政监督法制 建设的角度来研究如何完普我国的财政监督体系，使财政监督能应对开放经济 条件下的各种风险冲击，提高财政资金使用的安全性和财政支出的效益，更好 地发挥其作用，具有重要的理论意义和现实意义。 本文首先研究了财政监督的若干理论。认为：财政监督是财政分配活动过 程中的固有功能，是保证实现财政基本职能的重要手段，体现了财政管理的基 本属性，是财政管理的重要组成部分。由于市场固有的缺陷需要政府进行宏观 调控，政府在承担公共受托责任过程中不可避免地会出现代理人问题，以及管 理制度中“寻租”机会的存在，使得财政监督有了存在的理论依据和实践依据。 在市场经济条件下，财政监督作为政府的一种行政行为，作为一项执法性质的 监督，其性质决定了财政监督工作的规范必须依靠完善的制度予以保障，这个 制度就是法律、行政法规和规章。有了完善的法律体系，依法行政才有基础， 才能为财政监督充分发挥其作用提供强有力的保障。 研究财政监督立法的完普，借鉴国外的先进经验具有十分重要的作用。本 文在研究国外财政监督制度类型及特点的基础上对国外财政监督法律制度进 行了比较分析。其目的就是通过比较分析，总结国外财政监督法律制度的先进 经验，为我国财政监督立法的完善提供借鉴。 本文在第三部分对我国财政监督立法的现状进行了分析。认为随着改革 开放的不断深入。我国社会主义市场经济法制建设不断健全和完善人们对财 政监督法律体系建设的认识不断提高，财政监督法律制度经历了从无到有的过 硕士学1 j 1 仑乏 m s 1 f r st i e s i s 程。财政监督立法步伐不断加快，法律、法规和规章不断完善，已初步构建了 财政监督法律框架。但是由于我国一直以来实行的是单一的行政监督，财政监 督立法研究相对滞后，导致当前财政监督法律体系依然存在着诸多问题：立法 层次不高；部分法律、法规滞后于经济发展的步伐；对监督主体职责、机构设 置、监督方式、监督程序、执法权力、处罚依据、处罚力度、内部监督、法律 责任等方面的界定都缺乏系统性、全面性考虑；法律适用条款过于原则。这些 问题的存在，一方面使得当前财政监督工作与新时期、新体制下经济工作的总 体要求在一些方面产生了不适应性，难以更好地适应新形势下财政工作的需 要，特别是还不能很好地适应当前建立公共财政体制的需要i 另一方面，也使 得财政监督工作乏力的问题表现得较为明显使得财政监督在实际工作中困难 重重，无法深入开展，难以真正落实到位，在一定程度上降低了财政监督工作 的权威性和威慑力。影响财政监督的效果和作用。 财政监督是经济监督体系的重要组成部分，也是财政部门为保障财政资金 的合理、有效流动而开展的行政执法工作。执法的前提是有法可依，因此，为 了在公共财政框架下，使财政监督发挥更大的作用，真正体现监督的价值，就 必须通过加强立法来健全和完善适应社会主义市场经济需要的、符合v r o 规则 的财政监督法律体系。针对我国财政监督立法的现状，在借鉴国外先进经验的 基础上，本文在第四部分对财政监督立法的完善进行了研究。首先确定了财政 监督立法的基本原则，即合法原则、统一原则、民主原则和科学原则。其次说 明了财政监督立法过程中需要萨确处理党和国家政策与法律规范之间、整体利 益与局部利益之间、立法的现实可行性和适度超前性之间的关系。最后提出财 政监督立法应当重点解决好以下几个问题：提升立法层次，建议通过人大出台 一部指导财政监督工作的专门性法律t 实现主体职责、主体机构、监督范围、 监督方式、监督程序的法定化：合理确定处罚条款，加大处罚力度；建立约束 激励机制和财政内部监督制约机制；促进监督主体合理归避法律责任：建立健 全财政监督法律救济制度。 关键词：财政财政监督立法 “ a b s t r a c t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nh a sb e e np l a y i n ga ni r r e p l a c e a b l er o l ei no u rc o u n t r y f o r a l o n gt i m e ，t h e t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，e s p e c i a l l y t h e t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o nr e l a t i v e l yl a g sb e h i n d ，w h i c h l e a d st ot h ef a c tt h a tt h el e g a ls y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns t i l lc a n ts a t i s l yt h e n e e do ft h er e a lw o r ka tp r e s e n t t h e r e f o r e ，i th a si m p o r t a n tt h e o r ym e a n i n ga n d r e a l i s t i cm e a n i n gt o s t u d yh o w t op e r f e c