新兴领域国际制度改革的路径选择

1、新兴领域国际制度改革的路径选择摘要：同样是针对美国主导的新兴领域国际制度，为什 么中国会选择不同类型的改革路径？本文从“社会网络理论” 出发，提出从“网络性权力”这一新理论视角对守成大国的 权力进行测量，补充历史制度主义的“渐进制度变迁”理论， 构建了一个“守成大国网络性权力+国际制度弹性”的理论 框架，并用来解释中国在跨境支付、互联网域名分配、开发 性金融等新兴领域参与国际制度改革的路径选择。在跨境支 付领域，美国的网络性权力较大，而“环球银行金融电讯协 会（SWIFT）的制度弹性较高，促使中国选择了叠加型改革 路径；在互联网域名分配领域，美国的网络性权力较大，而 “互联网名称与数字地址分配

2、机构“（ICANN）的制度弹性较 低，促使中国选择了规避型改革路径；在开发性金融领域， 美国的网络性权力较小，而世界银行的制度弹性较低，促使 中国选择了替代型改革路径。关键词：国际制度改革；新兴领域；网络性权力；国际 制度弹性；改革路径随着国际力量比照消长变化和全球性挑战日益增多，加 强全球治理，推动全球治理的制度改革已经成为新时代中国 本、希腊等11个国家被迫大幅度减少从伊朗进口石油。美 国滥用跨境支付国际制度的行为给各国跨境支付造成了威 胁，使得国际制度改革极为迫切。2012年4月，中国人民银 行开始建设“人民币跨境支付系统”(简称CIPS)O 2015年 10月，CIPS系统一期正式上线

3、。2018年3月，CIPS二期成 功投产试运行。截至2019年末，CIPS系统共有33家直接参 与者,903家间接参与者，覆盖全球6大洲94个国家和地区。 需要强调的是，CIPS采用的是国际通用的IS020022报文标 准，在报文设计上充分考虑了与SWIFT报文的转换要求，便 于跨境业务直通处理。2016年3月，CIPS与SWIFT正式签 署了合作备忘录，双方计划在报文转换方面开展合作，通过 将CIPS接入SWIFT的全球用户社群，使境外经纪机构可以 通过SWIFT委托办理人民币结算业务。对此，SWIFT亚太及 欧非中东区首席执行官何亚伦(Alain Raes)称：“SWIFT与 CIPS的协

4、同合作是金融基础设施业务开展的核心，并且这种 合作是自然的、非竞争性的。” 2019年8月，SWIFT在北京 成立了全资中国法人机构，这一重大事件标志着：人民币成 了除美元、欧元外，被SWIFT接受的第三种国际货币，CIPS 进入了 SWIFT制度系统。可以看出，中国在跨境支付领域是 在不改变既有国际制度框架的前提下增加了 SWIFT货币选择 的多样性，在既有“ SWIFT+CHIPS ”的基础上叠加了 “SWIFT+CIPS”，是一种“叠加型”的国际制度改革路径。为什么中国会选择叠加型而非替代型、转换型或者规避型路 径？接下来，本文将从美国的网络性权力以及SWIFT制度弹 性两个角度来进行解

5、释。2. 2美国的网络性权力较大一方面, SWIFT制度系统的网络效应高，使得一国退出既有国际制度 网络的本钱高昂。从报文来看，由于SWIFT报文系统不仅提 供了被世界广泛接受并认可的清算信息传递标准，还具有便 捷和平安的性能，成了世界上用户数量最大的跨境支付信息 交换系统，为全球215个国家和地区的11000多家银行、证 券机构、企业和客户提供交易服务。从货币来看，美元在跨 境支付中占据明显优势。以2020年为例，SWIFT传递了近 20亿条支付信息，其中各国货币的金融交易占比那么呈现出断 崖式分布特点：美元在金融交易中占比高达40. 33%,除了排 名第二的欧元为34%之外，其余国家和地区

6、占比均为个位数 或更低。根据社会网络理论，SWIFT制度网络的价值与接入 网络主体的数量成正比，一旦这一制度网络被大多数主体接 受以后，便会形成巨大的制度黏性，退出这一制度网络的成 本将会十分高昂。另一方面，SWIFT制度系统的网络效应高， 使得一国创立替代性的新国际制度网络的本钱高昂。2014年 乌克兰危机发生之后，美国开始对俄罗斯实施金融制裁，威 胁要切断SWIFT与俄罗斯金融机构的联系。为从根本上解决 SWIFT系统对俄罗斯造成的威胁，俄罗斯中央银行努力创立“俄罗斯金融信息传输”系统（System for Transfer ofFinancial Messages,简称 SPFS）以替代

