2011年优秀司法所长及人民调解骨干培训

优秀司法所长及人民调解骨干培训

基层社会矛盾及多元化化解机制的构建

刘世模

2011年11月一、基层社会矛盾的特征及成因当代中国正面临着市场化、工业化、现代化和社会主义体制改革多重任务浓缩于同一时态的特殊情形，这一特殊情形决定了在社会转型的过程中，原有的所有制结构、产业结构和经济结构发生了巨大的变化，从而深刻地改变着我国传统的社会结构和社会心理。在这产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的局面下，基层社会矛盾和社会冲突不断显现，尤其是由于经济利益矛盾等问题引发的群体性事件不断增多，对抗程度增强、处置难度加大，由基层经济利益矛盾引发的社会冲突已成为影响当前社会稳定和国家长治久安的重要因素。分析当前社会矛盾的特征，建立和健全基层社会矛盾和社会冲突的化解机制则成为和谐社会建立的重要保证。特征矛盾纠纷类型的多样化矛盾纠纷主体的多元化矛盾纠纷内容的复合化化解矛盾纠纷的疑难化矛盾纠纷发展的易激化由此可见，建立一套便捷、高效、节约的多元化纠纷解决机制就势在必行。成因社会结构的深刻变化，东西部之间、城乡居民之间、社会各阶层之间的差距明显拉大，导致社会面矛盾纠纷呈现多元化特征（1）社会与国家的分化（2）群体结构的分化（3）社会组织结构的分化（4）社区结构的开放化（5）区域格局和区域关系的分化工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的调整，引发社会矛盾和纠纷的剧增（1）公共利益与私人利益的矛盾关系；（2）利益主体的横向矛盾关系。市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制体系不够完善，引发不稳定、不和谐因素增长（1）经济成分、分配方式、就业方式以及生活方式的多样化，必然导致人们价值取向多样化；（2）人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性的日益增加，在客观上又为落后的腐朽的文化提供了渗透机会，使社会主义思想道德受到冲击和挑战；（3）商品交换原则是市场经济的客观属性，但这种交换原则的泛化，容易污染党内政治生活和国家机关的政务活动，腐蚀某些意志薄弱者的灵魂，滋生和助长权钱交易、行贿受贿、买官卖官、徇私枉法等腐败行为；（4）市场竞争和物欲驱动，易使某些地方、行业、部门和个人见利忘义，淡化乃至忘却大局意识和集体观念，滋长无政府主义、地方主义、极端个人主义等歪风邪气。二、现行社会矛盾解决机制面临的困境我国现行的社会矛盾解决方式有：诉讼、仲裁、行政处理、人民调解等四种。因仲裁的范围仅限于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，而行政处理的社会矛盾又有其特殊性，故，基层社会矛盾解决方式主要是“诉讼”和“人民调解”。（一）通过诉讼解决社会矛盾的弊端诉讼的出现使纠纷的解决能在和平、公正的环境下进行，由于有了国家司法机关的主导，诉讼程序更加专业化，纠纷解决的结果更加确定，执行更有保障。但有其致命的缺陷：高昂的诉讼成本的负担解决纠纷的法官存在这自身无法克服的缺陷法律作为纠纷解决的依据存在诸多弊端裁判结果僵硬对抗鲜明（二）人民调解的缺陷人民调解可以克服诉讼关于成本、对立、结果僵硬等诸多弊端，但其自身也存在许多不足：调解的参与者无法获得诉讼式的程序保障；在权力失衡的状态下，调解存在被操纵的可能；调解不成功，会产生额外的费用和迟延；调解程序不公开，难以防止当事人规避法律；过分强调调解而忽视权利义务观念的培育，就可能弱化社会的法律意识，妨碍人们行为的可预期性，对市场规则和市场秩序的建立产生不利影响（三）大调解工作体系存在的问题