tt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi no u r c o u n t r y , e s p e c i a l l yf r o m t h ea s p e c tt h a th o wt os t r e n g t h e nt h e l e g i s l a t i o n a tf i r s t ，t h e r ea r cs e v e r a lb a s i ct h e o r i e so nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nt h i st e x t f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i st h ei n t r i n s i cf u n c t i o no ff i n a n c e d i s t r i b u t e s ，w h i c h g u a r a n t e e st or e a l i z et h ei m p o r t a n tm e a n so fa s s i g n i n gt h eb a s i cf u n c t i o no ft h e f i n a n c e i ti st h ei m p o r t a n t p a r to f f i s c a la d m i n i s t r a t i o n t oe m b o d yt h eb a s i ca t t r i b u t e o ff i s c a la d m i n i s t r a t i o n b e c a u s eo ft h ei n t r i n s i cd e f e c to f m a r k e t ，t h eg o v e r n m e n t n e e d st oc a r r yo nm a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s n eg o v e r n m e n tw i l le n c o u n t e r t h ea g e n t sq u e s t i o nu n a v o i d a b l yi nt h ec o u r s eo fb e a r i n gp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yo f c o m m i s s i o n i n g ，w h i c hm a k e sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nh a v et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n d p r a c t i c a l b a s i st oe x i s t u n d e rt h ec o n d i t i o no fm a r k e t e c o n o m y , f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i s r e g a r d e d a st h eb e h a v i o ro fak i n do fa d m i n i s t r a t i o no ft h e g o v e r n m e n t i t s c h a r a c t e r sd e t e r m i n et h a tt h e p e r f e c t i o n o ff i n a n c e s u p e r v i s e d e p e n d so np e r f e c ts y s t e m t h j ss y s t e mi sl a w , a d m i n i s t r a t i v es t a t u t ea n dr o l e s w i t l lp e r f e c t l e g a ls y s t e m a d m i n i s t r a t i o nh a st h e f o u n d a t i o no fi a wa n do f f e r s p o w e r f u lg u a r a n t e e t of i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i ti so f g r e a ti m p o r t a n c et o u s ef o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c e sf o rr e f e r e n c e w h i l ew ea r es t u d y i n gh o wt op e r f e c tl e g i s l a t i o no nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h