7、 SWIFT 系统。SPFS 系统于2017年投入使用后，俄罗斯便积极与伊朗、土耳其 等易受美国金融制裁的国家合作，并希望推动SPFS系统在 全球的广泛应用。但实际上，由于网络效应的存在，SPFS系 统举步维艰。俄罗斯央行为了帮助SPFS系统吸引新成员， 采取了 “胡萝卜加大棒”并行的举措。一方面，俄罗斯央行 将SPFS系统的收费降到了 SWIFT系统的一半左右；另一方 面，俄罗斯央行强制要求所有在俄罗斯运营的银行，包括外 国银行的子公司必须连接到SPFS系统。尽管如此，截至2020 年底，SPFS系统仅拥有约400家金融机构，且其中绝大局部 是俄罗斯国内的银行，对于跨境支付作用有限，难以同成

8、员 超过nooo个金融机构的SWIFT跨境支付系统同日而语。综 上所述，跨境支付领域的网络效应大，使得守成大国的网络 性权力较大，导致新兴大国退出既有制度网络以及创立替代 性的新制度网络的本钱都非常高昂，不具备选择替代型或者 转换型国际制度改革路径的条件，只能选择叠加型或者规避 型改革路径。那为什么中国最终选择了叠加型路径而非规避 型路径？这实际上与SWIFT的制度弹性较高有关。2. 3 SWIFT 的制度弹性较高一方面，SWIFT系统在货币选择上没有具体 要求，制度目标的包容性程度较高。SWIFT本质上是一个信 息报文系统而不是支付系统，换言之，SWIFT仅在信息报文 标准上具有“垄断”地位

9、，但其自身并不经手货币，对支付 清算使用的货币没有限制。由于人民币在跨境支付中的需求 不断提高，使得“SWIFT+CIPS”模式的可能性大大增加。2015 年，与中国发生跨境人民币收付的国家已高达189个，收付 金额到达3.5万亿元。到2020年末，人民币已经在SWIFT 货币使用率中位居第五，成为全球支付系统中平安、稳定的 货币选项，这就为CIPS与SWIFT的合作创造了客观需求。 另一方面，从治理结构看，SWIFT系统并非完全处在美国的 控制下，制度治理架构的中立性程度较高。SWIFT是一个国 际银行间同业自发合作的非营利组织，总部设在比利时的布 鲁塞尔，在布鲁塞尔登记注册，所以比利时的国

10、家银行(NBB) 在SWIFT日常活动监督中发挥主导作用。为保证其中立性, SWIFT的董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配，每 个国家不超过2个席位。在25个董事席位当中，欧洲国家 占据17个席位，美国仅占2席，中国占1个席位。为了维 护全球金融体系的稳定，欧洲国家并非总是配合美国利用 SWIFT来发动金融制裁。2014年乌克兰危机中，美国威胁利 用SWIFT对俄罗斯进行金融制裁最终未能实施，主要是因为 SWIFT多数工作人员从该组织的长远开展出发，反对SWIFT 成为美俄政治对抗的工具，希望俣持SWIFT的政治中立和专 业属性。与此同时，美国的金融制裁威胁也没有得到欧洲国 家的支持

11、。时任欧洲央行理事会成员埃瓦尔德诺沃特尼(Ewald Nowotny)就公开发出警告，“不应以SWIFT作为制 裁手段，这个全球金融体系共建、共享的基础设施不能成为 地缘政治的工具，否那么会严重损害SWIFT的信誉。”简言之， SWIFT制度目标的包容性以及制度治理架构的中立性程度较 高，使得中国更加倾向于采取“SWIFT+CIPS”的叠加型而非 规避型的国际制度改革路径。正如中国人民银行清算中心副 主任、跨境银行间支付清算（上海）公司执行董事李伟所言,“与SWIFT的合作有助于扩大CIPS全球支付影响力，拓展规避型改革路径3.1中国改革路径的选择在网络空间中，互 联网域名是重要的基础资源，每

12、一个设备都拥有自己的域名 和互联网协议地址（Internet Protocol Address,简称IP 地址），从而为互联网上的每一个网格和每一台主机分配一 个逻辑地址，以此来屏蔽物理地址的差异。在互联网域名分 配领域，目前最主要的国际制度是1998年成立的“互联网 名称和数字地址分配机构”（简称ICANN）,它是一个集合了 全球互联网商业、技术和学术各领域专家的非营利性国际组 织，负责在全球范围内对互联网唯一标识符系统及其平安稳 定的运营进行协调，包括IP地址的空间分配、协议标识符 的指派、通用顶级域名（Generic Top-Level Domains,简 称gTLD）的管理以及根服务器