大调解工作体系是在各级党委政府统一主导下，政法、综治、维稳部门协调，法院、检察院、信访、公安、司法、法制办、财政、民政、人力资源和社会保障、卫生、城建和环境保护、安监、土地、教育、文化、农业、林业、计生、工商等部门的分工协作各负其责，社会各界广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解相互结合，相互衔接解决社会矛盾的工作体系。党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出“要完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。2007年1月，中央社会治安综合治理委员第一次会议提出了“进一步完善党委和政府统一领导，政法综治部门牵头协调，职能部门共同参与，社会各方整体联动的矛盾纠纷排查调处工作格局”和“要充分发挥社会治安综合治理工作优势和基层组织的租用化解矛盾纠纷，建立健全人民调解、行政调解和司法调解相互衔接配合的大调解工作体系”的要求。2007年7月，在全国社会治安综合治理工作会议上，又进一步提出“着眼于从苗头上发现问题、从源头上解决问题，进一步整合基层维护社会稳定的力量，着力构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的工作体系，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法化解社会矛盾”的要求，明确了构建大调解工作体系的组织框架、目标任务、实现路径和基本要素。大调解工作体系运行中存在的问题

1、机构名称不统一，组成单位混乱，隶属关系错乱；

2、职能权限不一致，三种调解的衔接不甚规范，越位或违规调解行为时有发生；

3、制度保障不到位，存在立法上的疏漏，没有建立相应的激励机制，调解经费得不到保障。三、多元化化解机制的构建

经过3O年的改革开放，我国社会经济结构发生了深刻的变化，由此进入了矛盾凸显期和社会冲突多发期。基于这一特点，有针对性地建立和完善诸如全方位的社会预警机制、科学的社会利益调节机制、改革发展成果分享机制、有效的社会妥协机制以及社会疏导和心理认同机制等，对于化解基层社会矛盾和社会冲突，保证国家长治久安和构建和谐社会具有十分重要的意义。（一）建立全方位的社会预警机制社会预警，就是预先警告社会，指出这个社会有可能发生什么问题或者什么时候发生问题，它所考察的多是负向指标，主要进行中长期预测。当各种现实或潜在的不稳定因素，其“累积效应”的总量等于或大于社会有序组织可能承受的临界值时，在外部条件的刺激下，即会发生社会冲突，产生危害社会的后果。凡事预则立，不预则废，准确预测基层社会矛盾的发生及发展过程，就可以有的放矢地进行预防和化解有可能产生的对抗性的社会冲突。1、健全基层矛盾和社会冲突信息收集和处理机制

建立基层社会矛盾发生、处置的相关数据库，建立动态的基层社会矛盾监控系统。2、建立和完善基层社会矛盾监控和释放机制释放矛盾，就是给社会成员提出问题、发表意见、发泄不满的场所，形成化解基层社会矛盾的层级网络系统，从制度上保证有一个上情下达、下情上达的通道，即“矛盾释放口”。3、发挥舆情预警的作用舆情就是民众的社会政治态度。本质上是民众与国家管理者之间不断变动的相互利益关系。（二）完善科学的社会利益协调机制社会和谐核心问题在于人们利益关系的和谐。改革开放不仅使利益主体多元化，而且使利益分化加深。但是，如果一个社会的利益差别和利益分化过度，将会引起激烈的社会矛盾和冲突，这是导致社会动荡和不和谐的最终根源。因此，在利益分化的社会条件下，必须建立科学有效的利益协调机制。所谓科学的利益协调机制，就是要保证利益分化的合理、有序和适度，使社会利益的分化控制在适当范围之内，避免出现两极分化。1、科学的利益协调机制必须确保利益分化的合理性利益分化合理性的主要标志就是社会利益的公平公正。至少包括两个方面：一是机会和起点上的均等。机会均等就是人们在获得发展机会的权利方面，不受诸如户籍、性别、身份、种族、资本占有状况等的影响，不同的利益主体应站在同一起跑线上；二是过程或规则的公正。规则公正则意味着全体社会成员在经济社会活动中要遵守同样的规则，只有保证竞争是在公正、平等条件下进行，其结果的差异才具有合理性，人们才可以接受。