i st e x t h a sc a r r i e do nc o m p a r a t i v ea n a l y s i st ot h el e g a ls y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o no f f o r e i g nc o u n t r i e so nt h eb a s i sq fs t u d y i n gi t st y p ea n dc h a r a c t e r i s t i c i t sp u r p o s ei s t os u m m a r i z et h ea d v a n c e de x p e r i e n c e so ft h ef o r e i g nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl e g a l m s y s t e mt h r o u g hc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n do f f e rr e f e r e n c e st oo u rc o u n t r y sf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i nt h et h i r dp a r t ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fl e g i s l a t i o no f t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i no u rc o n n 奶, h a sb e e na n a l y z e d w i t ht h ec o n s t a n t l yd e e p e n i n go fr e f o r ma n d o p e n i n gu pt o t h eo u t s i d ew o r l d ，t h ec o n s t r u c t i o no fe c o n o m i cl e g a ls y s t e mo f s o c i a l i s tm a r k e ti no u rc o u n t r yb e c o m es o u n da n dp e r f e c t p e o p l ei m p r o v et h e u n d e r s t a n d i n go fs y s t e m c o n s t r u c t i o no fl e g a l s y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n c o n s t a n t l y t h el e g a ls y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nh a sb e e ne s t a b l i s h e d t h e p a c e so fl e g i s l a t i o no f o u rc o u n t r y sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n8 r ea c c e l e r a t e dr e g u l a r l y t h el a w , r e g u l a t i o na n dr u l e sa r e p e r f e c t e dc o n s t a n t ly n o ww eh a v ea l r e a d y t e n t a t i v e l ys t r u c t u r e dt h eb a s i cf r a m e o ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl a w s b u tb e c a u s eo u r c o u n t r yh a si m p l e m e n t e dt h es i n g l e a d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o na l l t h et i m e ，t h e s t u d yo nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o nh a sb e e nl e f t b e h i n dr e l a t i v e l y , w h i c h l e a d st ot h ef a c tt h a tag r e a td e a lo fq u e s t i o n ss t i l le x i s ti nt h el e g a ls y s t e mo