13、系统的管理等，提供了互联网 的入口运行流程制度。长期以来，ICANN 一直处于美国的主 导之下。自ICANN建立之初，美国就承诺未来会交出互联网 域名的管理权，但一直“雷声大雨点小”。“斯诺登事件”曝 光了美国情报机构大范围监控互联网之后，国际社会对于改 革互联网域名分配的呼声空前高涨。虽然2016年后ICANN 取得了互联网数字分配机构(Internet Assigned Numbers Authority,简称I ANA)职能管理权，取消了美国政府对根 区(Root Zone)的审批权限，从行政意义上脱离了美国政 府的控制，但是由于ICANN的总部位于美国加利福尼亚州， 其依旧会受到美国司

14、法管辖的影响。为了减少美国及其主导 的ICANN对我国可能造成的威胁，维护我国网络基础资源体 系的平安与稳定，中国互联网络信息中心(China Internet Network Information Center,简称 CNNIC)于 2012 年 3 月 推动国内28家域名注册管理机构和域名注册服务机构成立 了中国“国家域名平安联盟”，其目标是为了对我国国家顶 级域名”.CN域名”和中国域名“形成平安保障的联动机 制，增强联盟成员在国家域名平安方面的交流与合作，组织 联盟成员共同预防、发现和处置域名系统平安事件，推动应 急备份平台建设，为联盟成员域名系统提供应急支撑和备份 服务。从国际制度

15、改革路径的角度看，中国成立“国家域名 平安联盟”既不是制定新的互联网域名分配国际规那么，也不 是对既有国际规那么进行重新解释，只是减少了对ICANN国际 制度平安性的依赖，因此是一种类似于“弱者武器”式的规 避型国际制度改革路径。为什么中国在互联网域名分配领域 会选择规避型而非替代型、转换型或者叠加型路径？接下来, 本文将从美国的网络性权力以及ICANN的制度弹性两个角度 来进行解释。3.2美国的网络性权力较大一方面，ICANN的 网络效应高，使得当今世界的互联网用户无法承当不使用或 退出ICANN的高昂本钱。为防止混乱，所有互联网参与者需 要协调分配域名标识的唯一系统，因此为了使全球所有的互

16、 联网用户都可以访问到有效的地址，就需要ICANN来统一调 整和管理域名系统(Domain Name System,简称DNS)。由乔 恩波斯特尔(Jon Postel)创设的互联网所有域名和IP 地址在早期都归美国所有，因此在1998年ICANN正式创立 之前，DNS 一直处于美国政府的管理之下。对于使用互联网 的其他国家而言，它们都需要在连接到美国顶级根服务器后, 再新设立一个新的次级根服务器来搭建本国的互联网架构， 例如中国的国家顶级域名.CN也只是以主根服务器为中心网 络的二级分支。所以，退出ICANN对于互联网用户而言就意 味着在互联网世界成为“黑户”，并与其他互联网实体切断 了联系

17、，这在当今信息世界中是不可想象的高昂本钱。另一 方面，ICANN的网络效应高还表达在，其他国家难以创立替 代型的新国际制度。假设某国新建立一个“互联网B方案”， 其创立本钱将非常高昂。即使是技术上可以实现，由于网络 效应的存在，新创设的“互联网B方案”也无法与具有庞大 用户群的ICANN进行竞争。据互联网世界统计(IWS)数据， 截至2021年第一季度，互联网用户总数已达51.68亿人， 全球渗透率约65. 6%o从跨境数据流动来看，美国是全球数 据流通网络的中心节点，其数据流通范围涵盖了全球46个 国家，流通量占全球总量的7.2%。事实上，中国曾尝试开发 一个替代性的互联网域名系统软件“红枫

18、系统，(Maple DNS), 但由于网络效应，该系统一直难以推广开来。2018年9月 12日，我国域名工程中心发布了自主研发的域名系统基础软 件“红枫二虽然“红枫”在架构设计、高性能解析、多线 路智能调度、快速数据更新、扩展性等方面都领先于目前广 泛使用的“伯克利因特网域名“(Berkeley Internet Name Domain,简称BIND)软件，但由于使用BIND软件的DNS服 务器超过90%,存在着巨大的网络效应，使得“红枫”系统 目前还仅仅停留在域名工程中心的小范围使用阶段，仍然属 于“局域网”的范畴。总的来看，互联网域名分配领域的网 络效应高，守成大国美国的网络性权力较大，导