2、科学的利益协调机制必须确保利益分化的有序性所谓“有序”是指利益获得方式上的合法性。这同样包含两层含义：一是要确保利益诉求的程序合法。主要是要构建一个程序规范和广泛参与的利益表达机制。利益表达主要有个人表达和团体表达两种方式。二是要确保获取利益的手段合法，即合法得利。这就要求政府一方面要健全市场经济的法制，完善市场经济运行的法律规范，形成良好的法制环境，另一方面要加大对各种腐败行为的打击力度，同时，建立健全相应的制度，如官员家庭财产申报制度、垄断企业收人分配监管制度等，有效地治理灰色收入。3、科学的利益协调机制必须确保利益分化的适度性所谓“适度”就是使社会利益差距控制在这样一种状态：既能最大限度调动社会成员各方面的积极性，促进经济和社会更好、更快、更协调、更持续、更健康地发展，又不会导致民众心理的严重失衡。一是把“富民优先”作为解决基尼系数拉大问题的重大经济政策，对低收入者实行积极的税收扶持政策。二是弥补现行税制在调节收入分配方面的制度缺陷，完善税收调节体系。三是完善配套措施，加大对非常态高收入阶层收入的监管（三）创新改革发展成果公平分享机制我国经过30年的改革发展，取得了很大的成绩。但改革发展成果却未有效地惠及广大人民群众，在一定程度上加剧了基层矛盾和社会冲突，影响了和谐社会的构建。其原因是多方面的，其中一个很重要的方面，就是在改革发展成果分享方面存在着制度设计的缺失、政策的随意性。因此，要保障改革发展成果惠及全体人民群众，就必须建立起一个长效、稳定的改革发展成果公平分享机制，其相应的政策都应上升到法律层面予以确认。1、建立和完善土地利益的公平分享机制现行的土地级差利益的分配，是“开发商占大头，政府占中头，农民占小头”的土地利益分配不公平的格局。这一问题产生的主要原因在于制度设计上的缺陷，突出地表现为农民与城市居民土地使用权缺乏有力的保障、土地征收制度和房屋拆迁制度不健全等。因此，应尽快完善现行的土地使用权制度、征收制度、房屋拆迁制度，建立对城市低收入阶层的居住权利的(含土地使用权)保障制度，以确保个人对土地级差利益的参与和分配的权利。2、建立和完善产业利益的分享机制目前我国现行产业利益的分配结构存在严重不公。如长期实行的以牺牲农业来发展工业的政策，对产业垄断利益实行了不合理的保护和支持，对容易产生暴利的行业(如房地产)缺乏有效的调控，由此造成了产业政策和产业发展的不均衡，进而加剧了城乡之间、行业之间、地区之间、城市之间、农村之间的差距。因此，要着力构建合理的产业利益分享的制度，建立工业和其他产业反哺农业的制度，取消对垄断利益不合理的保护和支持，对容易产生暴利的行业加强调控，实现产业利益的平衡和分享。3、建立和完善公共投资利益的公平分享机制目前公共投资利益存在的问题有三个：一是公共投资在地区间的不平衡；二是公共投资在行业间的不平衡；三是公共投资领域极不平衡，教育、公共卫生特别是农村教育和公共卫生投资明显不足。这些问题的存在直接影响了公共投资利益的公平分享。因此，应当完善公共投资主体的准人、公共投资行为规范、公共投资实施行为规则、公共投资监督以及公共投资分享的法律制度，实现公共投资的区域平衡、产业平衡和领域平衡，从而保障不同地区、不同产业和不同领域尤其是落后地区和农村，都能够合理分享到的公共投资利益。4、建立和完善劳动就业利益的公平分享机制目前，劳动就业利益分享中的主要问题表现在以下几个方面：一是在就业方面，存在着就业机会的不平等、就业歧视、对劳动力流动进行不合理的限制等现象；二是在劳动报酬方面，存在不合理的差距、劳动报酬不能反映劳动价值以及拖欠工资等现象；三是在失业救济方面，存在着就业促