f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na tp r e s e n t ：t h el e g i s l a t i v el e v e li sn o th i i 曲e n o u g h ；s o m el a w s ， r e g u l a t i o n sl a gb e h i n di nt h ep a c e so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ；t h ee x i s t e n c e so f t h e s eq u e s t i o n sm a k ef i n a n c i a l s u p e r v i s e w o r kd i f f i c u l tt om e e tt h en e e d so f f i n a n c i a lw o r ku n d e rt h en e w s i t u a t i o n ，e s p e c i a l l yc a l l tm e e t t h en e e do f s e t t i n gu p t h e p u b l i c f i n a n c i a ls y s t e ma tp r e s e n t o nt h eo t h e rh a n d ，i tm a k e sf i n a n c i a l s u p e r v i s i o nh a v em a n yd i f f i c u l t i e s i nt h er e a lw o r k ，u n a b l et o d e v e l o pd e e p l y , r e d u c et h ea u t h o r i t a t i v e n e s sa n dd e t e r r e n tf o r c et oac e r t a i ne x t e n t ，w h i c hi n f l u e n c e s t h er e s u l ta n df u n c t i o no f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to f s u p e r v i s i o ns y s t e m s i ti sa l s oa k i n do fl a w - e n f o r c i n gw o r kt oe n s u r ef i n a n c i a l f u n d s f l o w i n gr a t i o n a l l y a n d e f f e c t i v e l y t h ep r e r e q u i s i t et oe n f o r c et h el a wi st h a tt h e r ea r el a w st oa b i d eb y t h e r e f o r e ，u n d e rt h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e ，i no r d e rt om a k ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n p l a yam o r ei m p o r t a n t r o l ea n dr e a l l ye m b o d yi t sv a l u e ，w em u s tl e g i s l a t et om e e t t h en e e d so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y o nt h eb a s i so fu s i n gf o r e i g na d v a n c e d e x p e r i e n c e s f o rr e f e r e n c e ，is t u d i e dt h e w a yt op e r f e c t f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i v 砸士学忙沧t l e g i s l a t e so f o u rc o u n t r y i nt h ef o u r t h p a r ti nt h i st e x t h a v i n gd e f i n e d t h el e g i s l a t i v e p r i n c i p l e so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na tf i r s t n a m e l yt of o l l o wt h eb a s i c p r i n c i p l 豁o r t t h ec o n s t i t u t i o n ”a n d t h e l e g i s l a t i v el a w ”：l e g i s l a t e t o e m b o d y n