19、致中国退出 ICANN或者创立替代ICANN的新国际制度的本钱十分高昂， 因而也就不具备采用替代型或者转换型国际制度改革路径 的条件。这种情况下，中国只能选择叠加型或者规避型路径。 为什么中国最终选择了规避型而非叠加型制度改革路径？ 这实际上与ICANN的制度弹性较低有关。3. 3 ICANN的制度 弹性较低一方面，ICANN在制度和法律上仍然受到美国政府 的控制，制度治理结构的中立性程度较低。虽然美国政府在“名义上”已经将互联网域名的管理权移交给了 ICANN,但 ICANN与美国商务部签署的系列合作协议使得美国政府对 ICANN仍然具有最终决定权。1998年ICANN与美国商务部签 署了合

20、作的谅解备忘录(MOU),并在备忘录中强调私营 部门要遵守“自下而上”协调管理的原那么。2000年ICANN与 美国商务部下属的国家电信和信息管理局(National Telecommunications and Information Administration, 简称NTIA)签署了第一份关于履行IANA职能的合同，美国 政府享有修改、删除、增加根区文件记录的权力。2009年 ICANN与NTIA又签署了一份长期的承诺确认书 (Affirmation of Commitments,简称 AOC),承诺将建立问 责与透明度审查组，对ICANN的理事会绩效、政府咨询委员 会地位、社群/攸关方

21、合作等问题进行定期审查。此外，ICANN 还一直受到美国反垄断法的制约。IANA职能管理权移 交提案中就明确指出，ICANN的总部位于美国加州，必须 遵守美国加州当地的法律。另一方面，ICANN倡导的“多利 益攸关方原那么”与中国倡导的“网络主权原那么”难以兼容, 制度目标的包容性程度较低。所谓“多利益攸关方原那么”是 指包括学界、民间组织、行业组织乃至政府在内的多元主体 共同参与治理的原那么，但实际上只有美国可以凭借比其他国 家强大得多的企业、技术、人才等优势继续对ICANN保持影 响力。从治理结构来看，ICANN的决策机构是理事会，由19位理事组成：9名一般理事，9名来自ICANN三个支持

22、组织 提名的理事和一名总裁。虽然各主权国家政府的代表也可以 参与到“多利益攸关方”的治理结构中，但只能组成“政府 咨询委员会”，向ICANN的理事会提供“不具有约束力”的 咨询意见。“政府咨询委员会”的主席可以兼任ICANN的理 事，但不具有投票权。这就说明，各主权国家政府在“多利 益攸关方”治理结构中的作用十分有限，中国倡导的网络主 权原那么难以在ICANN的制度目标中得到表达。2002年ICANN 大会在中国上海举行，中国互联网络信息中心提出，建议将ICANN改革成一个独立的国际组织，以“全体会员大会”而非“理事会”作为ICANN的最高决策机构，以提高各主权国 家政府在ICANN治理结构中

23、的作用。但这个建议并未被ICANN 采纳，事实上后来ICANN的改革也并没有朝着这个方向开展。 综上所述，ICANN在法律上仍然受到美国政府的管辖，制度 治理结构的中立性程度较低，且其倡导的“多利益攸关方原 那么”与中国倡导的“网络主权原那么”难以兼容，制度目标的 包容性程度也较低，使得中国无法通过重新解释既有制度规 那么来实现自己的制度目标。这种情况下，中国只能通过建立“国家域名平安联盟”来减少对ICANN的依赖和使用，采用 类似“弱者武器”式的规避型国际制度改革路径。四、开发 性金融与中国的替代型改革路径4.1中国改革路径的选择冷 战后美国等兴旺国家主导的以世界银行为核心的国际开发 特色大

24、国外交的重要内容之一。中国国家主席习近平指出， “中国将发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革 和建设，不断贡献中国智慧和力量:值得关注的是，针对 跨境支付、互联网域名分配、开发性金融等新兴领域的国际 制度，中国选择了不同类型的改革路径。按照是否制定新国 际规那么以及是否对旧国际规那么进行重新解释的标准，可以将 新兴大国参与国际制度改革的路径划分为替代型、叠加型、 转换型和规避型四种。其中，替代型改革路径是指新兴大国 制定新国际规那么，并用它去替代守成大国主导的旧国际规那么, 即“另起炉灶”；叠加型改革路径是指新兴大国制定新国际 规那么，但不替代守成大国主导的旧国际规那么，而是将新规那么

25、 与旧规那么相并列，即“叠床架屋”；转换型改革路径是指新 兴大国不制定新国际规那么，而是对守成大国主导的旧国际规 那么进行重新解释，用旧制度规那么去实现新制度目标，即“旧 瓶装新酒”；规避型改革路径是指新兴大国既不制定新国际 规那么，也不对守成大国主导的旧国际规那么进行重新解释，而 是尽量减少对旧国际规那么的使用，即“弱者的武器:同样 是针对美国主导的新兴领域国际制度，为什么中国会选择不 同类型的改革路径？这是本文试图回答的问题。具体来看， 在跨境支付领域，针对环球银行金融电讯协会(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunicat

26、ions, 简 称SWIFT),中国创立了人民币跨境支付系统(Cross-border 性金融制度具有“南北合作”的不平等特征，存在着一系列 的缺乏：开发性金融往往设置了开展中国家必须要进行自由 化、民主化、私有化和市场化改革等“苛刻的”贷款条件 (Conditionality), 一定程度上干涉了开展中国家的内政;与此同时，开发性金融更多集中在公共管理、卫生、反腐败、 教育、气候变化等社会领域，而较少关注交通、能源等基础 设施领域，局部偏离了开展中国家的实际需求。作为开展中 大国，中国与其他金砖国家一起对世界银行所代表的国际开 发性金融制度提出了批评。2010年，金砖国家领导人指出, “世界

27、银行要向开展中国家提供更强劲、更灵活、更迅捷、更加以客户为导向的融资支持，充分尊重开展中国家的可持 续开展模式，确保开展中国家享有必要的政策空间J 2012 年，金砖国家领导人再次强调，“在当前全球经济环境下， 我们认识到迫切需要加强对开展中国家的开展融资。为此, 我们呼吁世界银行更加重视资金发动和满足开展融资需要, 同时减少贷款本钱，采取创新的贷款工具。世界银行的性质 必须从主要协调南北合作转变为加强同所有国家的平等伙 伴关系，以解决开展问题，并不再使用过时的援助国-受 援国分类。”除了话语批评之外，中国在国际开发性金融 领域还采取了实际行动，其中最为显著的就是发起了 “一带 一路”建议。2

28、013年9月和10月，中国国家主席习近平先 后提出了与开展中国家共同建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的国际合作建议。2015年3月，中国国 家开展改革委、外交部、商务部联合发布了推动共建丝绸 之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动。截至 2021年1月，中国已与171个国家和国际组织签署共建“一 带一路”合作文件205份，对沿线国家建设工程的开展融资 超3000亿美元。与世界银行为代表的既有国际开发性金融 制度相比，中国的“一带一路”建议具有明显不同的特征：“一带一路”建议坚持“南南合作”的开发性金融模式， 基于开展中国家的实际需求，充分尊重开展中国家的开展自 主性，

29、以“共商、共建、共享”为指导原那么，不附加政治条 件，不干涉开展中国家内政。从国际制度改革路径的角度看， 针对美国等兴旺国家主导的以世界银行为核心的国际开发 性金融制度，中国提出的“一带一路”建议在制度规那么上与 前者有着根本的差异，属于“另立炉灶”式的替代型国际制 度改革路径。为什么中国在国际开发性金融领域会选择替代 型而非转换型、叠加型或者规避型的制度改革路径？接下来, 本文将从美国的网络性权力以及世界银行的制度弹性两个 角度来进行解释。4.2美国的网络性权力较小一方面，开发 性金融领域的网络效应较低，美国主导的国际开发性金融机 构未能满足广大开展中国家的融资需求，尤其是对基础设施 的融资

30、需求。时任世界银行行长金墉指出，开展中国家每年 的基础设施融资需求至少是1万亿美元以上，而世界银行能 够提供的资金约为600亿美元，如果加上私营部门和其他渠 道的资金的话，每年约为1500亿美元左右，资金缺口巨大。2008年国际金融危机爆发后，来自私营部门的投资迅速下降, 导致开展中国家的融资需求更加迫切。在地区分布上，东亚 和太平洋地区的资金缺口最大，约占50%,其中尤其是低收 入开展中国家的基础设施融资缺口约为总量的85%,随后分 别是东欧和中亚地区、拉美和加勒比地区、中东和北非地区、 南亚地区以及撒哈拉以南非洲。在行业分布上，交通运输、 电力能源、信息通讯等领域的基础设施融资缺口最为明显

31、。 以非洲交通运输领域为例，非洲铁路总长度约占世界铁路总 长度的7%, 54个国家中有13个国家没有铁路，普通公路和 高速公路的密度仅为世界平均水平的1/4和1/10,这就导致 非洲大陆的运输本钱比兴旺国家要高出63%,运输本钱占其 出口总额的30%-50%,严重制约了非洲国家的开展潜力。另 一方面，开发性金融领域的网络效应较低，使得中国能够成 功发起“一带一路”建议。从建议的发起方来看，随着经济 实力的快速增长，中国对外提供开发性金融的能力和意愿均 增强。据中国海外开展金融数据库统计，从2008年至2019 年间，中国向外国政府通过政策性银行提供近5000亿美元 的开展资金。仅在2009年至