a t i o n a l i n t e r e s t sa n dt h ep e o p l e sf u n d a m e n t a li n t e r e s t s ；l e g i s l a t et og oo na c c o r d i n gt ot h e d u ec o u r s eo f l a w ；l e g i s l a t et of o l l o wt h er e a l i t y ；k e e pt h es t a b i l i t yo fl e g i s l a t i o n s e c o n d l y , i n t h e p r o c e s so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n sl e g i s l a t i o n ，w en e e dc o r r e c t l yd e a l w i mt h er e l a t i o n sb e t w e e na l lk i n d so fp o l i c i e so fo u rp a r t ya n ds t a t e b e t w e e n w h o l ei n t e r e s t sa n dl o c a l i n t e r e s t s ，b e t w e e nr e a l i s t i cf e a s i b i l i t y a n da p p r o p r i a t e l e a d i n gq u a l i t yi nl e g i s l a t i o n a tl a s tp r o p o s et h a tw em u s ts o l v es e v e r a lf o l l o w i n g p r o b l e m sw e l lt op e r f e c tt h el e g i s l a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s e ：p r o m o t el e g i s l a t i v e l e v e l s ，p r o p o s ea n di s s u ee a c hi n s t r u c ts p e c i a lq u a l i t yl a ww h of i n a n c es u p e r v i s e w o r k t h r o u g h n a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s s ；r e a l i z es u b j e c td u t y , t h es u b j e c t o r g a n i z a t i o n ，r a n g eo fs u p e r v i s i n g ，t h ew a y t os u p e r v i s e ，t h ep r o c e d u r eo f s u p e r v i s e ； d e t e r m i n et h ep u n i s hc l a u s er a t i o n a l l y , i n c r e a s et h ef o r c eo f p u n i s h i n g ；s e tu pa n d r e t r a i nt h ei n c e n t i v em e c h a n i s mo ff i n a n c i a l s u p e r v i s e a n dt h em e c h a n i s mo f r e s t r a i n i n g ；p r o m o t et h es u b j e c to fs u p e r v i s i n g t oa v o i dt h el e g a ll i a b i l i t yr a t i o n a l l y ； s e t u pa n dp e r f e c tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl a w sa n d t h er e l i e v e s y s t e m k e y w o r d s ：f i n a n c ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n 硕士学f “i ij m s t f r si 1 q l s 前言 财政监督是财政分配活动过程中的固有功能，是保证实现财政基本职能的 重要手段，体现了财政管理的基本属性，是财政管理的重要组成部分。 经济越发展，监督就越重要。我国政府历来十分熏视财政监督工作。改 革开放以来。尤其是近几年，随着我国公共财政框架的逐步建立和完普。财 政监督工作紧紧围绕经济发展大局和财政中心任务，在推动财政改革、加强 财政管理、维护财经秩序、严肃财经纪律、保障财政政策实旋等方面发挥了 积极作用，取得了显著成效，也积累了丰富的实践经验。财政监督j 下逐步走 上一条规范化、制度化和科学化的发展道路。 市场经济是法治经济，依法治国是我国的基本方略，依法行政是依法治 国的重要组成部分。财政监督作为政府的一种行政行为，作为一种执法性质 的监督，其性质决定了财政监督工作的规范必须依靠完善的制度予以保障， 这个制度就是法律、行政法规和规章组成的完善的法律体系。有了完善的法 律体系，依法行政才有了基础，才能为财政监督充分发挥其作用提供强有力 的保障。在西方发达国家，一般都建立了较为完善的财政监督法律体系，使 财政监督工作有法可依，具有较大的独立性和权威性。在我国，总的来看， 随着社会主义市场经济法制建设的不断健全和完善、对财政监督工作认识的 逐渐提高，财政监督法律制度也经历了从无到有的过程，财政监督立法步伐 不断加快，法律法规和规章不断完善，已初步构建了财政监督法律框架。但 是，由于长期以来财政监督理论研究滞后，尤其是对财政监督法制建设理论 研究上的滞后，导致我国财政监督法律体系建设工作还相当薄弱，对于财政 监督主体、机构、地位、职责、范围以及执法程序、执法手段、处罚方式、 法律责任等问题界定不充分，一方面使得当前财政监督工作难以更好地适应 新形势下财政工作需要。特别是还不能很好地适应当前建立公共财政体制的 需要；另一方面，也使得财政监督工作乏力的问题表现得较为明显，使财政 监督在实际工作中困难重重，无法深入开展，难以真正落实到位，在一定程 度上降低了财政监督工作的权威性和威慑力，影响财政监督的效果和作用。 硕士荦位伦t m a s f i - r | i 。s l s 在市场经济条件下。要保证社会经济目标的实现，不仅要充分发挥市场 调节的作用，同时还必须通过运用以法治管理为主的手段对经济运行情况实 施宏观调控，以纠正市场中存在的偏差。作为财政部门在社会主义市场经 济条件下。要履行好财政监督二 作职责，实现依法理财、依法监督的工作目 标，也同样需要更加充实的法律体系作为保障。因此，要进一步改善财政监 督法制环境，在统一的法律体系框架内，加强立法，完善财政监督法律体系， 把国家赋予财政部门的监督职责以及开展财政监督工作所需要界定的相关问 题以法律、法规和规章的形式明确固定下来，使财政监督工作的法律依据更 加充分、工作手段更加有力、执法程序更加规范。 一、财政监督的若干理论分析 ( 一) 财政监督的含义 在西方经典财政理论中，对于“财政监督”一词的确切概念，并未给出 明确界定。西方财政学者们更注重从法律角度对其进行定位，因为在他们看 来，财政职能是政府的重要经济职能，而现实中的财政监督是国家政权机关 的政治职责，其更表现为一个法律概念。不属于经典财政学论述的范畴。1 国 内财政学界对于财政监督含义的认识也不致，具有代表性的主要有以下两 种观点：一种“职能说”，即认为财政监督是财政本身固有的功能。1 这种观 点形成于建国初期的计划经济时期，直到今天还有相当的市场，笔者将它称 之为传统观点；一种是“手段说”，即认为财政监督不是财政固有的职能，而 是实现财政职能的一种手段，其目的是促进财政收支效益的提高，以及依法 理财、依法行政水平的提高和财政决策与执政透明度的提高。这种观点出现 于改革开放以后的市场经济时期，特别是近年来出版的一些颇有影响的财 政学教科书中表现较为明显，笔者将它称之为现代观点。 财政监督的含义应该内含于“监督”。在我国辞海中，对“监督”的 解释是。监察督促。“监察”的意思表现为监督和察看这种“监督和察看” 不是被动和消极的，而是需要用审视的眼光积极地去看。在“察看”的过程 中，或者在“察看”以后，对于发现的问题应该提出改进的建议。“督促”是 2 6 t - 学忙沦丈 m s l ir si | | i s l k 指督办和改进。意味着通过监督发现问题以后，还需要将有关情况和建议及 时反馈到相关的业务部门和领导决策机构，责成研究改进措施，并促使将已 经形成的规范性措施落实到具体的业务部门今后的工作当中去。 财政监督是监督的个组成部分，监督的含义对于理解财政监督的含义 具有重大的指导意义。笔者认为，从我国现有的经济与行政体制出发，财政 监督是指政府财政管理部门及其专职机构，对国家财政管理相对人的财政收 支与财务收支的合法性、真实性、有效性及财政政策法规执行的合规性。依 法实施的监督检查、调查处理与建议反映活动是实现财政职能的一种手 段，是财政管理的重要组成部分。 公共财政框架下，财政监督体系中的监督主体部分，主要由财政部门的 专门机构、业务管理机构和国库支付机构三个方面构成。专门监督机构是财 政部门专司财政监督职责的机构，目前其开展工作的主要方式是进行专项检 查。业务管理机构的主要职责是从事业务的日常管理，但也负有日常监督职 责，其开展监督是和日常管理结合起来进行的。专门监督机构和业务管理机 构之间是一种紧密联系、相辅相成的关系。财政国库支付机构是在构建公共 财政体制改革中新设立的、专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的业 务机构。它在资金收付环节负有监督资金流向、监控预算执行的职责，具有 事前监督的功能。 财政监督体系的监督客体( 即财政监督对象群) 由五个层面构成：第一 个层面是预算活动行为。