32、2010年间，中国通过国家开发 银行和国家进出口银行对其他开展中国家提供贷款至少 1100亿美元，而世界银行在2008至2010年中仅有1003亿 美元的贷款承诺。从建议的参与方来看，尽管美国等西方国 家不断抹黑和打压中国的“一带一路”建议，但难以阻止发 展中国家参与“一带一路”建议。2017年，在东亚峰会部长 级会议期间，时任美国国务卿蒂勒森在与东南亚国家外长举 行会谈时，大肆抹黑中国的“一带一路”建议，并且大谈中 国“一带一路”建议所造成的“债务陷阱”问题，建议东南 亚国家对中国的“一带一路”建议保持警惕。2018年，美国 国防部发布的中国军力报告指出，中国试图利用“一带 一路”建议与其他

33、国家建立强有力的经济联系，塑造他国利 益使之与中国利益相一致，并遏制他国对中国处理敏感问题 的方式提出批评或进行对抗。然而，美国的抹黑和打压并未 能阻止开展中国家加入“一带一路”建议。2017年5月，中 国主办第一届“一带一路国际合作高峰论坛”，29个开展中 国家的国家元首或政府首脑参会表示支持。2019年4月，中 国主办第二届“一带一路国际合作高峰论坛”，37个开展中 国家的国家元首或政府首脑参会表示支持。在参会期间，埃 塞俄比亚总理阿比指出，中国始终尊重非洲国家，不将自己 的意愿强加给非洲国家，埃塞俄比亚完全认同中国本着“共 商、共建、共享”原那么推进“一带一路”建议。综上所述, 开发性金

34、融领域的网络效应较低，守成大国美国主导的世界 银行等国际开发性金融机构未能满足广大开展中国家的融 资需求。与此同时，随着中国对外提供开展融资的能力和意 愿增强，美国难以阻止开展中国家加入中国提出的“一带一 路”建议。在这种条件下，中国可以选择替代型路径或者转 换型路径。但为什么中国最终选择了替代型路径而非转换型 路径？这实际上与世界银行等国际开发性金融机构的制度 弹性较低有关。4.3世界银行的制度弹性较低在开展中国家 的不断批评下，世界银行也曾试图减少对开展中国家内政的 干涉，提高开展中国家的开展自主性，但由于世界银行本质 上是一个兴旺国家作为股东国所控制的国际开发性金融机 构，制度治理结构的

35、中立性较差。因此，世界银行的改革难 以深入，制度弹性较低。王红缨指出，作为世界银行的主要 股东国，美国在国内政治中极为关注人权、民主、透明度、 公共问责、反腐败，以及环境保护等议题，这会使得美国“很 自然”会要求通过世界银行的贷款来提高开展中国家在这些 领域的治理水平。1998年，为提高开展中国家的自主性，世 界银行行长沃尔芬森提出了 “综合开展框架” (Comprehensive Development Framework,简称 CDF)的新 原那么：(1)开展战略应具有全面性，且应根据长期愿景制定;(2)借款国主导实施其自身的开展议程；(3)借款国主导 的开展伙伴关系；(4)应根据可测量的

36、绩效来评价开展结果。 与此同时，在减贫战略文件(Poverty Reduction Strategy Paper)和国家援助战略(Country Assistance Strategy) 制定过程中，世界银行也强调借款国应该发挥主导作用，制 定以开展效果为导向的长远综合性开展规划。但令人吊诡的 是，“综合开展框架”的实施结果却是变相扩大了世界银行 介入借款国开展政策的空间，由原来的经济领域扩大到社会 和治理领域，由原来的“先承诺以换取外部融资”的事后附 加条件模式转变为现在的“先改革后分配资金”的事先附加 条件模式。之所以出现这种状况，主要是因为世界银行治理 结构的中立性程度较低。冷战期间，世

37、界银行的增资谈判主 要聚焦于总增资额度和本钱分担等问题，政策制定属于世界 银行的执行董事会。而在冷战结束后，地缘政治因素相对淡 化，兴旺国家内部的非政府组织日益活跃，要求利用世界银 行的增资谈判来影响世界银行的政策实施，使得兴旺国家 “一边握着钱袋子，一边要求世界银行相应的政策变革:美国作为世界银行最大的捐资国，在增资谈判中经常以财力 为后盾，对世界银行的政策实施施加了显著的影响。例如， 在世界银行的增资谈判中，美国提出要对借款国的“恶治”(bad governance)引入惩戒措施，即如果借款国被认定在 治理指标方面表现较差，那么世界银行将大幅度降低对这些 国家的援助。而在治理指标的选择方面