包插预算的编制、预算的执行、预算的调整及预算 的决算等全过程的行为活动；第二个层面是和公共财政管理直接相关的财政 收支行为，它包括公共财政收入的征管入库情况和公共财政支出资金的使用 管理情况l 第三个层面是与公共财政管理间接相关的会计核算行为，它包括 会计核算的基础工作和会计核算的真实性、完攘性以及合规性；第四个层面 是与国有资产相关的经济行为，包括使用国有资产、国有资产管理、国有资 产保值增值等经济行为；第五个层面是国家财经法规政策执行行为。 ( 二) 财政监督理论溯源 根据公共财政学的原理，公众对公共产品的需要决定了国家的存在，国 家的存在是通过国家职能的执行得以实现的，而国家职能又是由各国政府组 织来承担的，它具体包括立法机关、行政机关制定和颁布法律，司法机关负 责对案件的审理、判决、执行，行政机关履行安全防务、经济管理等职能。 总之，政府机关承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公 共产品的职能。可见，政府实际上就是一个国家或社会的代理机构，承担着 一种公共受托责任。 政府由人民选举产生，接受人民委托代理人民执行公共事务。承担公 共受托责任，亦即提供公共产品，而人民向政府纳税，这样在人民与政府之 间以及政府组织内部就构成了个“委托代理”关系，从而也就产生了 一个“逆向选择”和“道德风险”问题。“1 解决代理人问题的基本思路是设计 激励机制和建立监督机制，由于政府组织和企业组织的结构安排差异，决定 了政府组织系统内部解决代理人问题不能依靠激励机制，而主要依靠建立监 督机制。伽 从政府组织性质来看，政府组织系统内权利的激励作用非常有限。政府 组织由官员组成，而官员的报酬无法像企业组织代理人员的报酬那样有显著的 刺激作用去刺激代理人努力工作。在效用最大化的行为假设下。官员目标完 全可能是权利最大化，或出现寻租行为，或追求的是政权稳固和社会效益。 从公共产品特征看，政府组织无法解决代理人“激励相容”问题。公共 产权的不可分性、非排他性、外部性和不可转让性决定了公共产权在运行中 往往被侵蚀，表现为使用的“公地悲剧”、消费的“搭便车”。生产中的“偷 懒”和“内部人控制”严重等问题。“1 因此，在公共产权的“激励不足”的情 况下，加强对其内、外部监督就必不可少。 从管理者的机会主义倾向看，公拭权利的激励作用有限，易出现官员损 害社会公众利益的现象。”1 特别是对于财政部门和其他掌握国家财产的部门来 说，其实际掌握了政府的物质财富权利，而在预算执行中又往往有较大的自 主性于是行政机关及其官员在追求自身利益最大化的驱动下。就可能做出 偏离委托人目标的行为。 从管理制度来看，管理制度缺陷需要监督。从理论上来说，要想减少被 监督者( 即政府官员或民众代理人) 的违规行为，就必须降低其利益期望。 j 历 一，节f j l 分j h 1 s i ir 、l l i ix 1 s 要想降低其利益期望，就必须大幅度增加其潜在违规行为的利益损失期望， 即加大违规成本和违规风险，使其不敢贸然发生违规行为。当被监督者对其 潜在违规行为的利益期望为零，或者对其潜在违规行为的利益损失期望为无 穷大，即风险无穷大，被监督者的潜在违规行为就不会发生。进一步讲，为 什么被监督者对其潜在违规行为的利益期望为零呢，最一般的情形就是由于 此时的财政管理制度无懈可击，特殊情况是由于被监督者品格完全高尚，此 时就没有必要对其实施财政监督。因此，财政监督的最高目标就是财政管理 制度的完美无缺，不再需要财政监督。但实际上，财政管理制度不可能是完 美无缺的，总是有机可乘的( 即“寻租”的机会) 。因此，在利益引诱下，被 监督者的违规行为不可能被完全杜绝，财政监督自然十分必要。 因此，在尚未解决政府系统代理人问题的情况下只有依靠建立和加强 有完善的法律制度为保障的财政监督，实施严密和完善的内、外部监督机 制，最大限度地缓解委托人与代理人的信息不对称，以保证公共财政效果最 大化。 ( 三) 财政监督的实践依据 社会主义市场经济体制下财政监督的主要作用是保证财政分配职能和资 源配置职能的顺利实现。制约违反国家有关政策、财经法规的行为，促进各单 位核算水平和遵纪守法意识的提高，维护财经秩序，促进国民经济健康发 展。因此，加强财政监督十分必要。 首先，加强财政监督是维护全局利益和社会公共利益的需要。强化财政 监督是建立公共财政框架的必然选择，在社会主义市场经济条件下，建立公 共财政不仅要强化财政监督，而且还要强化对财政的监督。市场主体通常是 以实现利益最大化为目标。当个人( 局部) 利益最大化与社会( 全局) 利益 最大化发生冲突时各活动主体可能为自己的乖j 益和需要而做出损害全局利 益和公共利益的行为。财政是公共经济行为，是实现公共目标或增加社会福 利，是实现社会利益的最大化。财政监督通过对财政分配活动过程的合法性 和有效性进行监督和检查从而处理市场失灵的问题，保证社会公共需要的 满足和社会公众利益的实现。 项 晕柠论丈 m s 1 i ：r 1sf r i f s i r 其次，加强财政监督是防范财政风险的需要。强化财政监督是市场经济 正常运行的客观要求，市场经济在一定意义上是法制经济。同时又是风险经 济，这客观地要求市场经济必须在健全的法律保护和约束下，按照一定的规 则运行。然而，我国的市场经济尚处于发展和完善中，法制、法规建设尚不 规范健全，各市场主体之间的行为还带有种种盲目性和随意性，市场在运行 过程中还存在着一定的风险。