38、，经济方面的指标仅 占8%,公共部门管理与制度建设的指标占68%,包括产权和 法治水平、公共部门的透明度、问责性、反腐败状况等。2008 年国际金融危机后，虽然美国同意世界银行开启新一轮的投 票权改革，但实际上改革的结果是美国在世界银行的投票权“不降反升”。总的来看，世界银行的制度弹性较低，美国 等兴旺国家作为股东国掌控了世界银行的治理结构，使得世 界银行的制度中立性较差，很难从“主要协调南北合作”转 变为“加强同所有国家的平等伙伴关系”，因此，中国难以 在世界银行的制度框架内实现自身的改革目标。在这种条件 下，中国发起了 “一带一路”建议，采用“共商、共建、共 享”的国际开展融资模式，属于替

39、代型国际制度改革路径。 五、结论在融合“社会网络理论”与“渐进制度变迁理论” 的基础之上，本文提出守成大国的网络性权力与既有国际制 度的弹性是影响新兴大国选择国际制度改革路径的两大主 要因素，并以此解释了中国在新兴领域国际制度改革中的路 径选择。在跨境支付领域，美国的网络性权力较大，SWIFT 的制度弹性较高，促使中国选择了叠加型改革路径。在互联 网域名分配领域，美国的网络性权力较大，ICANN的制度弹 性较低，促使中国选择了规避型改革路径。在开发性金融领 域，美国的网络性权力较小，世界银行的制度弹性较低，促 使中国选择了替代型改革路径。在理论上，本文在一定程度 上补充完善了历史制度主义的“渐

40、进制度变迁理论:渐进 制度变迁理论提出“守成大国权力”与“国际制度弹性”是 影响新兴大国国际制度改革路径的两大主要因素，但对于如 何测量“守成大国权力”与“国际制度弹性”语焉不详。对 此，本文通过引入“社会网络理论“，从新兴大国退出既有 国际制度网络的“退出本钱”与创立新国际制度网络的“创 建本钱”两个维度来测量了守成大国在国际制度中的网络性 权力。与此同时，本文还提出，可以从国际制度文本的精确 性程度、国际制度目标的包容性程度，以及国际制度治理结 构的中立性程度这三个维度来测量国际制度弹性，进一步增 强了历史制度主义理论在国际制度研究中的操作性和可应 用性。在政策上，本研究对中国如何进一步推

41、进新兴领域的 国际制度改革具有一定的启示意义。中国需要在新兴领域国 际制度改革中采取不同类型的“中国方案”，而这种方案差 异主要来源于新兴领域的网络效应和制度弹性。对于网络效 应大的新兴领域，中国的改革方案是做“穿越者”（穿越到 下一个网络与守成大国展开竞争）而非“颠覆者”（在既有 网络内颠覆守成大国）。对于制度弹性高的新兴领域，中国 的改革方案是做“转换者”（重新解释旧制度）而非“替代 者”（用新制度替代旧制度）。Interbank Payment System,简称 CIPS)O 需要强调的是，CIPS并不是对原有SWIFT系统的颠覆，而是在接受SWIFT制度框架的基础上增加了人民币作为S

42、WIFT的备选货币之一, 即采用了 “SWIFT+CIPS”形式，属于“叠床架屋”式叠加型改革路径。在互联网域名分配领域，针对互联网名称与数字 地址分配机构 (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,简称ICANN),中国为尽量减少对ICANN的使用, 推动成立了 “国家域名平安联盟”，为我国国家顶级域名(如.CN或.中国)构建了一定的平安保障，属于“弱者武器” 式规避型改革路径。在开发性金融领域，针对美国等兴旺国 家通过世界银行所推行的南北合作模式，中国发起了 “一带 一路”建议，强调要坚持“共商、共建、共享”的南南合作 模式，

43、属于“另起炉灶”式替代型改革路径。从既有研究成 果来看，关于中国参与国际制度改革主要有“退出-呼吁- 威胁退出” “权力-话语-方案” “关键节点-国家间论辩” “渐 进制度变迁”等理论视角。这些视角虽然对中国的改革路径 选择给出了 一定的解释，但还存在着两点缺乏：第一，从经 验上看，既有研究往往聚焦在某一个新兴领域，缺乏对新兴 领域的比拟研究，因此难以发现一般性规律；第二，从理论 上看，既有研究对新兴大国与守成大国在国际制度改革中的 互动进行了精辟分析，但对守成大国的权力缺乏清晰的衡量 标准。对此，本文从“社会网络理论”出发，提出从“网络 性权力”(Network Power)这一新理论视角