从公共财政的角度来分析，在政府完全不干预 的情况下，一方面会存在财政收入的大量流失，另一方面财政支出的无效及 挥霍浪费也无法避免，当财政收支失衡，就会影响财政职能的充分发挥，就 会出现财政风险，进而会影响到经济和社会发展。因此，有必要通过健全财 政监督制度，加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败。达到既增加财政收入，又有 效提高财政支出效率，从而防范财政风险的发生，减少财政风险所带来的损 失的目的。 第三加强财政监督是保障财政政策贯彻落实的需要。当前财政在宏观 经济调控中的地位越来越重要，而充分发挥财政宏观调控作用的基本前提是 各项财税政策，特别是重大财税政策能够得到贯彻和执行。政策的贯彻落实 仅仅依靠人的自觉性与主动性是不够，很大程度上必须依靠有力的监督制度 来约束，财政监督的重要任务是保证国家出台的各项财税政策能够得到全面 的贯彻执行。各项财税政策的出台有其相应的政策背景、条件和目标财政 监督可以充分发挥其在重大财税政策出台前的调研、摸底作用，财税政策执 行过程中的跟踪、反馈和监控作用，财税政策实施效果的检查评价作用，确 保财税政策目标的顺利实现。 第四，加强财政监督是健全和完善财税规章制度的需要。社会经济形势 总是不断变化发展的，财税规章制度也应该随着经济发展的变化不断健全和 完善。财政监督具有的监控、评价、纠偏与反馈等功能，“1 通过财政监督可以 及时发现和反映出财政管理制度中存在的种种问题，并将财政监督结果反馈 到相关管理部门，可以健全和完善相关管理制度和管理业务流程促进财政 内部各业务机构严格执行这些规章制度与业务流程，不断提高财政管理水 平。 第五，加强财政监督是整顿和规范社会主义市场经济秩序的需要。我国 硕士学位论走 m s t f r s1l i l s i s 的杜会主义市场经济尚处于发展和完善之中，各市场主体行为还带有一定的 盲目性和随意性。经济的无序状况在定范围内还将长期存在，直接作用于 财经秩序。财经秩序是市场经济秩序的重要组成部分，整顿财经秩序对于维 护市场经济秩序具有很大的促进作用。我国目前的市场经济秩序仍然有不少 的矛盾和问题特别是财经纪律松弛，财税秩序混乱，具体表现为偷税、骗 税、“引税”和随意减免税现象时有发生，有些征管单位应征未征现象仍然存 在；上市公司虚拟财务报表，骗取国家配股“红利”政策；财政支出上存在 着“重分轻管”的现象，挤占挪用财政资金的问题层出不穷，财政资金的使 用效率低下；会计基础工作薄弱、会计信息失真的问题普遍存在；私设“小 金库”和资金体外循环的问题也很突出；社会中介机构业务质量参差不齐， 无序竞争状况仍然严重，这些问题严重影响了我国财税政策的贯彻落实和政 府宏观调控功能的发挥，不利二f 经济增长质量的进一步提高。因而，强化财 政监督工作显得非常迫切和必要。 第六，加强财政监督是促进廉政建设的需要。公共财力如果不受监督制 约，就会产生权力滥用和滋生腐败，就会导致对财政资源的不恰当收取、支 配和使用。目前经济生活中存在的各种收人情税、拨关系款、私设“小金 库”、虚报冒领财政专款、挪用国债资金和用公款请客送礼等腐败现象正是 财政监督环节薄弱的表现。实施财政监督，可以对财政领域的各种权力建立 一种制约机制，将执法者的一切行为都置于财政监督之下，使守法成为所有 执法者的自觉行为。财政监督通过发现和处理违法违纪案件，可以发挥教育 广大执法人员，纯洁干部队伍促进社会廉政建设的作用。 ( 四) 财政监督行为的基本分析 从财政监督行为的实质分析，财政监督是项行政性质的监督。我国的 财政监督作为一项政府行为，从性质上来说，它是由政府部门主持的，以维 护国家财政计划与财政经济法纪为目的，既包括部1 7 # 1 部监督又包括部门内 部监督的专门的经济监督。世界各国的财政监督制度，就行使财政监督职能 的机关性质与隶属关系而言，有以议会立法机关为主导、以政府财政职能部 门为主导和以独立于所有国家机关之外的专职部门为主导等几种体制。我国 政府财政部门实施的财政监督，来源于代表国家意志的宪法和法律的规定、 人大及其常委会的政治授权，以及本级人民政府的行政授权，可以说，它属 于国家行政权的性质或范围。就财政监督的组织实体而言，它在国家政权体 系中隶属于政府序列，具有明显的行政性质。 财政监督具有执法的特征。财政监督的专责是适用国家权利机关有关财 政税收与财务会计方面的立法与委任立法包括行政法规、部门规章，直接对 政府财政管理相对人依法行使权利与履行义务的情况进行监督检查，或作出 影响其权利义务的处理决定，目的在于保护现行财政法律秩序不受到非法侵 害、保证政府完成财政计划、贯彻财税政策、维护财税体制等财政管理职 责。财政部门及其专门监督机构的监督行为在具备法律效力的必要条件 时，它的执法行为就具有以下效力：一是确定力，非依法不得变更或撒消： 二是拘束力，被监督一方按监督检查决定的要求履行义务，被监督一方必须 把设定的义务变成现实；三是执行力，当被监督一方不履行义务时，实施财 政监督者有依法对它强制执行的权力。“” 财政监督还具有经济监督的属性。就财政监督所指向的事项、内容而 言，这种监督具有经济监督的性质，直接为保障财政的分配与调节职能服 务。我国是一个公有制为主体的社会主义国家，国家财政在社会产品与国民 收入的分配中处于