44、来对守成大国的 权力进行衡量，补充完善历史制度主义的“渐进制度变迁” 理论，构建了一个“守成大国网络性权力+国际制度弹性” 的理论框架，对中国参与新兴领域国际制度改革的路径选择 进行解释。一、守成大国网络性权力、国际制度弹性与新兴 大国路径选择作为历史制度主义“渐进制度变迁理论”的两 位领军学者，詹姆斯马洪尼(James Mahoney)和凯瑟琳西 伦(Kathleen Thelen)提出，制度改革既是一个制度的守 成方与改革方围绕制度规那么的制定而展开权力斗争的过程， 也是一个双方围绕如何解释既有制度规那么进行博弈的过程。 因而，守成方与改革方的权力比照以及既有制度的弹性，是 影响制度改革中

45、改革方路径选择的两大主要因素。这一理论 对制度改革的政治过程进行了较好的阐述，缺乏之处是未能 对守成方的权力进行清晰的测量。本文将引入社会网络理论(Social Network Theory),提出从“网络性权力”的新视 角来对守成方的权力进行测量，以补充完善历史制度主义的“渐进制度变迁理论”。“网络性权力”是对国际政治学中传 统权力概念的一次重新界定，强调权力分析要摆脱个体思维, 采取网络思维。社会网络理论的代表性学者艾米丽哈芬那 -伯顿(Emilie Hafner-Burton)和迈尔斯卡勒(Miles Kahler)提出，传统国际政治研究采用的是个体思维，认为 国家权力的大小主要取决于国

46、家的个体特征，如国家的经济 和军事实力状况以及国家间的经济和军事实力比照。汉 斯摩根索就认为影响国家权力的主要因素包括一国的自然 资源、军费开支、经济总量、人口状况、国民性格、外交素 质以及政府水平等。但实际上，现代的国际政治是一个互动 网络，国家与国家之间的互动在一个个网络中展开，国际制 度就是由一个个互动网络所组成，包括国际贸易网络、国际 金融网络、国际信息网络、国际反恐网络等。因此，一国的 权力大小不仅与国家的个体特征相关，还与国家间互动所处 的国际制度网络的特征紧密联系。菲利普利普斯(Phillip Lipsey)提出，网络效应(Network Effect)的差异是国际 制度网络的重

47、要特征，直接影响了守成国在国际制度网络中 的权力大小。网络效应指的是制度网络对一个成员的价值主 要取决于该制度网络中既有成员的数量。由于不断到来的新 成员需要与既有成员相互交易，当既有成员数量越多时，制 度网络对新成员的价值和吸引力就会越大，从而导致成员退 出既有制度网络的本钱会很高，且创立替代性的新制度网络 的本钱也会很高。当大多数成员都选择留在既有制度网络时, 国际制度守成国在与改革国的谈判中就会拥有更大的讨价 还价权力(Bargaining Leverage )或者说是网络性权力(Network Power)0在不同议题领域的国际制度中，网络效 应存在着明显的差异。例如，国际金融平安网的

48、网络效应较 高，而国际开发性金融的网络效应较低；同样是在国际互联 网领域中，互联网域名分配的网络效应较高，而互联网内容 监管的网络效应较低。需要强调的是，在网络效应越高的国 际制度网络中，新兴大国退出既有国际制度网络的本钱就会 越高，且创立替代性的新国际制度网络的本钱也会越高。与 之相对应，守成大国在既有国际制度网络中的权力就会越大。 因此，可以用新兴大国退出既有国际制度网络的“退出本钱” +新兴大国创立新国际制度网络的“创立本钱”来测量守成 大国在国际制度中的网络性权力。进一步来看，由于“退出 本钱”和“创立本钱”在真实世界中难以直接观察，本文将 采用定序测量的方法。虽然定序测量不能直接测出

49、某个案例 中新兴大国“退出本钱”和“创立本钱”的具体数值，但可 以比拟出在这几个案例中，哪个案例的“退出本钱”和“创 建本钱“较高或较低，从而在案例比拟中确定守成大国网络 性权力的大小。除了守成大国的网络性权力外，渐进制度变 迁理论还指出，既有制度的弹性是影响改革方路径选择的另 一个重要自变量。从概念上看，制度弹性是指制度规那么可以 被重新解释和执行的模糊性（ambiguity）程度。为什么制 度会有弹性？马洪尼与西伦指出，三个原因导致了制度弹性 的存在：（1）制度规那么永远难以涵盖真实世界所包含的所有 复杂情形。因此，制度只能留有一定的模糊性，才能被真实 世界所应用；（2）制度规那么永远无法预测未来世界将会发生 怎样的情况，一个规那么制定的越精确，就越容易过时，因此规那么在制定时必须留有一定的模糊性才能存活下去；